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Le « Grand Remplacement » : fantasme ou réalité ?

Écrit par calf-mc le . Publié dans Politique.

Si l’on en trouve des échos dans des contextes antérieurs, la paternité de la notion de « grand remplacement » revient néanmoins à l’écrivain et essayiste Renaud Camus

 En novembre 2019, France Culture proposait une série de podcasts intitulée « Grand Remplacement : un virus français »1. Dans le premier des cinq épisodes, dédié à la recherche des origines historiques du concept, le journaliste et politologue Jean-Yves Camus rappelait qu’un écrivain nommé Danrit (en réalité le colonel Emile Driant) avait signé au début du XXème siècle deux romans d’anticipation dont les thèmes étaient respectivement « l’invasion jaune » et « l’invasion noire ». Il s’agissait de suggérer que ce type de représentation était antérieure à notre époque et aux écrits de Renaud Camus.

 Plus récemment et dans une sphère plus politique, le terme de « remplacement » a été employé par l’Organisation des Nations Unies au début des années 2000 dans un rapport intitulé Migrations de remplacement : est-ce une solution à la diminution et au vieillissement de la population ?2. De ce document fort commenté depuis lors, certains ont conclu – de façon hâtive – que l’ONU préconisait la substitution d’une population jeune, originaire d’Afrique, aux populations vieillissantes d’Europe de l’Ouest. Le rapport ne dit pourtant pas exactement cela, puisqu’il précise que l’immigration ne peut être la seule solution aux changements démographiques en Europe occidentale, sauf à ce que celle-ci accepte d’accueillir 160 millions de migrants en cinquante ans.

 Dans le contexte français contemporain, c’est en 2011 que l’essai Le Grand Remplacement de Renaud Camus lance ce terme sur la scène intellectuelle et politique – où il n’a cessé de gagner en attention depuis lors.

La thèse de Renaud Camus n’est pas réductible à une théorie du complot mais comporte deux dimensions claires : l’une quantitative et l’autre qualitative

 Dans ce livre comme dans le manifeste qu’il rédige par la suite en 20133, l’auteur défend l’idée selon laquelle la France et l’Europe connaissent un changement de population, qu’il résume de la façon suivante : « Pouvez-vous développer le concept de Grand Remplacement ? – Oh, c’est très simple : vous avez un peuple et presque d’un seul coup, en une génération, vous avez à sa place un ou plusieurs autres peuples. »4 Pour l’auteur, cela constitue « le choc le plus grave qu’ait connu notre patrie depuis le début de son histoire puisque, si le changement de peuple et de civilisation, déjà tellement avancé, est mené jusqu’à son terme, l’histoire qui continuera ne sera plus la sienne, ni la nôtre ».

 Avec le « grand remplacement », Renaud Camus défend « une thèse à deux jambes »5 selon François Héran, professeur au Collège de France et titulaire de la chaire Migrations et sociétés :

  • La première jambe est quantitative, elle se réfère aux flux migratoires et aux différentiels de fécondité ;
  • La seconde est qualitative et se réfère aux changements culturels au sein de la société française.

 Pour compléter sa thèse, Renaud Camus évoque « le pouvoir remplaciste, celui qui désire et promeut le grand remplacement » comme le rappelle une émission diffusée à son sujet sur France Culture6. Pour cette raison, certains journalistes considèrent que la thèse de Camus est complotiste ou conspirationniste, ce dont l’auteur se défend en disant que la promotion de l’immigration par certaines catégories d’acteurs sert des intérêts économiques et politiques.

 A-t-il raison ou a-t-il tort ? Quoi que l’on pense de cette affirmation, il paraît abusif d’en déduire que son auteur est complotiste. Pour s’en référer à deux exemples fameux : au début des années 1980, Georges Marchais considérait publiquement que l’immigration faisait pression à la baisse sur les salaires et pouvait ainsi servir les intérêts du patronat ; plus récemment, le think tank Terra Nova publiait une note intitulée « Gauche : quelle majorité électorale pour 2012 » dans laquelle il soulignait l’opportunité que constituait le vote d’origine immigrée pour le PS. Bien que leurs thèses aient été contestées, aucune accusation sérieuse de « conspirationnisme » n’a été portée contre le dirigeant communiste ou le groupe de réflexion social-démocrate.

 Nous considérons que le débat autour de l’intentionnalité constitue un élément subsidiaire, qui ne forme pas le cœur du concept de « grand remplacement » et nous éloigne du débat véritable sur les faits (réels ou supposés) qu’il recouvre.

 Si la série de France Culture qui lui fut consacrée7 a eu pour intérêt de placer ce sujet dans une perspective historique, elle n’a cependant apporté aucun élément quant au fond du propos. En ce sens, elle est révélatrice de l’approche partiale de certains médias : la radio publique considère l’idée du grand remplacement comme un « virus », une maladie à guérir et non une thèse à discuter.

 « L’objectivité ne consiste pas à opposer des opinions contraires au cours d’un débat. Si les deux opinions reposent sur des informations fausses, quel est l’intérêt du débat ? […] La confrontation des incompétences n’a jamais remplacé la connaissance des faits. Le devoir de la presse est d’acquérir cette connaissance et de la transmettre » disait Jean-François Revel dans La connaissance inutile ; nous tâchons ci-dessous de fournir au lecteur les éléments du débat.

 « Sinistre farce »8 pour le démographe Hervé Le Bras, « fantasme »9 pour le journaliste du Monde Frédéric Joignot ou encore « vaste fumisterie » pour le rédacteur d’une tribune dans Jeune Afrique10, que peut-on vraiment dire de la réalité du « grand remplacement » ?

Arguments et contre-arguments

 En 2017, Alain Finkielkraut recevait dans son émission Répliques11 Hervé le Bras et Renaud Camus. Ce dernier déclarait alors : « Le grand remplacement n’a pas besoin de définition. Ce n’est pas un concept. C’est une réalité de tous les jours que les gens peuvent observer lorsqu’ils descendent dans la rue et prennent leur voiture ». Ce propos rapide nécessite néanmoins le rappel de quelques éléments factuels apportés par les défenseurs et contradicteurs de cette vision, afin que le lecteur puisse s’en forger une opinion informée.

 Les défenseurs de la thèse du grand remplacement considèrent que la population française se transforme rapidement et de façon croissante par une substitution de populations d’origine extra-européenne, essentiellement venues du Maghreb et d’Afrique, à la population française d’origine.

Deux principaux contre-arguments leur sont généralement opposés.

  1. D’abord, cela serait factuellement faux dans la mesure où moins de 10% de la population française serait immigrée : selon Le Monde, « les études de l’INSEE disent pourtant tout autre chose que les livres de Renaud Camus. Publiée en octobre 2012, “INSEE Référence – Immigrés et descendants d’immigrés en France” décompte ainsi 5,3 millions de personnes nées étrangères dans un pays étranger, soit 8% de la population »12.
  2. D’autre part, il y aurait un problème méthodologique fondamental puisque l’origine ne serait pas définissable. Interrogée par Le Monde, la démographe Pascale Breuil se demande ainsi : « jusqu’où faut-il remonter pour être considéré comme faisant partie du peuple français ». Elle conclut qu’il est « très difficile de définir qui est ou non d’origine française »13, invalidant ainsi le fait qu’une population se substitue à une autre.

Les éléments objectifs ne manquent pourtant pas pour étayer le constat d’une transformation rapide de la démographie française sous l’effet de l’immigration

 L’importance des flux migratoires, couplée à la natalité des personnes immigrées ou d’origine immigrée, a eu pour conséquence que 11% de la population résidant en France soit immigrée en 2017 et que 25% soit d’origine immigrée – si l’on compte les enfants de la seconde génération issue de l’immigration -, selon les chiffres de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) publiés en octobre 201814. Cela représente un quart de la population française. Nous sommes donc loin du « fantasme » évoqué par certains, d’autant plus qu’il s’agit là exclusivement de stocks – c’est-à-dire de ce qui est et non de ce qui sera à l’avenir, sous l’effet des flux migratoires et des naissances futures.

 Or il convient de tenir compte du différentiel de fécondité entre les femmes descendantes d’autochtones (moins de 1,8 enfants par femme en moyenne en 2017), les femmes descendantes d’immigrés (2,02 enfants par femme en moyenne) et les femmes immigrés (2,73 enfants par femme en moyenne). Cette fécondité varie fortement selon l’origine des femmes : 3,6 enfants par femme en moyenne pour les immigrées algériennes, 3,5 enfants par femme pour les immigrées tunisiennes, 3,4 enfants par femme pour les immigrées marocaines et 3,1 enfants par femme pour les immigrées turques, ce qui est plus élevé que la fécondité de leurs pays d’origine (respectivement 3 ; 2,4 ; 2,2 ; 2,1)15.

 Le démographe François Héran affirme cependant qu’il serait erroné de croire que ces différentiels de fécondité soient figés dans le temps, car ceux-ci auraient tendance à se lisser sur le long terme16. Mais les effets cumulés de l’immigration et des différentiels de fécondité ont d’ores et déjà modifié la population française et continuent de le faire, comme le montre l’évolution de la composition des naissances.

Sur la même période de vingt ans, entre 1998 et 2018 :

  • Le nombre de naissances d’enfants dont les deux parents sont français a baissé de 13,7%.
  • Le nombre de naissances d’enfants dont au moins un des parents est étranger a augmenté de 63,6%
  • Le nombre de naissances d’enfants dont les deux parents sont étrangers a progressé de 43%.17

En 2018, près d’un tiers des enfants nés (31,4%) ont au moins un parent né à l’étranger.

 Commentant le résultat des projections de population d’origine étrangère dans les pays de l’UE adossées au scénario Convergence 2008-2060 d’Eurostat18, la démographe Michèle Tribalat précisait que dans certains pays, « les natifs au carré pourraient devenir minoritaires avant l’âge de 40 ans, d’ici 2060 » – natifs au carré désignant les personnes nées dans un pays de deux parents qui y sont nés également. S’il s’agit de projections démographiques – donc d’hypothèses -, Michèle Tribalat expliquait notamment ces résultats par « la conjonction d’une démographie interne peu dynamique et des soldes migratoires projetés qui donne une contribution aussi importante à l’immigration ».19

 L’autre contre-argument largement utilisé par les opposants à la notion de grand remplacement consiste à affirmer qu’il est impossible de définir qui est ou non d’origine française (Pascal Breuil). Cette objection est également fragile, surtout lorsqu’elle repose sur des approximations telles que celles d’Hervé Le Bras dans son livre Malaise dans l’identité20, où l’auteur assimile directement la défense de cette notion au racisme.

Les raccourcis problématiques d’Hervé Le Bras

 Dans le chapitre II de son livre, intitulé « Race et Grand remplacement », Le Bras commet le raccourci de considérer que l’utilisation du terme de « remplacement » revient nécessairement à adopter une approche racialiste / biologique. L’auteur évoque pêle-mêle les idéologues racistes Gobineau et Vacher de Lapouge, en passant par certains théoriciens nazis. « Opposer des Français soi-disant de “souche” à des immigrés menaçant de les submerger, c’est supposer que les deux groupes constituent des races distinctes » (page 36).

 Si certains individus qui s’en réclament sont évidemment susceptibles de s’inscrire dans une perspective raciste, considérer que la notion elle-même est une « théorie raciste » apparaît fallacieux. La concept de grand remplacement renvoie avant tout à une dimension culturelle, aux mœurs et aux modes de vie. C’est notamment ce qu’explique le professeur François Héran lorsqu’il évoque l’aspect « qualitatif » de cette thèse. Michèle Tribalat n’affirme pas autre chose lorsqu’elle déclare : « Il me semble que son succès [de la notion de grand remplacement] vient de son pouvoir d’évocation de certaines situations vécues. Elle a un sens figuré qui évoque l’effondrement d’un univers familier que vit, ou craint de vivre, une partie de la population française : disparition de commerces, et donc de produits auxquels elle est habituée, habitudes vestimentaires, mais aussi pratiques de civilité, modes de vie… »21

 Quant à l’argument selon lequel il serait difficile de définir qui est ou non d’origine française, l’éditorialiste Olivier Maulin répond : « très difficile dans les laboratoires de l’INSEE, serions-nous tentés d’ajouter, car sur cette question l’homme ordinaire, guidé par son instinct, éprouve beaucoup moins de difficulté à définir les choses, et ne s’embarrasse ni de concepts, ni d’idéologie, ni même de documents administratifs dûment estampillés, et pas plus de biologie, de « race » ou de « pureté » imaginaires : est français celui qui a la nationalité française, bien sûr, pourvu qu’il vive selon les mœurs françaises ».22 Si l’on souhaite s’en tenir à une approche scientifique de l’ascendance, les « natifs au carré » de Michèle Tribalat fournissent par ailleurs un premier angle de vue.

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 À rebours des analyses fondées sur les lectures approximatives et le recours aux anathèmes, cet article aura tenté de présenter ce que recouvre la notion de grand remplacement, les arguments de ses défenseurs comme de ses contradicteurs ainsi que certaines des données essentielles au débat.

Au lecteur – et au citoyen – de se faire sa propre opinion.

Notes

  1. France Culture, Le grand remplacement, un virus français (1/5) : à l’origine du mythe (Lien)  ↩︎
  2. ONU, L’immigration de remplacement : est-ce une solution au vieillissement et au déclin démographique ?, 2001 (Lien PDF) ↩︎
  3. Renaud Camus, Le changement de peuple, 2013 ↩︎
  4. Renaud Camus, Le Grand Remplacement, 2011 ↩︎
  5. Interview de François Héran par Ivanne Trippenbach pour l’Opinion, 4 octobre 2019 (Lien) ↩︎
  6. France Culture, Émission Le grand remplacement, un virus français (3/5) : Renaud Camus, 2019 (Lien) ↩︎
  7. France Culture, Le grand remplacement, un virus français (1/5) : à l’origine du mythe ↩︎
  8. Le Monde, « Le fantasme du « grand remplacement » démographique », 2014, consulté en juin 2020 ↩︎
  9. Le Monde, « Le fantasme du « grand remplacement » démographique », 2014, consulté en juin 2020 ↩︎
  10. Jeune Afrique, « [Tribune] La théorie du « grand remplacement », cette vaste fumisterie », 2019, consulté en juin 2020 ↩︎
  11. France Culture, Répliques, “Le Grand déménagement du monde”, présenté par Alain Finkielkraut, avec Renaud Camus et Hervé Le Bras, 2017 : https://www.franceculture.fr/emissions/repliques/le-grand-demenagement-du-monde-1 ↩︎
  12. Le Monde, « Le fantasme du « grand remplacement » démographique », 2014, consulté en juin 2020 ↩︎
  13. Le Monde, « Le fantasme du « grand remplacement » démographique », 2014, consulté en juin 2020 ↩︎
  14. Cités par Jean-Paul Gourévitch dans Le grand remplacement : réalité ou intox ?, 2019, Pierre-Guillaume de Roux ↩︎
  15. Interview de François Héran « La formule du grand remplacement se propage à la vitesse de la lumière » ↩︎
  16. Interview de François Héran « La formule du grand remplacement se propage à la vitesse de la lumière » ↩︎
  17. Statistiques de l’état civil de l’INSEE et du document « T37BIS : Nés vivants selon la nationalité des parents (Union européenne à 28 ou non). Calculs : OID. https://observatoire-immigration.fr/natalite-et-immigration/ ↩︎
  18. Eurostat, Fewer, older and multicultural ? Projections of the EU populations by foreign/national background, 2011 ↩︎
  19. Interview de la démographe Michèle Tribalat par Rudy Reichstadt réalisée en 2017 et publiée dans Causeur en 2019, consulté en juin 2020 ↩︎
  20. Hervé Le Bras, Malaise dans l’identité. Notre identité ne peut être que dynamique, 2017, Actes Sud ↩︎
  21. Causeur, « L’idée de ‘grand remplacement’ évoque l’effondrement d’un univers familier que vit une partie de la population », Entretien avec la démographe Michèle Tribalat, 2017 et 2019, consulté en juin 2020 ↩︎
  22. Valeurs actuelles, Le “grand remplacement” en question par Olivier Maulin, 2019, consulté en juin 2020 ↩︎

Les propositions du Conseil d’État pour une réforme du contentieux des étrangers – Que tout change pour que rien ne change ?

Écrit par calf-mc le . Publié dans Droit, Politique.

1- « Un contentieux représentant une part substantielle et croissante de l’activité de la juridiction administrative »

Dans ses considérations liminaires, le Conseil d’État rappelle que le contentieux des étrangers a représenté, en 2019, « plus de 40 %1 des affaires enregistrées devant les tribunaux administratifs, soit 94 260 affaires », et plus de 50 % de celles enregistrées dans les Cours administratives d’appel. Il est ainsi de loin le premier contentieux administratif (celui de la fonction publique n’arrivant en second qu’avec 9,4 %). Cette situation est le produit d’une explosion observée ces dix dernières années : en 2009, il en représentait seulement le quart, avec 43 000 affaires, et a donc plus que doublé « quand l’ensemble du contentieux administratif augmentait de 33 % » sur la même période2. Le contentieux de la Cour nationale du droit d’asile a également plus que doublé, passant de 25 040 recours en 2009 à 59 091 en 2019.

Ce constat correspond à une réalité avérée et incontournable, même si l’on doit souligner que l’année 2019 a été assez exceptionnelle dans tous les domaines du contentieux administratif. Ainsi, en 2017, le contentieux des étrangers représentait 33,7 % du total, 37,5 % en 2018, et 37,3 % en 2020 avec 78 460 affaires.

Chacun comprend que l’évolution des effectifs des tribunaux administratifs n’a pas suivi le même rythme, même si le Conseil d’État, gestionnaire du corps des magistrats de tribunaux administratifs, n’évoque pas cette question3. Si la réponse est certes à rechercher, non dans l’affectation toujours plus grande de moyens à une politique reposant sur le fait accompli, mais dans une réforme des fondements mêmes de cette politique, cette question des moyens est en tout cas un symptôme d’une crise administrative du système trop souvent occultée.

L’annexe 5 du rapport met bien en lumière les sous-catégories responsables de cette explosion du nombre de recours :

– premièrement la catégorie « réfugiés », qui englobe notamment les décisions de transfert des demandeurs d’asile vers un autre pays européen en application du règlement de Dublin n° 604/2013 du 26 juin 2003, mais aussi d’autres types de décisions comme les refus des « conditions matérielles d’accueil » (allocation de demandeur d’asile, hébergement…) ;

– deuxièmement, les obligations de quitter le territoire français (OQTF) avec ou sans délai, qui correspondent aux OQTF qui ne font pas suite à un refus de titre de séjour, et concernent dans beaucoup de cas aussi des déboutés de l’asile. Elles font l’objet depuis la loi du 7 mars 2016 d’une procédure contentieuse particulière en ce qu’elles sont jugées en 6 semaines environ, selon une procédure « oralisée » (juge unique, pas de conclusions du rapporteur public, clôture des débats à l’issue de l’audience)4.

La situation de tension observée dans les juridictions administratives est donc très probablement à rapprocher de l’explosion du nombre de demandes d’asile, car elles sont bien souvent suivies de demandes de régularisation5. C’est ce qui peut expliquer en grande partie que même les petits tribunaux, situés en dehors de ressorts où sont implantés des centres de rétention et des zones de peuplement issu de l’immigration, jusqu’ici épargnés, subissent désormais de plein fouet la hausse du contentieux des étrangers, suscitée par l’arrivée de demandeurs d’asile (et très souvent en famille), quasi-systématiquement déboutés, en provenance de Géorgie, d’Albanie, d’Arménie, du Kosovo… Le phénomène des vrais-faux mineurs isolés est également fortement perceptible.

La première sous-catégorie de recours en nombre continue toutefois de concerner les arrêtés de refus de titre assortis d’une OQTF (22 422 recours, soit 23,8 % de la catégorie « étrangers » en 2019), catégorie instituée en droit français depuis la loi du 24 juillet 2006, et généralisée par la loi du 16 juin 2011 en application de la Directive européenne « Retour » 2008/115/CE du 16 décembre 20086.

2- Se saisir de la question du contentieux des étrangers aujourd’hui revient à se saisir de la question de l’immigration illégale.

Ce contentieux porte moins qu’on ne le supposerait sur une protection contre un éloignement imminent du territoire, justifiant alors toutes les garanties mises au recours effectif, que sur des décisions affectant des étrangers en situation irrégulière revendiquant des droits sur le territoire français. Le contentieux des étrangers, depuis les années 2000, est devenu un contentieux de l’irrégularité de masse, auquel il convient d’agréger celui des déboutés de l’asile, qui renvoie au final à la même notion : un nombre important et grandissant d’étrangers entrent sur notre sol sans y avoir été préalablement autorisés (franchissement illégal de la frontière ou demande d’asile s’avérant totalement dénuée de fondement), ou s’y sont maintenus illégalement après l’expiration du délai de validité de leur visa de court séjour. La jurisprudence du Conseil d’État, puis la loi, ayant consacré un droit pour ces étrangers de voir examiner la possibilité de leur régularisation par les préfectures malgré cette situation d’illégalité, la conséquence se traduit administrativement par un afflux de demandes dans les préfectures, suivies d’un nombre considérable de décisions de refus assorties systématiquement d’OQTF, lesquelles n’ont pour la plupart aucune traduction pratique d’exécution, et au final, par un nombre tout aussi massif de recours devant les tribunaux administratifs (aidé en cela par le caractère suspensif du recours, composante du « droit au recours effectif »).

Le Conseil avertit : « à politique migratoire constante, ces variables ne sont guère susceptibles d’évoluer ». Il met aussi en garde le pouvoir politique au sujet des ambitions poursuivies en rappelant quelques « évidences » :

  • Les dysfonctionnements administratifs se répercutent nécessairement sur l’activité contentieuse (ainsi le très fort accroissement du contentieux des refus implicites de demandes de titres de séjour, décisions naissant automatiquement au bout de quatre mois lorsque les préfectures ne peuvent répondre dans les délais ; mais aussi l’explosion des référés visant parfois à obtenir un simple rendez-vous pour déposer son dossier, obtenir un récépissé, parfois même pour retirer sa carte de séjour, manifestant là aussi un phénomène d’engorgement des services).
  • Tout étranger qui n’est pas immédiatement éloigné du territoire verra sa situation personnelle se modifier au cours du temps sur ce territoire, « rendant nécessaire un nouvel examen ultérieur », et le juge ne pourra statuer complètement et « définitivement » sur la situation d’un étranger tant que l’administration n’a pas procédé à un tel examen.
  • Il ne sert à rien d’assigner au juge des délais de jugement brefs si l’administration elle-même n’a pas les moyens d’exécuter ses décisions d’éloignement – ce qui est source soit-dit en passant d’un sentiment de découragement très largement répandu dans les juridictions, comme dans les préfectures d’ailleurs. L’assignation de plus en plus fréquente de délais de jugement a en outre des effets d’éviction préjudiciables aux autres types de contentieux7. Enfin, le recours est un droit, rappelle le Conseil d’État, et la conduite du procès lui-même exige « une durée minimum incompréhensible ».

Les présupposés sur lesquels repose la doctrine du Conseil d’État – comme de toutes les autres « cours suprêmes » en Europe – reposent encore sur l’idée que l’étranger est par essence une « personne vulnérable » (p. 8 du rapport). Cette philosophie appliquée aux étrangers en situation d’irrégularité interroge. Elle ne tient aucunement compte de leur comportement ni de leur usage parfois de manœuvres ou de documents falsifiés8 pour se revendiquer d’un droit au séjour en France, mais uniquement de leurs intérêts.

Beaucoup de ces vingt propositions sont des mesures à la marge ou des améliorations purement administratives (« 9- Améliorer l’information du juge administratif par le JLD9 » ; « 20 – Revoir l’organisation de la défense contentieuse » ; « 18 : Améliorer le partage d’informations entre administrations »…), des vœux pieux (« 12 : Développer les modes d’organisation juridictionnels permettant une plus grande efficacité du traitement du contentieux des étrangers » ; « 19 : Parvenir à statuer dans les délais afin d’éviter la naissance de décisions implicites de rejet »), voire des mesures figurant déjà dans le droit (16 : « Prévoir la possibilité d’édicter une décision d’éloignement dès la date de l’ordonnance rejetant le recours contre la décision de l’OFPRA »10).

Nous nous concentrerons ici sur les deux axes qui sont à notre avis les plus importants : la simplification des procédures de jugement, et les mesures visant à lutter contre les demandes successives abusives de titre de séjour.

3. Simplifier des procédures devenues « excessivement complexes et partiellement inadaptées »

L’accumulation des réformes législatives dans le domaine a abouti à une multiplicité de types de décisions et de procédures « au point qu’il existe presque autant de procédures juridictionnelles que de types de décision ». Ainsi le régime des OQTF, pour ne prendre que les décisions les plus couramment prises, voit s’associer des délais de recours et des délais de jugement, mais aussi des procédures, différents, selon qu’elles sont assorties d’un délai de départ volontaire ou non, selon le motif, ou encore selon l’emploi ou non d’une mesure de coercition pour son exécution (rétention, assignation).

Le nombre formel de procédures ne doit cependant pas faire oublier que, quantitativement et en pratique, le contentieux des étrangers se divise essentiellement en quatre grandes catégories : OQTF, refus de séjour simples, procédures d’urgence (rétention –assignation) et transferts des demandeurs d’asile vers un autre pays de l’UE (règlement de Dublin). Le problème de la complexification vient de ce que chacune de ces catégories est divisée en sous-procédures différentes selon la situation.

Les propositions du Conseil d’État visent à « remplacer la douzaine de procédures actuelles par trois procédures, une ordinaire et deux d’urgence ».

Ainsi, il distingue trois types de procédures, auxquelles sont associés à chaque fois un délai de recours, un délai de jugement, et une procédure de jugement différents. Une présentation synthétique en donnerait le tableau suivant :

Degré d’urgenceDélai de recoursDélai de jugement et procédureDécisions concernées
Très urgent (sans changement)48 H96 H – Magistrat désigné (« JU »)Décisions (OQTF, réadmission, transferts Dublin, demande d’asile) en cas de rétention ; Refus d’entrée au titre de l’asile
Accéléré7 jours Délais actuels : – assignation : 48H ; – détenus libérés : 48 H ; – transferts Dublin : 15 j – refus des conditions matérielles d’accueil : 2 mois15 jours – Magistrat désigné (« JU ») Délais actuels : – assignation : 96H ou 144H – détenus : 8 jours ; – transferts Dublin : 15 jours ; – refus des conditions matérielles d’accueil : pas de délai.Assignations à résidence + OQTF, réadmission dans un pays d’UE, transferts Dublin… OQTF en cas de libération d’un détenu ; Transferts Dublin ; Refus du bénéfice des conditions matérielles d’accueil (demandeurs d’asile)
Ordinaire (propre aux éloignements*)1 mois (actuel : 30 j ou 15 j)6 mois (actuel 6 semaines ou 3 mois) Formation collégialeOQTF (avec ou non refus de titre de séjour), interdiction de retour, désignation du pays de renvoi, réadmission en UE…

* Demeureraient régies par la procédure de droit commun applicable devant les TA toutes les autres décisions, comme les refus de séjour (sans OQTF), les refus visas, etc.

Au final, qu’est-ce qui changerait par rapport aux procédures actuelles ? Pas grand-chose…

En fait de réduction du nombre de procédures, nous parlerons plutôt d’un effort de rationalisation et de mise en cohérence entre les trois paramètres : délai de recours / délai de jugement / procédure, ce qui ne peut nuire, et surtout si l’on s’y tient à l’avenir, et si, comme le préconise également le Conseil d’État, ces procédures sont réécrites en ce sens de manière lisible. Mais ces propositions ne modifient rien de fondamental, puisque l’économie générale n’est pas modifiée. Il n’est donc pas tout à fait juste d’évoquer une réduction d’une « douzaine de procédures » à trois.

Les modifications proposées les plus importantes sont :

  • La création d’une procédure de « moyenne urgence » que nous appelons « accélérée », regroupant des procédures éparses méritant un jugement rapide sans nécessiter pour autant un traitement très urgent en l’absence de perspective rapprochée d’éloignement. Cette nouvelle catégorie aboutit dans certains cas à un allongement des délais (assignations à résidence), et dans d’autres à un raccourcissement (Dublins, refus des conditions matérielles d’accueil), sans rien modifier de fondamental.
  • La suppression des OQTF « 6 semaines », pourtant créées il y a cinq ans alors que toute la classe politique se donnait comme priorité un renvoi plus rapide et efficace des déboutés du droit d’asile. Il est vrai que deux ans après leur création par la loi du 7 mars 2016, un rapport parlementaire sur l’application de la loi envisageait déjà de les supprimer, suivant en cela les revendications des syndicats de magistrats administratifs mais aussi les propres conclusions du Gouvernement :

« Comme l’a souligné par exemple le Secrétariat général du Conseil d’État, ces procédures sont les plus insatisfaisantes dans la mesure où les étrangers souvent n’ont pas rencontré leur avocat et ne sont pas présents à l’audience et où le dossier peut se révéler extrêmement maigre si la préfecture n’assure pas non plus de défense. De nombreuses personnalités auditionnées se sont prononcées en faveur de la suppression de cette catégorie particulière d’OQTF. (…) La suppression de l’OQTF « six semaines » irait au demeurant dans le sens des axes de simplification du contentieux avancés par le Syndicat de la juridiction administrative (SJA). (…) »11

  • L’allongement du délai de jugement des OQTF à 6 mois, consécutive à la réunification de ce contentieux, et tenant compte d’un délai réellement constaté de 4 mois et demi au lieu de 3 (procédure collégiale).

L’évolution promise en matière procédurale ne se rapprocherait-elle alors pas plus sûrement d’un retour en arrière ? En tout cas, le rapport est critique sur les innovations introduites ces dernières années, que ce soit les OQTF 6 semaines, ou le recours en suspension de l’OQTF dans l’attente de la décision de la CNDA12.

4- Une « simplification » hésitante et contre-productive ?

S’il est exact que les « OQTF 6 semaines » sont bien une incongruité juridique, consistant à déterminer la procédure contentieuse applicable à partir du motif de la décision (entraînant parfois quelques difficultés en cas de pluralité, d’erreurs ou de contradictions dans les motifs …), et si les magistrats ont ressenti durement l’afflux de ces requêtes tout en ne percevant pas l’intérêt réel d’un jugement accéléré alors que ces décisions ne sont pas davantage mises en exécution, l’abandon pur et simple d’une procédure accélérée en matière d’OQTF « sèches » (i.e. sans demande de titre de séjour initiale) peut néanmoins être regrettée.

La création d’une procédure orale jugée de manière simplifiée en matière d’OQTF était en effet bienvenue. Elle permet de réduire significativement les délais d’instruction et de jugement, en les confiant à un juge unique, qui est maître de son instruction et de son audiencement. Elle a permis également aux étrangers de s’exprimer à l’audience13 et d’être assistés, non seulement d’un avocat commis d’office14, mais aussi d’un interprète, ce qui n’est pas le cas dans la procédure ordinaire devant les juridictions administratives. Bien entendu, ces procédures ne doivent pas alourdir de manière irraisonnée la charge de travail des magistrats – et c’est la principale raison pour laquelle ceux-ci ont mal vécu cette réforme et s’y sont opposés par la voie de leurs syndicats.

Même si elles sont motivées par une louable volonté de rationalisation et de réalisme, les propositions du Conseil d’État au sujet de la simplification des procédures de jugement s’avèrent donc en fait inspirées par l’acceptation du fait accompli.

5- Vers une timide limitation des demandes de régularisation

Le Conseil d’État rappelle qu’« il n’est pas rare qu’un étranger demande d’abord l’asile, puis le réexamen de sa demande si elle est rejetée par l’OFPRA et la CNDA, avant de solliciter un titre de séjour en raison de son état de santé, puis de le faire à nouveau en se prévalant de sa vie privée et familiale, avant de demander son admission exceptionnelle au séjour », utilisant en cela toutes les possibilités du droit de la « régularisation ». Cette situation s’explique selon la Haute assemblée, par le fait que l’administration n’examine une demande que sur le seul fondement présenté par l’étranger15, et « ce n’est ainsi qu’après plusieurs demandes de titre de séjour que, sous réserve de changements de circonstances, l’administration pourra estimer avoir examiné complètement la situation de l’étranger au regard du droit au séjour. »

Il y a bien les « décisions purement confirmatives », dont la contestation n’est traditionnellement pas recevable, mais il faut pour cela 1°) que la première décision de refus de séjour soit devenue définitive et que cette information figure au dossier, 2°) que cette décision ait été prise sur le même fondement de demande (même objet), 3°) que l’étranger ne se prévale pas de nouveaux éléments dans sa situation (mêmes faits). Ce cas de figure ne se présente donc que très rarement devant les tribunaux.

Pour mettre fin à ces demandes successives qui s’étalent dans le temps, et rendent au final vaine toute procédure d’éloignement, le Conseil d’État imagine une réforme consistant à supprimer la doctrine du « fondement de la demande »16 : l’administration aurait alors l’obligation d’examiner la situation de l’étranger au regard de l’ensemble des motifs d’attribution d’un titre de séjour. La conséquence en serait « logiquement » que l’étranger ne puisse ensuite se prévaloir, après un refus de titre de séjour ainsi examiné « exhaustivement », que d’« éléments nouveaux » », c’est‐à‐dire « postérieurs à ceux sur lesquels il a déjà été statué ».

Mais l’application de cette réforme suppose plusieurs conditions pour sa mise en œuvre et contient en elle-même sa propre limite :

  • Pour que l’examen exhaustif soit effectif, l’étranger devra être informé de son obligation de fournir à l’appui de sa demande « l’ensemble des éléments permettant à l’administration d’apprécier sa situation au regard du droit au séjour », et des conséquences. De nouvelles obligations procédurales sont donc à prévoir, qui constitueront autant de « nids à annulation » ou en tout cas de voies de contournement de ce dispositif. Si le rapport cite en exemple la loi du 10 septembre 2018 « pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie » qui prévoit que le préfet peut désormais imposer un délai aux demandeurs d’asile pour présenter une demande d’admission au séjour sur un autre fondement17, cette possibilité est subordonnée à la délivrance d’une information préalable à l’étranger, qui n’est jamais réalisée en pratique18. Cette disposition reste donc lettre morte, et en tous les cas n’a pas produit d’effets sur le nombre de demandes émanant de ces étrangers. En outre, qu’en serait-il des nouvelles demandes, très fréquentes, présentées par les déboutés de l’asile sur le fondement de leur état de santé ? Preuve en est donc qu’il y a souvent loin de l’intention législative à la réalité, surtout en matière de droit des étrangers.
  • Le Conseil d’État ne s’engage pas sur la voie d’un refus définitif pur et simple, mais continue de réserver le cas du « changement dans les circonstances ».

Il imagine ainsi un dispositif assez complexe, dans lequel en vérité tout est déjà prévu pour qu’il demeure sans effet :

« En somme, l’étranger qui présente une nouvelle demande de titre de séjour, consécutive à un premier rejet adopté au terme d’un examen exhaustif de sa situation, ne pourrait en principe se prévaloir, à l’appui de sa demande, que d’éléments et de faits nouveaux. Par exception, s’il se prévaut d’éléments qui ne sont pas nouveaux mais qui sont susceptibles de faire obstacle à son éloignement, l’administration pourrait tenir compte, s’il y a lieu, dans l’appréciation de ces éléments, de la circonstance que l’étranger ne les avait pas présentés à l’appui de sa précédente demande et des motifs de cette omission. »

Mais ces étrangers pourront, même après la réforme proposée par le Conseil d’État, continuer de prétendre à une régularisation, soit qu’un vice de procédure ait inactivé les freins prévus dans cette proposition, soit que les faits « non nouveaux » invoqués puissent quand même être pris en compte (au prix de ces raisonnements byzantins dont le Conseil a le secret !), soit que le simple écoulement du temps depuis sa dernière demande puisse leur fournir de nouveaux motifs pour présenter une nouvelle demande. Sa proposition ne vise donc qu’à supprimer, au titre des « décisions purement confirmatives » la condition de l’objet de la demande, mais pas les changements de circonstances, ni le caractère définitif de la précédente décision.

Par ailleurs, il faut se placer au niveau des acteurs de la procédure pour se rendre compte des implications concrètes. Un agent de préfecture (a fortiori une plateforme internet) recevant les demandes ne sera pas en mesure d’apprécier seul et immédiatement si la demande contient des éléments nouveaux ou non, ou s’ils sont nouveaux, s’ils ne pouvaient être présentés précédemment par l’étranger. Les nouvelles demandes seront donc enregistrées, et devront être traitées, comme actuellement. Cette réforme n’apportera donc aucune amélioration à la situation des préfectures, extrêmement sollicitées par ces demandes de régularisation, ni, par suite, à la situation des tribunaux administratifs, qui se trouveront à juger en outre de nouvelles questions de droit (et qui n’en demandaient pas tant…).

6- Pas de remise en cause des pouvoirs du juge

Cette position prudente rejoint celle que le rapport adopte en faveur du maintien de l’examen de ce contentieux en « excès de pouvoir » et refusant le passage en « plein contentieux ». On peut pourtant affirmer que l’excès de pouvoir n’est pas du tout adapté au contentieux des étrangers aujourd’hui.

Il n’est pas question ici d’entrer dans les détails des techniques contentieuses administratives, mais pour résumer, dans le premier, le juge examine la légalité d’une décision, alors que dans le second, il s’attache surtout à la situation, à la date à laquelle il statue, et ses pouvoirs lui permettent mieux de « vider le litige » sans s’arrêter à la question de la légalité de la décision prise par l’administration. Notamment les vices de forme sont souvent sans incidence. Dans cette seconde conception, il serait permis de régler définitivement les situations des requérants, dès lors que tous les motifs dont pourrait se prévaloir l’étranger devant le juge pourraient utilement être discutés devant lui, évitant les allers-retours avec l’administration produisant des décisions successives se télescopant, de même que pourrait être prise en compte la non-exécution d’une précédente OQTF, ou encore l’existence de décisions prises par d’autres préfets de département. Aujourd’hui, le droit administratif des étrangers est ainsi fait que chaque décision est jugée indépendamment de l’autre, dans un maelstrom sans fin.

En réponse aux critiques adressées au recours pour excès de pouvoir, le rapport envisage seulement d’inviter les juges de première instance à faire un usage moins « mesuré » de leurs pouvoirs d’injonction19 pour ordonner la délivrance de titres de séjour, ou à « tenir compte de changements de circonstances intervenues postérieurement à la décision attaquée » pour faire obstacle à son exécution – pouvoirs envisagés donc uniquement au bénéfice de l’étranger qui obtient l’annulation de la décision.

À aucun moment n’est envisagée l’éventualité de donner aux obligations de quitter le territoire français leur véritable effet attendu.

Dans l’état actuel du droit, il est en effet impossible au juge de tirer les conséquences d’une OQTF antérieure sur une nouvelle demande de titre de séjour postérieure (ou parallèle). De plus, leur caractère exécutoire est limité à un an.

Les propositions du Conseil d’État ne modifieront pas l’état du droit en la matière. Il reste dès lors excessivement prudent dans ses propositions, sans avoir sérieusement évalué les conséquences potentiellement néfastes de celles-ci, et en continuant de sanctuariser le « droit à régularisation » des immigrés illégaux, qu’il a lui-même fondé.

Si la réforme de ce droit dépasse sans doute aujourd’hui le rôle conféré au Conseil d’État – alors même qu’il a lui-même fortement contribuer à le façonner en ce sens -, il eût été intéressant qu’il préconise à l’autorité politique de légiférer pour poser les garde-fous nécessaires (ce que l’on peut peut-être comprendre entre les lignes…).

7- Régularisations : un refus d’aborder des « questions qui fâchent » ?

Un quart des affaires enregistrées dans les tribunaux administratifs en 2019 sous la catégorie « étrangers » concernent des OQTF assorties d’un refus de titre de séjour. Ces décisions, auxquelles il conviendrait d’ajouter toutes les affaires correspondant à cette sorte de tourisme administratif dû aux « décisions itératives » prises au fil du temps pour le même étranger, concernent presque exclusivement des étrangers illégaux ayant sollicité leur « régularisation ». Avec le détournement du droit d’asile, la régularisation est le cœur du problème du traitement administratif de la question migratoire.

Au titre de « l’admission exceptionnelle au séjour », pour motifs économique ou privé/familial, le ministère de l’intérieur précise que 32 151 premiers titres ont été délivrés en 2019, ce qui représente 11 % du total des premiers titres délivrés. Mais il conviendrait d’y ajouter les cartes délivrées aux étrangers malades (4949) et aux parents de Français (8509) qui sont souvent irréguliers, ce qui élève le total à potentiellement 45 609 régularisations par an, soit 16 % du total des premiers titres délivrés, et 30 % des titres délivrés hors motifs économique ou d’études.

Après avoir intégré, au début des années 1990, l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales dans le droit interne20, le Conseil d’État a, par plusieurs décisions de principe, affirmé le droit pour l’étranger en situation irrégulière de voir sa situation régularisée, tout en neutralisant l’application des textes, traduisant alors un mouvement franc de transformation d’un État de droit à un État des droits21. Il est vrai que l’air du temps, qui était aux manifestions de sans-papiers, l’y invitait22.

Ainsi, dès 1991, il a jugé qu’un préfet « n’est pas tenu de rejeter la demande de carte de séjour d’un étranger en situation irrégulière »23 . Il l’a réaffirmé ensuite en indiquant, de manière générale, que les textes régissant les conditions d’entrée et de séjour des étrangers « ne font pas obligation au préfet de refuser un titre de séjour à un étranger qui ne remplit pas l’ensemble des conditions auxquelles est subordonnée sa délivrance de plein droit sauf lorsque les textes l’interdisent expressément ; que, dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire qui lui est ainsi confié, il appartient au préfet d’apprécier, compte tenu de l’ensemble des éléments de la situation personnelle de l’intéressé et des conditions non remplies, l’opportunité d’une mesure de régularisation »24. Ainsi notamment, l’absence de visa ne fait plus obstacle à la délivrance du titre de séjour, alors même qu’il s’agit d’une des pré-conditions essentielles qui était fixée par la loi.

Il est intéressant de relever que, sous l’angle de l’« erreur manifeste d’appréciation » promise à un grand avenir, le juge suprême administratif a de fait contourné lui-même le principe du « fondement de la demande », en affirmant que tout autre fondement peut être examiné par l’autorité préfectorale… s’il sert mieux les intérêts de l’étranger. Le refus d’examiner cette possibilité est d’ailleurs sanctionné de l’erreur de droit.

Ces décisions du Conseil ont en même temps affirmé la légalité des mesures de régularisation sous réserve de l’absence de dispositions expresses contraires (renversant curieusement le principe en cette matière de police administrative). Il range les régularisations dans la catégorie des « mesures de faveur au bénéfice de laquelle l’intéressé ne peut faire valoir aucun droit »25. Il a aussi jugé que « l’exercice des droits et libertés dont peuvent jouir les étrangers sur le territoire français est subordonné à la régularité de leur entrée et de leur séjour au regard des lois et règlements et des conventions internationales applicables », et qu’ainsi le rejet d’une demande de titre de séjour formée par un étranger en situation irrégulière ne porte pas atteinte à une liberté fondamentale26. Affirmation qui contredit sévèrement les revendications des associations de soutien aux étrangers qui s’activent à les encourager sans cesse à de multiples démarches pour leur régularisation et leur maintien sur le territoire…

Alors, pourquoi le contentieux des étrangers est-il néanmoins devenu « l’empire de la régularisation »27 ?

Certes les régularisations étaient pratiquées depuis longtemps par voie de circulaires notamment en 1981, en 1997, et en 2012, à chaque arrivée de la gauche au pouvoir28. Autre chose est d’asseoir juridiquement cette pratique en lui conférant un fondement. Malgré tout, le Conseil d’État a constamment refusé de reconnaître à celles-ci une valeur réglementaire29. On est donc dans un paradoxe où le pouvoir politique en place peut ouvrir largement le droit de régularisation par des instructions, sans que cela fasse l’objet d’un débat parlementaire, ni a fortiori avec les Français, mais où les étrangers concernés ne peuvent pas davantage contester ou se prévaloir de ces instructions devant le juge30…

En même temps, et c’est là le paradoxe et la confusion, les régularisations ont été institutionnalisées par la loi, notamment avec la création des cartes de séjour pour « liens personnels et familiaux » et « étrangers malades » par la loi Chevènement du 11 mai 1998, puis celle pour motifs « exceptionnels » ou « humanitaires » instituée par la loi Sarkozy du 24 juillet 2006. Le législateur a été jusqu’à affirmer certaines de ces régularisations comme étant « de plein droit », ce qui ne veut rien dire, puisque l’examen auquel elles donnent lieu est nécessairement celui de l’exception et du pouvoir discrétionnaire de l’administration, et même lorsque le respect de l’article 8 est en jeu, l’absence de critères réellement objectifs rend ce pouvoir, et le contentieux qui le suit, éminemment subjectifs. Le droit de la régularisation est un droit sans contenu.

Or, si le Conseil d’État, comme le Conseil constitutionnel, ont rappelé qu’il appartient au législateur de fixer les règles d’entrées et de séjour des étrangers, les lois n’ont fait jusqu’à présent qu’institutionnaliser toujours plus de droits à régularisation, sans (presque) jamais chercher à les contrer ou à les restreindre au strict minimum dans un objectif de lutte contre l’immigration illégale.

8- Toute réforme sérieuse du droit des étrangers doit passer par une reprise en main par le pouvoir légiférant

Hormis la régularisation pour longue durée de présence (ayant existé de 1989 à 2006), tous les cas de régularisation institués au fil des lois n’ont jamais été remis en cause par les majorités successives, mais au mieux encadrés un peu plus31. Longue est désormais la liste des cas dérogatoires aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers32, à tel point que l’on pourrait avoir l’impression que cette voie supplante l’immigration légale (regroupement familial et conjoints de Français, salariés autorisés, étudiants). Ce n’est toutefois statistiquement pas le cas, puisque c’est bien le regroupement familial autorisé et les étudiants qui constituent encore le plus gros de l’immigration aujourd’hui. Sur 270 494 admissions au séjour autorisées en 2019, 126 407 concernaient des visas de long séjour-titres de séjour (VLS-TS), qui concernent le plus souvent les étudiants et les membres de famille d’étrangers réguliers, tandis que les régularisations concernent environ 35 000 étrangers chaque année33.

L’existence de voies de contournement légalisées des règles et le maintien en situation irrégulière sur le territoire d’un grand nombre d’étrangers constituent cependant bien un sujet de préoccupation pour la maîtrise des flux d’immigration. La cause n’est pas à rechercher dans le nombre d’annulations prononcées par le juge sur ce fondement, qui demeurent excessivement rares. Il est dans l’espoir nourri par les intéressés, dans le signal qui leur est donné qu’avec un peu de persévérance, ils obtiendront un droit de séjour en France, lequel deviendra automatiquement, un beau jour et par application des règles, un droit permanent.

Avant même d’envisager une remise en cause des régularisations, il conviendrait d’envisager que tout étranger ayant fait l’objet d’une obligation de quitter le territoire français non exécutée ne puisse voir sa situation régularisée par la suite, ni même sa demande examinée quel que soit son fondement. Il faut opposer des fins de non-recevoir à de telles démarches dilatoires, sans égard pour la question de savoir si l’étranger concerné a eu, aurait pu, ou aura un jour un motif quelconque d’obtenir un droit au séjour en France. S’il est entré illégalement, s’est prévalu frauduleusement du droit d’asile pour ce faire, ou s’est maintenu illégalement après l’expiration de son visa, la France ne doit en aucun cas accepter le « fait accompli ». Les motifs dont l’étranger peut se prévaloir doivent être examinés une fois pour toutes lors du jugement de son OQTF. Les seuls changements dans la situation de l’étranger pouvant être admis par la voie de la régularisation résulteraient d’un mariage avec un Français ou de la naissance d’un enfant Français. Si le maintien d’un pouvoir discrétionnaire des préfets doit être envisagé, il devrait être limité au strict minimum dans la logique des quotas (selon, par exemple, un taux fixé par rapport au quota d’immigration légale et adapté à la situation locale). Cette mesure pourrait alors être associée à des mesures de désincitation économique au maintien illégal sur le territoire (sanctions administratives, taxations, suppression des droits sociaux…).

L’administration doit aussi rendre des comptes sur l’exécution des décisions prises. Exercice difficile, il est vrai, dans un contexte de harcèlement politique et militant en faveur des droits des immigrés34.

Telles sont les orientations qui permettraient à notre avis une réelle amélioration de la situation des tribunaux administratifs et des préfectures. On dira que ce serait seulement cacher une réalité dont on ne voudra s’occuper. Nous soulignons qu’une position cohérente vaut toujours mieux que l’acceptation d’une situation où des dizaines de milliers de décisions d’éloignement ne sont pas exécutées chaque année.

Ces mesures nécessiteraient une véritable volonté politique de lutte contre l’immigration illégale. Pour cela, la voie du référendum est de plus en plus mise en avant par la classe politique dans le contexte de la campagne présidentielle. L’appel au peuple en tant que « juge de paix » paraît effectivement s’imposer. Encore faut-il savoir sur quel contenu lui demander de se prononcer.des immigrés est déterminant pour la soutenabilité des finances publiques.

Notes

  1. 40,8 % ↩︎
  2. Il conviendrait cependant d’isoler la hausse du contentieux des étrangers par rapport au reste au lieu de la comparer à la hausse générale (à laquelle contribue le contentieux des étrangers). ↩︎
  3. Seuls sont évoqués les efforts consentis sur les effectifs des services préfectoraux en la matière, qui auraient augmenté de 56 % sur les dix dernières années (p. 12). ↩︎
  4. Le contentieux administratif est traditionnellement écrit et les débats sont clos avant l’audience. ↩︎
  5. Les demandes d’asile se sont élevées en 2018 à 123 332, ce qui représente une évolution de + 247 % depuis 2007. ↩︎
  6. Sur 103852 OQTF prononcées en 2018, les statistiques du Conseil d’État indiquent un nombre de requêtes concernant cette même catégorie de 43445 soit un taux de recours de 42 %. ↩︎
  7. Si les délais de jugement des OQTF sont de 4 mois et demi en moyenne, il n’est pas anodin de souligner que pour les autres justiciables, le délai de jugement constaté est de 20 mois (hors procédures d’urgence et à délais particuliers, et hors ordonnances). Source : Conseil d’État, rapport d’activité des juridictions administratives 2019. Il n’est en effet pas possible de traiter dans des délais raisonnables le reste des requêtes de contentieux général quand les affaires urgentes représentent 30 à 40 % de l’ensemble. ↩︎
  8. Ainsi les préfectures et les juges sont-ils souvent confrontés à des fraudes à l’état civil de la part d’étrangers prétendant être entrés mineurs sur le territoire, à la question de la fraude au mariage ou à la reconnaissance de paternité d’enfants français, ou encore (contentieux devenu obsolète) aux pièces contrefaites des dossiers pour dix ans de présence. ↩︎
  9. Juge des libertés et de la détention, qui autorise le maintien en rétention à la demande de l’administration au bout de 48H, puis de 30 jours, et jusqu’à 45 jours au total. ↩︎
  10. Le CE se base sur sa jurisprudence du 1er juillet 2015 (Min. Intérieur c/ M. Sunbul, n° 386288), mais le ministère a modifié les textes ultérieurement par le décret n° 2015-1298 du 16 octobre 2015, pour faire face à la difficulté de communication au préfet de la notification des décisions de l’OFPRA ou de la CNDA grâce à la preuve informatique : « La date de notification de la décision de l’office et, le cas échéant, de la Cour nationale du droit d’asile qui figure dans le système d’information de l’office et est communiquée au préfet compétent et au directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration au moyen de traitements informatiques fait foi jusqu’à preuve du contraire. » Ainsi ce problème n’existe plus aujourd’hui grâce à la communication dans l’instance des « fiches Télémofpra » (ex : CAA de Paris n° 21PA00947). Ces dispositions sont aujourd’hui reprises aux articles R. 531-19 et R. 532-57 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. ↩︎
  11. Rapport d’information n° 669 sur l’application de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France, J-M. Clément et G. Larrivé, Assemblée Nationale 15 février 2018, p. 46. ↩︎
  12. Recours créé pour les déboutés de l’asile en procédure accélérée, du fait de la jurisprudence de la CJUE interdisant aux Etats de renvoyer dans leur pays ces étrangers avant qu’il n’ait été statué définitivement sur leur demande. Il induit un énième examen par le juge de droit commun sur la demande d’asile alors qu’un recours est pendant devant la CNDA et que le juge de droit commun n’a pas les moyens de cet examen… En pratique, ces recours (associés aux recours contre l’OQTF) sont très peu argumentés. ↩︎
  13. Même si l’intérêt des observations des requérants est souvent pauvre pour le débat juridique (« je souhaite rester en France »). Ce débat peut porter plus utilement sur des éclaircissements factuels, ou permet de mieux apprécier la sincérité des déclarations. ↩︎
  14. Les étrangers sont dans toutes les procédures déjà quasi-systématiquement assistés d’un avocat, très souvent payé par l’aide juridictionnelle d’Etat. ↩︎
  15. Le requérant ne peut ainsi se prévaloir d’un autre motif d’admission au séjour devant le juge. ↩︎
  16. C’est bien une création jurisprudentielle : CE, avis du 28 novembre 2007, Mme Zhu, n° 307036. ↩︎
  17. Art. L. 431-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile  (ou L. 311-6 ancien) : « Lorsqu’un étranger a présenté une demande d’asile qui relève de la compétence de la France, l’autorité administrative, après l’avoir informé des motifs pour lesquels une autorisation de séjour peut être délivrée et des conséquences de l’absence de demande sur d’autres fondements à ce stade, l’invite à indiquer s’il estime pouvoir prétendre à une admission au séjour à un autre titre et, dans l’affirmative, l’invite à déposer sa demande dans un délai fixé par décret. Il est informé que, sous réserve de circonstances nouvelles, notamment pour des raisons de santé, et sans préjudice de l’article L. 511-4, il ne pourra, à l’expiration de ce délai, solliciter son admission au séjour. » ↩︎
  18. Ou les préfectures n’opposent que rarement un tel motif de refus. ↩︎
  19. Cet usage « mesuré » ne se vérifiant pourtant pas en pratique… L’annulation de la décision pour un motif de fond conduit le plus souvent le juge à ordonner la délivrance du titre. ↩︎
  20. Dans un sens beaucoup plus permissif que la jurisprudence de la CEDH n’y invitait elle-même. ↩︎
  21. Guillaume Larrivé, La Révolution inachevée, Ed. de l’Observatoire, 2021. ↩︎
  22. Maxime Tandonnet, Immigration Sortir du chaos, Flammarion, 2006. ↩︎
  23. CE, Diop, 07/10/1991, n° 100639. ↩︎
  24. CE, Melle Aïdara, 16/10/1998, n° 147141 ; v. aussi; CE, Min. Intérieur C/ M. Ndong, 06/12/2013, n° 362324. ↩︎
  25. CE, Min Intérieur c. M. Cortes Ortiz, 4 février 2015, n° 383267. ↩︎
  26. CE, Juge de référés, Préfet de l’Hérault c. M. Hajjaj, 5 mars 2001, n° 230873. ↩︎
  27. Michel Bouleau, « La loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 « relative au droit des étrangers en France » ou les illusions du législateur », Recueil Dalloz 2016 p. 1720. ↩︎
  28. Notamment circulaires du 24 juin 1997, et circulaire « Valls » du 28 novembre 2012. ↩︎
  29. Sur la circulaire Valls : CE, Min Intérieur c. M. Cortes Ortiz, préc. ↩︎
  30. La dernière circulaire du 28 novembre 2012, toujours en vigueur, invite les préfets à régulariser notamment les étrangers vivant depuis 5 ans en France et ayant un enfant scolarisé depuis 3 ans, les conjoints d’étrangers en situation régulière, ou encore les étrangers présents depuis 3 ans et ayant travaillé au moins 8 mois sur les 24 derniers mois et rémunérés seulement à mi-temps. De tels critères sont bien en deçà des critères pris en compte au titre de l’article 8 CEDH, voire de la loi. ↩︎
  31. Par exemple en imposant six mois de vie commune aux conjoints de Français, ou des « conditions d’existence » suffisantes et la « connaissance des valeurs de la République » pour l’attribution de la carte « liens personnels et familiaux ». Mais ces conditions sont au mieux formelles (signature « contrat d’accueil et d’intégration »), au pire désactivées par le fondement même de l’examen de ces demandes qui s’attache au droit au respect de la vie privée et familiale. ↩︎
  32. Les régularisations correspondent à des titres de séjour délivrés sans visa préalable. Aujourd’hui ces catégories sont : les liens personnels et familiaux, parents d’enfants français, motifs exceptionnels ou humanitaires, étranger malade, ancien mineur pris en charge par l’ASE, étranger entré mineur avant l’âge de 13 ans, étranger né en France, bénévoles des associations caritatives, victimes de violences conjugales ou du proxénétisme. ↩︎
  33. Source : Ministère de l’intérieur. ↩︎
  34. Exemple : « Ce mardi 26 octobre, 33 maires de la métropole rennaise ont signé une tribune où ils demandent à l’État d’assumer ses responsabilités en matière d’hébergement et de régularisation des personnes exilées », Ouest France 26 octobre 2021. Mais aussi de nombreux exemples de « mobilisations locales » nous sont donnés par la presse quotidienne régionale, y compris après que le juge se soit prononcé. ↩︎

Enquête : la Seine-Maritime face à l’arrivée exponentielle des MNA

Écrit par calf-mc le . Publié dans Droit, Finances publiques, Politique, Santé, Sécurité.

La Seine-Maritime fait face, comme nombre de Départements français, à « l’augmentation très significative d’arrivants se présentant comme MNA avec une forte accélération à partir de 2017 »1.

En trois ans, la prise en charge des coûts des Mineurs non accompagnés (MNA) par la collectivité a augmenté de près de 324%. Preuve en est le Département déclare, dans son rapport sur la mission MNA d’octobre 2019 que « les effectifs des MNA accueillis en 2016 étaient de 272, de 483 en 2017 pour atteindre le nombre de 787 à la fin de l’année 2018, représentant pour cette dernière année une augmentation de 63% »2.

La difficulté pour les services départementaux de Seine-Maritime en particulier, et français en général, consiste à répondre à « cette évolution exponentielle ». Par exemple, la politique départementale d’Aide sociale à l’enfance (ASE), qui est jugée actuellement « à bout de souffle »3 sur le plan national, s’en trouve particulièrement affectée. En 2019, les MNA représentaient, de fait, jusqu’à « 20% de la population totale des jeunes pris en charge » du Département. Cet exemple n’est qu’un des multiples problèmes posés par l’arrivée en masse de personnes formulant une demande de prise en charge MNA. En effet, « le caractère décentralisé de la protection de l’enfance en France positionne les départements en première ligne face à un phénomène migratoire qui provoque de grandes difficultés opérationnelles. »4

Dès lors, dans quelle mesure le Département de Seine-Maritime est-il affecté dans ses missions par la gestion des déclarants Mineurs non accompagnés ?

Pour étayer le propos tenu ici, trois types de sources seront employés : 1) des rapports de politique départementale de Seine-Maritime réalisés par les institutions ou les groupes politiques sur les déclarants MNA ; 2) un rapport de la Chambre régionale des comptes sur la gestion des prétendants MNA ; 3) des journaux locaux décrivant certains faits d’actualité illustrant les problématiques rencontrées et journaux nationaux évoquant également le contexte général dans lequel s’ancrent les difficultés de l’Aide sociale à l’enfance (ASE) ou la politique migratoire.

1 – La Seine-Maritime doit accueillir des MNA dont la motivation repose essentiellement sur des critères économiques

1.1. En 11 ans (2008-2019), le Département de Seine-Maritime a accusé une augmentation de 4788 % de MNA

1.1.1. Les chiffres du Département

Un premier tableau communiqué par le Département de Seine-Maritime au sein du rapport d’octobre 2019 fait état d’une augmentation de 4252 % de déclarants MNA entre 2008 et 20185. Il est reporté comme tel :

Néanmoins, de nouveaux chiffres ont été publiés depuis lors, démontrant que la montée exponentielle des déclarants MNA semble se poursuivre. En 2019, c’était, de fait, 831 MNA au 31 juillet que le Département de Seine-Maritime devait prendre en charge6. Soit, au total, une augmentation de près de 4788 % par rapport à 2008 où l’on dénombrait seulement 17 MNA. Réalité correspondant au total à 3206 individus au minimum, selon ce graphique.

Cependant, l’évolution du nombre de MNA pris en charge par le Département de Seine-Maritime peut différer sensiblement des chiffres annoncés par ce tableau car, comme il en était fait mention dans l’introduction, il y avait selon le même rapport 787 MNA7 en 2018, contrairement au tableau qui fait état de 740 individus. Ainsi l’estimation peut-elle se porter à 3253 individus au total. Cette différence importante dans le même rapport, sur une année, ne peut qu’interroger sur la façon dont les services départementaux recensent les MNA pris effectivement en charge. Le chiffre de 3253 doit dès lors être relativisé à l’aune de cette difficulté.

1.1.2. Les chiffres trompeurs du Ministère de la justice

La problématique des administrations à prendre en compte l’ensemble des données sociales n’est pas nouvelle. Elle a néanmoins pris un tour nouveau avec les données migratoires qui font l’objet de deux écueils. Le premier porte sur la difficulté que rencontre l’administration pour administrer et recenser les flux migratoires. Le second concerne le caractère idéologique des productions de chiffres par les pouvoirs publics8.

Ces deux écueils dans la production des données statistiques sont révélés par les différentes estimations chiffrées des pouvoirs publics. Cette difficulté était pointée par la Cour des comptes, pour qui : « l’intervention croissante de l’État, qui apporte un concours opérationnel et financier aux départements présente des carences majeures en termes de suivi statistique, de réduction des inégalités territoriales et d’évaluation des dispositifs mis en œuvre localement. »9

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La différence des chiffres publiés par le Ministère de la justice et ceux du Département de Seine-Maritime démontrent bel et bien l’incapacité de l’État à recenser réellement les MNA pris en charge par tous les départements français. La carte du Ministère de la justice fait état de 320 MNA reconnus et confiés au Département de Seine-Maritime en 2019. Ce chiffre est donc très en deçà de la réalité que connaît la collectivité. Comme indiqué plus haut, au 31 juillet 2019, c’était au total 831 MNA qui étaient de fait reconnus par la collectivité.

Néanmoins, une autre carte doit attirer l’attention de tout lecteur critique. L’ensemble des départements Normands auraient dû gérer 850 MNA selon la carte précédente. Or, elle vient en contradiction avec une autre carte intitulée « nombre de personnes reconnues MNA par région et pays d’origine en 2019. » En effet, dans le même rapport annuel d’activité 2019 de la Mission mineurs non accompagnés du ministère de la justice, la Normandie serait classée dans l’une des régions où l’on dénombrerait le moins de MNA avec la Bretagne et la Corse. La Normandie aurait en réalité, selon le ministère, la charge d’accueillir au maximum 422 MNA11.

À l’aune de cette carte, il est légitime d’estimer que le département de Seine-Maritime prendrait en charge deux fois plus de MNA que la région normande toute entière, à comparer les chiffres du ministère de la justice et ceux de la Seine-Maritime -, qui est composée de 5 départements au total. Partant, il pourrait être alors légitime de penser que – en dehors du fait que la Seine-Maritime est le département le plus peuplé de la Normandie – la région normande pourrait effectivement prendre en charge 10 fois plus de migrants que les chiffres annoncés par le ministère de la justice. Ce rapport 1/10 pose une véritable question concernant la maîtrise des réalités sociales effectives en matière migratoire par les administrations centrales qui semblent totalement dépossédées de la réalité qu’elles décrivent.

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Les données chiffrées du 1er janvier au 31 décembre 2019 témoignent de la défaillance de leur transmission et traitement au ministère par les Départements. Le tableau, ci-dessus, entre 2016 et 2018 dévoile une augmentation de 111 % pour le niveau national de MNA pris en charge, contre 172 % au niveau du Département 76. Cette première divergence de tendance doit être appréciée avec d’autres éléments pour faire état de la difficulté à connaître réellement les flux MNA.

À ce titre, la sémantique utilisée par le ministère est évocatrice. De fait, les statistiques établies par le rapport d’activité 2019 portant sur les MNA du ministère de la justice se font, comme l’indique le précédent tableau, en fonction du « nombre de personnes déclarées MNA portées à la connaissance de la cellule nationale. » On peut aussi noter qu’entre 2018 et 2019 une baisse de déclarants reconnus MNA aurait lieu en France de 17 022 à 16 760. Or, le Département de Seine-Maritime accuse au contraire une hausse conséquente de déclarants MNA reconnus comme tel et pris effectivement en charge par ses services (de 740 ou 787 en 2018 à 831 individus).

La poursuite de la hausse des déclarants MNA reconnus et pris en charge pose question. La Seine-Maritime aurait, à elle seule, géré ­4,96% des déclarants MNA reconnus comme tel par les services départementaux nationaux, si l’on s’en tient aux chiffres indiqués par le précédent tableau. Ce fait entrerait en discordance avec le tableau intitulé « Nombre de MNA confiés aux départements en 2019 » par le ministère, pour qui, même Paris (75), qui concentre pourtant le nombre le plus important de MNA reconnus par les services départementaux, n’aurait que 4,31% des individus pris en charge au niveau national.

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La carte de France portant sur le nombre de MNA confiés aux départements pose encore question sur la cohérence des chiffres entre les départements. Alors que la Seine-Maritime décomptait 831 MNA effectivement en 2019 selon les services du département, le ministère de la justice, quant à lui, dénombrerait pour le département du Nord « seulement » 723 MNA, pour les Bouches du Rhône 523 MNA, pour Paris 540 MNA et 495 pour la Seine-Saint-Denis alors qu’ils sont les quatre départements qui accueillaient le plus de MNA de France.

Quels sont les véritables chiffres les concernant ? Existe-t-il un rapport 1/10 comme en Normandie – comme nous le pouvions supposer plus haut dans le rapport14 – dans la région île de France ? Et de même en France ? Combien les MNA coûtent-ils véritablement dans tous les départements de notre pays ? Est-ce que les sommes correspondantes sont égales ou plus importantes aux 37 10215 euros par MNA investis directement par le Conseil départemental de Seine-Maritime ? Ou sont-elles très variables ?

1.1.3. Quel « appel d’air » ?

En dépit de l’augmentation importante des déclarants MNA pris en charge par la collectivité, des associations partenaires de la politique départementale, comme Médecin du monde16, ou encore Welcome Rouen Métropole17, expliquent dans les éléments qu’elles ont communiqués aux responsables de la mission qu’il n’y a pas « d’appel d’air » des déclarants MNA. Cet « appel d’air » n’est pourtant pas près de s’atténuer au regard de l’actualité nationale et internationale18.

1.2. Sociologie des populations accueillies

1.2.1. Des jeunes hommes majoritairement africains en quête d’opportunités économiques bénéficiant des réseaux de solidarité migrants (RSM).

Les MNA, « désignés avant 2016 sous l’appellation de Mineurs Isolés Etrangers (MIE), sont définis, par le Département comme, les personnes se déclarant mineurs et privées temporairement ou définitivement de la protection de leur famille. »19

Si les services départementaux considèrent qu’il existe plusieurs causes générant l’intensification des MNA, comme « l’instabilité politique ou sociale qui menace leur sécurité », ou encore le fait que « d’autres voient la France comme une étape de leurs parcours migratoire vers le Royaume-Uni »20, c’est la grande majorité de ces déclarants « qui se présentent en Seine-Maritime et viennent chercher en France des opportunités économiques que n’offrent pas leur pays d’origine »21, reconnaît le Département. Ce fait est corrélé avec l’audition du CAPS (Comité d’actions et de promotions sociales) qui, quant à lui, explique que le discours des déclarants dits MNA est « stéréotypé » car « favorisé par l’interconnaissance des procédures entre MNA. Le parcours migratoire est souvent précis mais pas le récit de vie de leur enfance au pays qui demeure parfois évasif. Cependant, dans ce temps d’échange, le doute bénéficie toujours au jeune déclarant dans le cadre d’une évaluation. »22

La collectivité en conclut « qu’il s’agit donc d’un public majoritairement désireux de s’implanter durablement dans le but d’accéder à de meilleures conditions d’existence, y compris à travers les dispositifs de protection de l’enfance pour un nombre significatif de jeunes majeurs. »23 Le Département pointe très clairement l’attractivité de l’Aide sociale à l’enfance (ASE), biais par lequel les déclarants accèdent « à une prise en charge pouvant les amener à une régularisation administrative de leur séjour en France. »24 Pour les services départementaux, sont notamment en cause les réseaux de solidarité (RSM) dont les migrants se sont d’ailleurs emparés par opportunité.25

Plusieurs éléments corroborent ce propos, notamment en ce que 95% des déclarants MNA en France sont des hommes.26 S’agissant de la Seine-Maritime, pour l’année 2018, ce sont seulement 32 femmes qui ont été comptabilisées sur les 787 déclarants MNA – soit 4,07% de l’effectif MNA. Enfin, la Direction Générale Adjointe aux Solidarités et la Direction de l’enfance et de la famille insistent sur le caractère économique de la migration de « la grande majorité des MNA arrivants en Seine-Maritime », originaires de Guinée Conakry27.

Par ailleurs, il s’ajoute le fait que la Seine-Maritime est un territoire propice aux mouvements migratoires à cause de la présence du Transmanche. Ainsi, de nombreux jeunes hommes deviennent-ils déclarants MNA à cause du refoulement qu’ils accusent quand ils essaient de frauder le Transmanche à Dieppe, pour rejoindre le port de New Heaven au Royaume-Uni28. D’autres éléments renforcent la motivation économique des déclarants MNA. Par exemple, le bénéfice d’une distribution par l’IDEFHI (Institut Départemental de l’Enfance de la Famille et du Handicap pour l’Insertion)29 d’allocation en liquide de 390 euros par mois30. Ou encore des dispositifs d’aides leur permettant d’obtenir des qualifications. Sur l’ensemble des MNA supervisés par l’IDEFHI (Institut Départemental de l’Enfance de la Famille et du Handicap pour l’Insertion), en moins d’un an, seulement 17% d’entre eux sont déscolarisés, 45% obtiennent un contrat d’apprentissage et 7% trouvent un emploi. Si ces chiffres semblent prometteurs concernant l’intégration de ces étrangers, l’association fait en réalité le constat que « l’orientation en apprentissage est trop rapide » car elle se déroule « sans acquisition des bases scolaires » et que « la fiabilité des employeurs est à surveiller. »31

1.2.2. Des déclarants MNA ne maîtrisant pas le français

Plusieurs difficultés sont posées par la sociologie de ces publics, notamment sur la question de la maîtrise de la langue qui est un blocage à l’intégration des MNA. La plupart des demandeurs proviennent essentiellement de pays francophones d’Afrique Sub-Saharienne : « trois pays représentent à eux seuls 60 % des arrivants : la Guinée, le Mali et la Côte d’ivoire »32 en France.

Au niveau de la Seine-Maritime, les nationalités des personnes s’étant présentées au CAPS (Comité d’actions et de promotions sociales) 2018 sont réparties de la façon suivante : 45% de Guinéens ; 17% de Maliens ; 12% d’Ivoiriens ; 12% d’autres pays d’Afrique Subsaharienne ; 5% d’Afrique du nord ; 2% du Proche orient ; 6% d’Asie ; et 1% d’Europe – albanais et kosovars33.

Bien que majoritairement provenant d’Afrique subsaharienne (2/3 des MNA), soit de pays en général colonisés historiquement par la France, l’intégration des déclarants semble poser problème car ils ne sont pas en mesure de parler convenablement français. Ces migrants communiquent notamment à l’aide de « dialectes locaux », ce qui conduit les départements français en général, et de Seine-Maritime en particulier, « à la nécessité de disposer d’un interprétariat pour la majorité des jeunes concernés. »34 Cette difficulté est confirmée par l’audition du CAPS (Comité d’actions et de promotions sociales) qui indique qu’il a souvent recours « aux services d’interprétariat »35. Néanmoins, ces services doivent faire face aux difficultés de traduction manifestes qu’ils rencontrent. En effet, souvent les déclarants MNA ne maîtrisent pas leurs propres dialectes « ce qui entrave la bonne compréhension du parcours de la personne. »36

1.2.3. La majorité des déclarants MNA sont majeurs

Selon l’évaluation de l’opérateur du CAPS (Comité d’actions et de promotions sociales), le SEMNA (Service Evaluation Mineurs Non Accompagnés), une majorité de déclarants mineurs sont en réalité des majeurs. Ce fait est confirmé par la mission d’évaluation de la politique, pour qui, 57 % des déclarants se sont révélés, en réalité, être des majeurs37.

En outre, la politique d’Aide sociale à l’enfance (ASE) du Département de Seine-Maritime implique la prise en charge des jeunes majeurs qui ont été bénéficiaires, en tant que mineurs, de ce dispositif. Un accueil provisoire jeune majeur (APJM) est donc mis en place et couvre jusqu’à 37% des anciens de l’ASE. Au cours de l’année 2018, sur 292 jeunes majeurs pris en charge par le Département, 120 bénéficiaires étaient d’anciens bénéficiaires Mineurs non accompagnés.38

Néanmoins, de nombreuses difficultés subsistent concernant l’établissement de la minorité et de la majorité des déclarants MNA car, comme l’indique l’audition N°3 de la mission d’information réalisée avec les Juges des Enfants et des Tutelles : « l’examen osseux (…) s’avère peu probant (4 à 5 depuis 2015). Son usage reste restreint en fonction du doute qui subsiste, de l’absence de document et du consentement de la personne dans sa langue d’origine. »39

D’autres Départements comme celui de l’Yonne y ont pourtant systématiquement recourt. Cet usage pose la question encore une fois de la cohérence des pratiques entre les départements, voire de la neutralité des pouvoirs publics à l’égard des vérifications des déclarants MNA. Par exemple, dans le rapport départemental, les Juges critiquent les vérifications osseuses du Département de l’Yonne qu’ils qualifient de « douteuses » pour valoriser au contraire les Départements comme « l’Isère ou la Loire-Atlantique qui, selon leur opinion, font figure d’exemple dans le développement de partenariats avec les autres acteurs concernés de leurs territoires. »40 À l’aune de ces conclusions, il est possible de se demander si, en Seine-Maritime, toutes les vérifications sont véritablement réalisées pour procéder au tri entre les déclarants en réalité mineurs ou majeurs ? Et si des motivations idéologiques personnelles ne favorisent pas justement l’acceptation d’un grand nombre de MNA41 ?

1.2.4. Les déclarants MNA subissent et génèrent une insécurité sociale et sanitaire

Si, comme le pointe la Chambre régionale des comptes, il n’y a pas pour le moment d’étude portant sur la situation des jeunes majeurs passés par la politique de protection des déclarants MNA, ce qui n’autorise pas de commentaire particulier sur la nature de leur assimilation42, différents éléments permettent néanmoins d’approcher les difficultés sociales et sanitaires générées par leur présence.

Les Mineurs non accompagnés sont généralement inactifs et s’ennuient, ils sont parfois atteints de troubles sanitaires importants (VIH, tuberculose, entre autres), peuvent favoriser comme être victimes de violences (viols, délinquances) et sont en proie aux prosélytismes radicaux.

Une de ces insécurités est sanitaire car « on s’aperçoit parfois que ces jeunes sont porteurs d’une hépatite, de la tuberculose ou du VIH »43 comme l’explique Pascal Lissot, membre de médecins du monde44. Ce fait est bien confirmé par l’audition du CAPS (Comité d’actions et de promotions sociales) qui indique que lors « de l’APU (Accueil provisoire d’urgence) un diagnostic de santé est effectué et des cas de tuberculose et de lèpre ont été détectés »45. Ces pathologies à traiter posent la question de l’alourdissement des dispositifs de soin dans une France confrontée à la crise COVID-19.

Néanmoins, l’insécurité sanitaire n’est qu’une des formes particulières que peut prendre l’insécurité que subissent et génèrent les MNA. Dans son audition le CAPS (Comité d’actions et de promotions sociales) indique que ses agents n’ont pas de visibilité concernant les pratiques informelles d’hébergement qui se développent, comme des squats46.

En outre, l’association IDEFHI (Institut Départemental de l’Enfance de la Famille et du Handicap pour l’Insertion), opérant pour le Conseil départemental, observe une inactivité accrue des déclarants dits MNA en journée, avec des difficultés d’apprentissage de la langue française. Ce que confirment les Juges auditionnés qui expliquent que les déclarants MNA s’ennuient.47

C’est sur cet « ennui » que prospèrent délinquance et radicalisation identitaire. De fait, les Juges auditionnés notent que certains déclarants MNA d’origine maghrébine sont fauteurs de trouble : « le parquet est sollicité pour des sorties de garde à vue de mineurs algériens, tunisiens et marocains qui ne veulent pas être accompagnés. Pour ces jeunes, les mesures ne sont pas exécutées puisqu’ils ne se présentent nulle part. »48

Ce problème est à prendre dans un tout qui est la délinquance en général des MNA. Récemment, le pédopsychiatre Maurice Berger note dans son livre Faire face à la violence en France que « les rapports officiels indiquent que certains établissements pénitentiaires pour mineurs reçoivent jusqu’à 58% de mineurs non accompagnés (640 euros de prix de journée), et ils peuvent contribuer 40% de l’effectif d’une maison d’arrêt. »49

L’audition met également en lumière que les déclarants MNA sont susceptibles de se radicaliser en étant la cible des nombreux « prosélytismes qui se manifestent autour du Centre commercial Saint-Sever. »50

Enfin, des dysfonctionnements sont notés dans la prise en charge des MNA. Ainsi l’association humanitaire Médecins du monde explique-t-elle que « depuis 2019, 2 jeunes filles, en attente de reconnaissance de minorité, ont été adressées par Médecin du monde au CHU pour IVG suite à des viols »51. Alors que les femmes ne représentent que 4,07 % du public MNA en Seine-Maritime (32 en 2018), elles sont une proie facile pour les autres déclarants MNA et les hommes en déshérence ou les squatteurs, et devraient être prises en charge prioritairement par la collectivité, ce qui peut difficilement être le cas dans le cadre de la crise de l’Aide sociale à l’enfance générée par l’arrivée exponentielle des déclarants MNA en France.

2 – La Seine-Maritime doit rechercher des moyens et renouveler son fonctionnement pour faire face à l’afflux des demandeurs MNA qui bouleversent la politique Départementale à l’œuvre

2.1. (Dés)organisation de l’accueil des déclarants MNA sur le plan national et réception des flux nationaux en Seine-Maritime

2.1.1. Le mécanisme de répartition prévu par la cellule nationale MNA

La circulaire ministérielle du 31 mai 2013 vise à organiser une solidarité interdépartementale dans l’accueil et une répartition des financements induits. Elle prévoie que le choix du département auquel le mineur est confié par décision judiciaire « sera guidé par le principe d’une orientation nationale s’effectuant d’après une clé de répartition correspondant à la part de la population de moins de 19 ans dans chaque département »52.

2.1.2. Les effets du mécanisme de répartition et ses effets sur la Seine-Maritime

« Ce mécanisme de répartition, d’après le rapport d’octobre 2019, sur le territoire national des déclarants MNA accentue davantage la saturation des dispositifs de prise en charge en Seine-Maritime. »53 Au total, la Seine-Maritime doit prendre en charge jusqu’à 2% des déclarants dits MNA au niveau national, comme le dispose la cellule de répartition au niveau national. De ce fait, le Département de la Seine-Maritime « reçoit plus de jeunes (51) qu’il n’en transfère (30) » après la répartition nationale.54

Ainsi les services départementaux de Seine-Maritime reconnaissent-ils que : « les départements doivent adapter constamment et parfois dans l’urgence leurs dispositifs d’accueil, ce qui les amène notamment à recourir, en tant que de besoin, à des hébergements provisoires de type hôtelier pour la mise à l’abri de ce public avant orientation vers un lieu d’accueil habilité répondant davantage à la problématique des jeunes admis à l’ASE. »55 Or, comme le pointe la Chambre régionale des comptes (CRC), « la majeure partie d’entre eux [MNA] était accueillie jusqu’en 2018 à l’hôtel, structure non habilitée ASE par définition. »56

2.1.3. L’adaptation dans l’urgence permanente entraine de difficiles comparaisons entre les Départements

Les comparaisons des politiques menées entre les Départements sont difficiles comme le démontre le rapport de la Chambre régionale des comptes :

« En dépit du cadre de référence défini par l’arrêté du 17 novembre 2016 qui définit les modalités des procédures d’accueil, les décisions de la cellule nationale, la très grande hétérogénéité des dispositifs, le volume des places dédiées à ce public, les modalités d’évaluation, les pratiques des juridictions (parquets et sièges) et la mobilisation des associations rendent complexe la mise en comparaison des politiques départementales en la matière. Le taux de reconnaissance de minorité varie ainsi sensiblement d’un département à l’autre. Les conditions d’entretien, les investigations sur l’identité et sur l’authenticité des documents sont d’une grande variabilité. »57

A cause des disparités entre les Départements, la politique menée en Seine-Maritime est régulièrement contestée, alors que dans certains départements très peu de recours sont formés58.

2.1.4. L’impossible maîtrise des flux

L’audition de l’Aide sociale à l’enfance (ASE) pointe, quant à elle, que « le problème principal de la cellule nationale réside dans l’absence de visibilité et la non-maîtrise des flux d’entrants qu’elle génère pour le Département. »59

2.2. « Un nouveau dispositif déjà saturé »

Dans un rapport publié en date du 24 mars 2020 portant sur la gestion du Département de la Seine-Maritime, la Chambre régionale des comptes a mis en lumière les difficultés d’organisation auxquelles doit faire face la collectivité. Avec l’augmentation exponentielle des déclarants MNA, la Seine-Maritime a, entre 2014 et 2018, en effet, tenté de répondre à la désorganisation entrainée au sein de l’Aide sociale à l’enfance (ASE).

Ce que corrobore de fait l’audition de l’Aide sociale à l’enfance (ASE), pour qui c’est bien la « continuité des difficultés de gestion des MIE/MNA depuis 2011 qui perturbe le fonctionnement de l’Aide Sociale à l’Enfance (ASE). »60

Dès lors un ensemble de solutions ont été mises en place de sorte à pouvoir répondre à l’engorgement des services.

  • Des solutions « sociales » pour les déclarants Mineurs non accompagnés devenus majeurs :
  • Le 5 décembre 2016, l’assemblée départementale a adopté le schéma départemental en faveur de l’enfance et de la famille. Il pose pour objectif de mieux accompagner les sorties de dispositif à tous les âges et mieux préparer la fin de prise en charge des grands mineurs et jeunes majeurs. Néanmoins, la Chambre régionale des comptes juge le dispositif Jeunes majeurs de l’ASE 76 comme étant « globalement restrictif, alors que la plupart des études montrent que la sortie de l’ASE constitue un moment clef dans la cohérence des trajectoires. »61
  • Outre la décision du 5, une « Stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté » a été présentée par le gouvernement le 15 février 2019. Elle vise notamment à « mettre un terme, comme l’explique la Chambre régionale des comptes, aux ruptures brutales d’accompagnement des jeunes issus de l’ASE, une fois atteinte la majorité »62 Cette volonté nationale a été confirmée par la signature entre l’État et le Département de Seine-Maritime d’une convention d’appui à la lutte contre la pauvreté et l’accès à l’emploi en juin 2019.
  • Sortir avec toit. Un nouveau dispositif expérimental a été également mis en place par le Département de Seine-Maritime. Nommé « Sortir avec un toit », il vise essentiellement à « accompagner les jeunes sortant de l’aide sociale à l’enfance par l’accès et le maintien dans le logement, en favorisant leur autonomie. » Une double approche est mise en œuvre à partir de janvier 2020 : 1) un volet insertion professionnelle ; 2) un volet insertion par le logement.
  • Une réorganisation institutionnelle de la prise en charge des MNA au sein de l’ASE
  • La Chambre régionale des comptes juge que la prise en charge des MNA « a eu des conséquences fortes sur les trois coordinations ASE, notamment la coordination rouennaise » qui était la référente au plan départemental (données et liaisons avec la cellule nationale de protection judiciaire de la jeunesse).
  • Le Département a mis en place une « équipe centrale, afin de permettre une harmonisation des pratiques et un pilotage départemental renforcé de ce public. » 18 agents ont été recrutés et placés sous la responsabilité du chef de service de la mission départementale de la protection de l’enfance dans ce cadre.
  • Création de trois appels à projets :
  1. Un premier appel à projets (APP) lancé en juillet 2017 a créé un service d’évaluation et de mise à l’abri (40 places). Depuis avril 2018, le CAPS (Comité d’actions et de promotions sociales) a été retenu pour évaluer les personnes se déclarant mineures et étant privées temporairement ou définitivement de la protection de leur famille, et à accueillir des mineurs non accompagnés bénéficiaires de l’aide sociale à l’enfance (13 à 17 ans révolus) au sein des services SEMNA (Service d’évaluation des mineurs non accompagnés avec un budget de 386 121 euros pour l’année 2019) ; et UMA (Unité de mise à l’abri dont le budget atteint 565 038 euros en 2019).
  2. Un second APP a été lancé à la même date pour la création de services spécialisés dans l’hébergement des MNA, avec un objectif de 250 places gérées par trois opérateurs : IDEFHI (Institut Départemental de l’Enfance de la Famille et du Handicap pour l’Insertion) : 80 places ; Notre-Dame des Flots (40 places) ; ONM (47 places). Ce qui porte à 167 places le nombre de places pour le moment créées sur les 250 souhaitées.
  3. Pour compléter l’offre de logement un troisième lancement d’appel à projets a été lancé en vue de procéder à des extensions de capacité (+30% autorisées) et 6 opérateurs supplémentaires seront nommés63.
  • Une délibération du 28 mai 2018 pour répondre aux flux croissants des postulants (+600 en 2018) a complété le dispositif par la structuration de l’accueil hôtelier du fait de sa non-conformité « aux contraintes réglementaires en matière d’habilitation des lieux d’hébergement. »64
  • Ces nouveaux dispositifs sont, néanmoins, déjà saturés

Les réponses institutionnelles apportées pour faire face à la crise des déclarants MNA ne parviennent à résoudre la crise de l’Aide sociale à l’enfance. Malgré tous les efforts consentis par le Département, en réalité, d’après la Chambre régionale des comptes, le nouveau dispositif est « déjà saturé »65. Ainsi le Département ne parvient-il pas, entre autres, à mettre à l’abri systématiquement les déclarants MNA ce qui « n’est pas conforme au cadre légal » et ce « en dépit de ces créations nettes »66 de places d’accueil – 352 places dans des hôtels67 et 100 autres devraient être créées par le biais d’une transformation des places existantes, pointe la Direction Générale Adjointe aux Solidarités et la Direction Enfance-Famille68.

L’audition du CAPS (Comité d’actions et de promotions sociales) témoigne aussi de l’engorgement des nouveaux dispositifs car : « à l’heure actuelle, une moyenne de 100 déclarants par mois se présentent au CAPS. Depuis la fin du mois de juin, l’augmentation des demandes étend inévitablement les délais. Avec l’augmentation constante des demandes, les délais s’allongent puisque l’organisation reposant sur deux binômes, une secrétaire et un chef de service a été initialement conçue pour 45 évaluations par mois. »69

  • Une désorganisation globale : des aides sociales départementales à la puissance régalienne de l’État

La désorganisation des services départementaux reflète la désorganisation globale de la gestion des flux de déclarants MNA, et, par extension, des migrants en France. L’État est également impacté par la désorganisation de ses services en ce qui concerne ses modalités d’évaluation des déclarants MNA – Police de l’Air et des Frontières (PAF). Le rapport constate pour première conséquence, « un allongement des délais d’évaluation et d’accueil provisoire d’urgence qui dépassent largement, sur certaines périodes, le délai de cinq jours fixé par le code de l’action sociale et des familles (CASF), s’étendant à 5 semaines au 31 janvier 2019. »70 Ainsi 21% des rendez-vous sont-ils annulés à cause de la difficulté de prendre contact avec les jeunes déclarants.

2.3. La forte augmentation des dépenses financières impliquées par la politique de prise en charge des demandeurs MNA et les faibles compensations par l’État

2.3.1. Des coûts directs qui augmentent exponentiellement

L’augmentation exponentielle du nombre de déclarants MNA a obligé le Département de la Seine-Maritime à revoir considérablement les montants de ses dépenses de solidarité qui ont fortement dégradé les finances de la collectivité qui est pourtant le 2ème Département le plus endetté de France. Avec 733 euros de dette réelle par habitant au 31 décembre 2020, il est de fait supérieur de 47,48% de la moyenne d’endettement réel des départements français. Ce qui pose la question de la pérennité d’une telle politique. Par exemple, le Département est obligé de réaliser des économies dans ses autres politiques. Comme le note la Chambre régionale des (CRC) comptes, les coûts de prise en charge des MNA sont en forte hausse71.

Voici, ci-dessous, le tableau faisant état de l’augmentation des dépenses départementales issues de la gestion des déclarants MNA. Il fait état d’une significative croissance des dépenses. S’agissant des coûts de la prise en charge après évaluation et placement, il y a 324% d’augmentation de 2014 à 2018 des coûts, soit une différence nette de près de 22 320 000 euros. De même, l’évolution du coût de l’hébergement des déclarants MNA dans les hôtels atteste une hausse significative de 734,34%, soit près de 5 360 662 euros de coûts supplémentaires pour la collectivité.

Avec 787 déclarants MNA aidés en 2018 pour la somme totale de 29 200 000 euros correspondant aux coûts de la prise en charge après évaluation et placement, c’est au total 37 102,92 de finances publiques dépensées par mineur durant l’année. Et, en l’espace seulement de 5 années (2014 – 2018), c’est 71 200 000 euros qui ont permis de financer le coût de la prise en charge de ces populations après évaluation et placement. Ce qui représente au total, pour 1 939 individus pris en charge de 2014 à 2018, 36 720 euros par MNA sur la période. L’évolution des coûts par MNA varie donc à la hausse puisque près de 383 euros par individu ont été dépensés en plus en 2018 par rapport à la période moyenne 2014-2018. Il est possible aussi d’estimer raisonnablement les coûts de prise en charge par la collectivité des MNA en 2019. Au nombre de 831 individus, pour 37 102,92 euros par individu, la prise en charge relevait donc d’environ 30 832 526,52 euros. Il serait possible d’estimer que le coût de la politique de prise en charge MNA après évaluation et placement sur la période 2014-2019 est de l’ordre de 102 032 526,52 euros pour la Seine-Maritime.

Dans la même période (2014-2018) les recettes du département en matière de protection de l’enfance ont doublé pour faire face aux déclarants MNA. De fait, selon la Chambre régionales des comptes (CRC), elles sont passées de « 2,2 millions d’euros en 2014 à près de 4,4 millions d’euros en 2018. »72 Ces recettes, en conclue la CRC, « restent cependant sans rapport avec l’effort supplémentaire supporté par le département, estimé à 8 160 000 euros en 2017 »73.

Les efforts budgétaires sont directement ressentis au sein de la politique d’Aide sociale à l’enfance (ASE). La Chambre régionale des comptes a pointé une augmentation considérable des crédits départementaux accordés à la politique publique de l’ASE dont dépend la politique des demandeurs MNA. En effet, les dépenses de fonctionnement liées à l’ASE se sont élevées à 177 millions d’euros en 2018, pour une croissance de 5,24 % en quatre ans. La dernière année a enregistré la plus forte croissance (+ 5 millions d’euros, + 3 %), hausse principalement due à la prise en charge de MNA plus nombreux74.

Force est de constater que ces dépenses suivent le nombre de déclarants MNA. Par exemple, le rapport portant sur le budget primitif de l’exercice 2020, entre 2019 et 2020 prévoyait une augmentation de 4,7% de l’accueil en établissement, notamment en raison de l’arrivée supplémentaire à prévoir de MNA75. C’est ce que confirme la Chambre régionale des comptes qui indique que le budget 2019 a retenu une hypothèse d’augmentation de 20 jeunes mineurs évalués chaque mois, soit une augmentation de 240 MNA au cours de l’année.76

2.3.2. Les faibles compensations des dépenses directes par l’État

Les recettes de compensation venues de l’État pour ce public ont été très inférieures à l’effort supplémentaire consenti. Par exemple, le coût des opérations d’évaluation de la minorité et de la situation sociale des demandeurs par le dispositif CAPS (Comité d’actions et de promotions sociales) s’élevait à 812 987 euros pour 29 200 000 euros engagés en 2018. L’État, via le fonds national de financement de la protection de l’enfance (FNPE) ne prenait, quant à lui, que 464 750 euros, contre 67 750 euros en 2014.

De même, les services de l’Aide sociale à l’enfance (ASE), dans leur audition, pointent le fait que l’État ne participe pas assez aux réelles dépenses portant sur l’évaluation des déclarants Mineurs non accompagnés. Pour eux, la somme de 250 euros par jour par déclarant MNA est insuffisante en ce qu’elle ne prend pas en considération l’évolution réelle des flux et l’allongement des délais d’attente. En clair, l’État mésestime le nombre de déclarants, et ne finance que la durée réglementaire d’évaluation prévue par la loi qui est de 5 jours alors qu’elle peut durer en réalité jusqu’à 7 semaines. Toujours selon l’Aide sociale à l’enfance, « l’État se base uniquement sur l’Accueil provisoire d’urgence (APU) et ne prend donc pas en considération l’augmentation des flux qui engendre un surcoût devenant trop important pour le Département. »

Les frais de participation de l’État aux dépenses de mise à l’abri et d’évaluation sont, pour la période 2014-2015 de 720 250 euros. Ce qui est très loin, effectivement, des 71 200 000 euros investis sur la période par la collectivité territoriale. En outre, on peut s’interroger quant à la signification des variations des montants octroyés à la collectivité. Alors qu’elle fait face à des afflux toujours plus importants de demandeurs, la participation varie fortement, à la hausse ou à la baisse, d’une année sur l’autre.

2.3.3. Des coûts indirects difficilement mesurables 

Le rapport portant sur la Mission d’information relative aux déclarants Mineurs non accompagnés (MNA) semble ne pas prendre en considération l’ensemble des dépenses réellement engagées par la collectivité en leur faveur.

D’une part, le rapport de la Chambre régionale des comptes a pointé des difficultés pour mesurer certains coûts directs, comme le coût global du suivi des jeunes majeurs pris en charge : « Le coût global du suivi de ces jeunes par le département n’a pu être précisé. Le département est donc appelé à affiner ses outils de pilotage sur ce plan. »77

D’autre part, la prise en charge des déclarants MNA dépasse le cadre de la politique menée et touche indirectement d’autres politiques publiques. La politique éducative du Département en est un exemple. Au-delà du financement direct des établissements d’enseignement, elle vise au bon fonctionnement de l’éducation par des dispositifs comme les bourses aux familles des collégiens les plus modestes. Les collèges doivent se charger notamment de leur inclusion éducative. De ce fait, ils sont directement touchés par la présence, ou non, de ces populations. Les Mineurs non accompagnés (MNA) occupent de fait des places dans des classes, ils sollicitent des dispositifs d’accompagnement particuliers comme le Français langue étrangère (FLE). Ils occupent de même des classes à part entière quand leur nombre est important par le dispositif Français langue seconde (FLS) ou encore Non scolarisés antérieurement (NSA). Typiquement le système d’aide aux bourses prévoit de fait des exceptions les concernant :

Certaines dispositions exceptionnelles sont en effet prises en faveur des MNA. Dans certains cas, ce sont même toutes leurs fournitures qui sont prises en charge par l’établissement responsable de leur scolarité.

Les montants des dérogations allant, en effet, au-delà des aides accordées initialement aux boursiers, il est possible de s’interroger sur les montants exacts que représentent ces dispositifs d’aides sur l’ensemble des collèges du Département ? Existe-t-il d’autres politiques affectées indirectement par la prise en charge des déclarants MNA ?

2.3.4. Le coût croissant des anciens Mineurs non accompagnés (MNA) devenus majeurs dans les finances du Département

En Seine-Maritime, 68% des jeunes majeurs issus des MNA sont pris en charge par les services départementaux et bénéficient ainsi d’un accueil provisoire jeune majeur (APJM) en 201878. Sur les 781 mineurs accueillis à l’Aide sociale à l’enfance (ASE) en qualité de jeunes majeurs, 177 étaient des MNA (22,6%). 292 anciens mineurs aidés ont bénéficié d’un accueil provisoire jeune majeur (APJM) dans l’année, soit un taux de prise en charge de 37 %, contre 67,7 % pour le contingent MNA. Les anciens MNA constituent ainsi un contingent de plus en plus important parmi les jeunes majeurs aidés (41 % APJM en 2018), pour un coût estimé par le département à 1 979 780 euros en 2018 (soit 11 185 euros par MNA). Enfin, la Chambre régionale des comptes évalue la prise en charge à 70 euros par jour par APJM pris en charge79. Ce qui signifie en moyenne pour un an (365 jours) de prise en charge d’un accueil provisoire jeune majeur (APJM) un coût direct total de 25 550 euros. Or, comme le note l’association IHEDFHI, « les demandes en APJM sont généralement accordées. »80 L’aide APJM peut durer jusqu’à 3 ans, dès 18 ans jusqu’aux 21 ans des demandeurs MNA81. Soit un coût direct évalué pouvant aller à plus de 76 000 euros par mineur devenu majeur.

2.4. La politique d’Aide sociale à l’enfance (ASE) remise en cause dans des moyens et fins par l’arrivée exponentielle des déclarants MNA

Le rapport de la Mission départementale, portant sur les déclarants MNA, expose très clairement que, si des difficultés existaient dans la politique d’Aide sociale à l’enfance, celles-ci « se sont amplifiées avec l’augmentation des jeunes MNA. »82 Cette réalité a obligé les services départementaux à procéder à des arbitrages en fonction des « situations de vulnérabilité manifestes » ou encore à se réorganiser. Ainsi le CAPS (Comité d’actions et de promotions sociales) a-t-il été intégré dans le dispositif en renfort des services de l’Aide Sociale à l’Enfance qui procédait, seule, aux évaluations des déclarants MNA, permettant ainsi le soulagement « des équipes qui ont vécu plusieurs situations de tension »83.

3 – Les solutions proposées par la majorité départementale (LREM-LR), comme l’opposition politique (PS et apparentés), la Chambre régionale des comptes, et la Cour des comptes ne peuvent répondre convenablement à la montée exponentielle de l’accueil des prétendants MNA

3.1. Les propositions de la mission MNA recueillies par la majorité départementale

  • Proposition du CAPS. Recrutement d’un nouveau binôme, « ce qui permettrait de recevoir 18 déclarants par semaine en plus »84. Néanmoins, il redoute que des renforts supplémentaires créent un « appel d’air » pour de nouveaux demandeurs.
  • Proposition du Juge des Enfants et du Juge des Tutelles :
    • Héberger les déclarants MNA proche des lieux de sport pour leur éviter tout ennui ;
    • Le Tiers bénévole accueillant (TAB) mérite d’être renforcé par une collaboration plus étroite entre le Département et les associations bénévoles pour impulser de nouvelles demandes d’adhésion85.
    • Améliorer l’obtention de la nationalité française qui demeure l’objectif principal86. Partant du constat que l’obtention de la nationalité française est conditionnée « soit par une prise en charge de trois ans à l’ASE, soit par un hébergement sous le régime du tiers accueillant bénévole » et que « la durée d’hébergement du second est incertaine », les Juges conseillent de privilégier l’ASE.
    • La juge des Tutelles pointe de même que « la qualité de la restauration en hôtel » ou encore la vêture et la mobilité « demandent à être mieux pris en compte. »87
    • Pour la juge des Tutelles, le point le plus problématique « porte sur les tests pratiqués par le CASNAV qui, du fait de leur standardisation, excluent de nombreux jeunes ne sachant ni lire, ni écrire. Cela fait obstacle à une orientation scolaire ordinaire et conduit à une massification des orientations vers l’apprentissage. »88
  • Médecin du monde89 :
    • Une mise à l’abri des jeunes dès le premier entretien du CAPS (Comité d’actions et de promotions sociales) ;
    • Un bilan médico-psychologique : maladies infectieuses ; contagieuses, et évaluation de la vulnérabilité du jeune…
    • Ouverture des droits dès le premier entretien ;
    • Donner à l’ASE les moyens de prendre en charge les MNA dans de bonnes conditions : hébergement, scolarité/formation, transport, santé…
    • La présence d’un tiers neutre lors des évaluations afin de vérifier le respect de la présomption de minorité lors de l’entretien ;
    • Ne pas mettre en place le fichier biométrique des MNA source importante de stress supplémentaire pour les jeunes.
  • Welcome Rouen Métropole90 :
    • Amélioration de l’évaluation : 7 semaines d’attente au lieu des 5 jours tel que précisé par la circulaire du dispositif de mise à l’abri. Elle doit être bienveillante ;
    • Prise en charge directe pour éviter de dépenser de l’argent des procédures de justice (recours, juge des enfants, tribunal d’appel…) ;
    • La mise dehors le jour des 18 ans sans transition : systématisation de l’APJM.
    • Collaboration ASE/Associations à envisager : avoir plus de responsabilité dans le destin des déclarants MNA ; création d’un réseau pour permettre de recevoir les jeunes dans des familles le week end et les vacances ; trouver plus de tiers accueillants ; intégration par le biais d’activités culturelles, sportives et d’accueil dans des familles ; contribuer à la recherche d’employeurs, de stages ou d’apprentissages grâce à notre réseau citoyen ; accompagner les jeunes majeurs à l’obtention de la carte de séjour.

3.2. Les 12 préconisations du groupe politique Socialistes et apparentés

Le groupe politique Socialistes et apparentés étant à l’initiative de la mission d’information sur les déclarants Mineurs non accompagnés, il a formulé des propositions de prise en charge par le Département qui vont vers une plus grande prise en charge sociale de ces migrants.

Ces propositions sont les suivantes91 :

1 – Mettre à jour le système d’information et d’évaluation de la situation des demandeurs et des MNA dans le Département (notamment statistique financière). Cela permettra de disposer des bases objectives quant à l’évolution de la situation du respect du droit des enfants, du repérage et de l’orientation des MNA, de l’accueil provisoire d’urgence, de la prise en charge et de l’accompagnement, afin d’adapter l’action publique départementale.

Un recueil et une mise à jour de l’information qui intègre également l’ensemble des initiatives associatives relatives à l’accueil et l’accompagnement des MNA, qui permet de dresser un état des éventuels locaux disponibles dans le patrimoine immobilier non scolaire du Département, offrant une veille sur la capacité mobilisable pour faire face aux besoins d’accueil provisoire d’urgence.

L’Observatoire Départemental de la Protection de l’Enfance peut contribuer à ce système de connaissance : la mission bipartie de réflexion sur la situation des MNA (État-ADF) dans son rapport du 15 février 2018 a notamment proposé que l’ONPE accueille un observatoire spécifique au MNA. Elle pourrait utilement être déclinée à l’échelle de l’OPE.

De même il doit s’appuyer sur les travaux et les initiatives existantes à l’échelle nationale pour en assurer la diffusion : rapports et recommandations, exemples de bonnes pratiques.

2 – Engager un travail de mise en réseau partenarial de tous les acteurs concernés, institutionnel, professionnel et associatif, autour de chacune des étapes :

  • L’accueil et la mise à l’abri, en reconnaissant l’action associative.
  • L’accès aux soins et à la santé ;
  • L’évaluation de la minorité et l’isolement : question d’un référentiel partagé, de la présence d’un tiers.
  • La prise en charge et l’accès à la scolarité à la formation.
  • L’encadrement et la promotion du dispositif de bénévole tiers-accueillant.
  • L’accès à la vie culturelle, sportive civique des MNA.
  • L’accès aux droits et la préparation de la majorité.

Ainsi que pour l’évaluation des dispositifs et des besoins.

Cela peut prendre plusieurs formes, comme en premier lieu celle de protocoles locaux avec les services déconcentrés de l’État, tels que préconisés dans la circulaire interministérielle du 25 janviers 2016 relative à la mobilisation des services de l’État auprès des Conseils départementaux (voir par exe. Protocole ville de Paris-Préfecture de Police), mais aussi l’élaboration de référentiels partagés ouverts aux acteurs associatifs et professionnels.

Ces protocoles sont particulièrement importants dans plusieurs phases :

  • Évaluation de la minorité et de l’isolement et garantie d’un égal accès aux droits pendant toutes les phases d’évaluation administrative et judiciaire.
  • Accès à la scolarité et à la formation.
  • Admission au séjour lors du passage à la majorité.

Lorsqu’ils sont à l’œuvre, ces dispositifs améliorent la qualité de la prise en charge à toutes les étapes, réduisent les délais préjudiciables aux mineurs, réduisent les antagonismes et incompréhensions entre acteurs, réduisent également les recours contentieux dès lors que les référentiels d’actions et de décisions apparaissent partagés et donc fiabilisés aux yeux de tous. (Ex. de la ville de Paris, des Départements du Pas de Calais et du Calvados audités).

3 – Mettre en œuvre l’accueil provisoire d’urgence inconditionnel tel que prévu par le droit, i.e. dans l’attente de l’évaluation de leur situation.

4 – Engager dès cette phase l’accès aux soins et à la santé ainsi que des conditions d’accueil qui permettent une accroche institutionnelle.

Information adaptée des jeunes sur leurs droits et les procédures par des professionnels de la protection de l’enfance (procédure d’évaluation et droits de recours, conditions d’accompagnement, droit d’asile, droit au séjour à la majorité). Information du procureur au moment de cette mise à l’abri comme prévu par les textes.

5 – Renforcer les moyens dédiés à l’évaluation de la minorité et de l’isolement afin d’en réduire les délais sans dégrader le temps d’entretien d’évaluation.

La convention actuelle avec le CAPS ne donne pas les moyens suffisants pour faire face dans des délais raisonnables aux demandes, et il s’agit également d’être en capacité de réduire la liste d’attente. Il s’agit donc d’augmenter la capacité actuelle d’évaluation. Ce renforcement pourrait se faire notamment par une déconcentration géographique (a minima rétablissement d’un lieu d’accueil et d’évaluation au Havre). Garantir le principe du bénéfice du doute au terme de l’évaluation et sécuriser/fiabiliser les motifs de refus de prise en charge – cf référentiel partagé d’évaluation.

6 – Développer de manière partenariale la prévention et le repérage (maraude) avec une vigilance particulière sur la situation des jeunes filles.

Malgré l’augmentation du nombre de demandeurs, considérer que des mineurs non demandeurs échappent par conséquent à la protection du département et se trouvent en danger (réseaux criminels / réseaux de traite).

7 – Continuer de renforcer et d’adapter les moyens de la collectivité dédiés à l’accompagnement des jeunes, afin de permettre une évaluation sociale le plus tôt possible permettant la prise en charge la mieux adaptée aux besoins, réduire les délais d’affectation d’un éducateur référent pour enclencher au plus tôt les démarches relatives à la scolarisation, l’accès à la formation, la préparation de la majorité en s’appuyant sur les protocoles cités au point 2. Développer la politique de formation spécifique des professionnels.

8 – Anticiper la préparation au passage à la majorité

Réduction des délais préalables à la prise en charge (cf. supra), qui conduisent aujourd’hui à des prises en charges tardives (17 ans), fragilisant le parcours du jeune. Orientation scolaire / professionnelle correspondant aux besoins et capacités du jeune mineur. Eviter les sorties sèches (cf. accompagnement jeunes majeurs). Protéger les documents d’état civil des jeunes.

9 – S’appuyer sur des consultations participatives permettant d’associer ces enfants-adolescents ainsi que les acteurs professionnels et associatifs qui contribuent à leur protection au développement, à l’évaluation et au besoin à l’adaptation.

Prendre en considération la parole des MNA, permettre leur expression dans le cadre de groupes, valoriser les parcours de réussite et le propre engagement solidaires de ces jeunes, les intégrer aux dispositifs de jeunesses existants, développer les méthodes du « design social » sur la question des MNA.

1092 – Renforcer le contrôle des prestations hôtelières et limiter le recours à un tel hébergement aux seuls cas d’urgence, en poursuivant la politique de création de places spécifiques.

11 – Ne pas recourir aux dispositions nouvelles (et facultatives) issues du décret du 30 janvier 2019 dans le cadre de l’évaluation de la minorité et de l’isolement, compte tenu de l’incertitude qui pèse sur le respect des droits et voies de recours des jeunes.

  • La constitutionnalité de ces dispositions est aujourd’hui interrogée : s’abstenir de toute mise en œuvre tant que le Conseil constitutionnel n’a pas rendu de décision.
  • Dans la pratique, le risque reste que les jeunes évalués majeures soient placés mécaniquement sous le coup d’une mesure d’éloignement avant de pouvoir faire valoir leurs droits de recours.
  • La conclusion des protocoles prévus par la circulaire interministérielle du 25 janvier 2016 doit être engagés. Ils doivent garantir le plein exercice des droits de recours des jeunes.

12 – Garantir la conformité des mécanismes de réorientation à l’intérêt supérieur de l’enfant : éviter la rupture de parcours, ne pas recourir à des réévaluations après orientation par la mission MNA du Ministère de la Justice, engager un dialogue avec la MMNA sur les conditions de ces réorientations, solliciter la révision du mécanisme de répartition nationale.

3.3. Les propositions du groupe d’opposition Communiste et Républicains du Front de Gauche

  • La centralisation des évaluations, des décisions et des signatures à Rouen demeure problématique pour les mineurs hébergés ne serait-ce que pour entrer en stage, sans parler de l’ouverture des comptes ou des contrats d’apprentissage. Les courriers électroniques étant bannis et il faut attendre le vendredi de chaque semaine pour espérer un retour de signature par un agent du département.

Nous avons entendu, concernant la centralisation des évaluations, que les avis étaient partagés.

Nous préconisons par conséquent, ad minima, que nos services au Havre soient munis des délégations de signature afférentes à tous les actes nécessités par le suivi et l’insertion des mineurs.

  • Les hébergements dans des hôtels continuent à poser problème, notamment en raison de l’absence d’éducateur ou même tout simplement d’adulte le soir dans certains de ces établissements.

Nous préconisons un renforcement des suivis des hôtels intégrés au dispositif d’hébergement par des passages réguliers de travailleurs sociaux. Le contrôle des conditions d’accueil et d’hébergement, et l’acceptation par l’hébergeur des interventions des associations actuellement soumises à leur « bon vouloir ».

  • La prise en charge par l’IDHEFI a constitué un sérieux progrès pour les jeunes concernés qui logent désormais décemment dans des appartements, mais elle a accentué l’inégalité de traitement que subissent les autres.

Nous préconisons la définition et l’application d’une norme « haute » d’hébergement qui exclura de fait des hébergements précaires.

  1. Les propositions du groupe « agir avec l’écologie du département »
  • Proposition de réengagement dans les CEGIDD qui font un travail remarquable en lien avec le PASS (Permanence d’accès aux soins de santé en Normandie)
  • Organisation de réunions d’aides et d’informations avec un animateur formé à l’éthnopsychiatrie pour répondre aux interrogations des familles concernant leur MNA et permettre aussi un échange entre les familles accueillantes.
  • Création d’un lieu d’accueil dépendant du Département dans l’accueil de MNA en attente de leur rendez-vous d’évaluation comme dans le Département du Calvados. Avec des ateliers d’alphabétisation, de socialisation, d’information, de consultations et de dépistage.
  • Informations sur le droit des mineurs en fin de prise charge de l’ASE pour l’obligation de protection des jeunes majeurs.
  • Augmentation du nombre d’éducateurs dans l’accompagnement et la disponibilité nécessaire à la prise en charge.
  • Favoriser les relations de travail avec le CASNAV pour une meilleure cohérence dans le parcours scolaire et d’apprentissage des MNA.

3.4. Les solutions envisagées par la Chambre régionale des comptes (CRC)

  • Trois principales recommandations sont proposées par la Chambre régionale des comptes pour pallier les difficultés rencontrées par l’ASE et le dispositif MNA93 (ces recommandations sont générales à la politique de l’enfance-famille) :
    • 1. Elaborer un référentiel des interventions en milieu ouvert, en identifiant les champs communs entre ASE et PMI et en réexaminant l’externalisation actuelle de l’ensemble des actions éducatives à domicile ;
    • 2. Renforcer le service de la tarification et le suivi qualité des établissements habilités, notamment par la mutualisation de la fonction de tarification entre les directions sociales ;
    • 3. développer les capacités de pilotage en matière d’allocation des places disponibles dans le secteur associatif habilité, en particulier par la mise en place d’une plate-forme centralisée et d’outils spécifiques.
  • Deux obligations de faire ont été retenues par Chambre régionale des comptes :
    • 4. Compléter le règlement départemental d’aide sociale, conformément aux obligations du code de l’action sociale et des familles (articles L. 111-4 et L. 121-3), en intégrant notamment l’ensemble des dispositifs d’aides en faveur des mineurs et des jeunes ;
    • 5. établir un « projet pour l’enfant » (article L. 223-1-1 du code de l’action sociale et des familles) pour tous les enfants bénéficiant d’une mesure de protection.

3.5. Les recommandations de la Cour des comptes au niveau national

  • Recommandation n° 1 : rationaliser et renforcer les capacités de pilotage de l’État :
    • confier à la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) la production et le suivi statistique des MNA et à l’Observatoire national de la protection de l’enfance (ONPE) la coordination et la publication des études ;
    • organiser le recensement des décisions de justice s’appliquant aux MNA en matière civile et en assurer la coordination avec les décisions administratives ;
    • conforter, par un mandat explicite, le rôle de chef de file et de coordonnateur interministériel de la DGCS dans la définition et la mise en œuvre des actions en direction des MNA ;
    • renforcer la gouvernance territoriale de la politique d’accueil et de prise en charge des jeunes se déclarant MNA en désignant le préfet de département comme interlocuteur du président du conseil départemental et comme coordonnateur des services de l’État sur le territoire.
  • Recommandation n°2 : asseoir la contribution de l’État aux dépenses des départements sur des référentiels et des justifications plus pertinentes, en établissant, sur la base d’une enquête nationale, une grille des coûts des différentes phases de la prise en charge de ces jeunes.
  • Recommandation n° 3 : renforcer la qualité et l’homogénéité des procédures spécifiques aux MNA :
    • renforcer substantiellement la qualité d’ensemble et l’homogénéité de l’évaluation de minorité et d’isolement en développant l’audit externe des services et structures qui en ont la charge, et étudier la faisabilité d’un système d’accréditation ;
    • opérer la consolidation de l’état-civil des MNA pendant la période de leur prise en charge, sans attendre la demande de titre de séjour.

Bilan : Les solutions des acteurs locaux face à l’arrivée toujours plus importante des déclarants dits Mineurs non accompagnés (MNA) conduisent la Seine-Maritime à une impasse budgétaire, sociale et politique sans précédent

L’augmentation exponentielle des coûts générés par la politique des déclarants dits MNA, dépend de deux variables principalement : 1) du nombre de déclarants (4788,24% de plus en 11 ans) ; 2) de la nature des dispositifs mobilisés pour prendre en charge ces populations. Le poids de la politique de prise en charge des déclarants pose directement problème sur le poids des finances publiques de la collectivité.

Avec plus 22 320 000 euros d’augmentation de dépense publique (2014-2018), la politique portant sur les déclarants dits MNA, c’est en réalité 29 200 000 euros d’investis en totalité en 2018 pour 787 individus (37 102 euros par individu) et plus de 30 000 000 pour l’année 2019.

Les effets de cette politique d’intégration sont importants. D’une part, les pouvoirs publics sont défaillants à estimer le coût réel des déclarants MNA, comme le pointe la Chambre régionale des comptes (CRC) qui demande au département de réaliser des estimations plus importantes sur certaines dépenses qui demeurent floues. D’autre part, le service de l’Aide sociale à l’enfance est directement impacté par l’augmentation exponentielle du nombre de déclarants MNA. Ceci faisant que les mineurs nationaux qui devraient être aidés convenablement par la collectivité subissent une baisse de la prise en charge, ainsi que certains arbitrages allant à leur défaveur.94

Au-delà, de nombreuses politiques sont affectées indirectement par la politique d’aide aux déclarants Mineurs non accompagnés et APJM issus de MNA. En effet, avec plus de cent millions d’euros dépensés par le département en l’espace de l’année 2014 à 2019, les autres politiques sont nécessairement affectées par des restrictions budgétaires étant donné que la Seine-Maritime est le second département le plus endetté de France. De plus, les coûts indirects de ces politiques ne sont pas analysés comme relevant des dépenses MNA. Typiquement, l’attribution de bourse sur critères sociaux ou encore les créations de classes (FLS – FLE – NSA) et autres dépenses d’exception réalisées au sein des collèges sont à prévoir.

Alors que les services et les finances du Département sont touchés directement par la politique d’accueil des déclarants dits MNA, au point de participer à la désorganisation de la Seine-Maritime, ces publics sont en réalité majoritairement majeurs (57%) et essentiellement masculins (96%). S’ils migrent en France, c’est surtout en raison des réseaux de solidarité migrants (RSM) et de passeurs qui instrumentalisent leur volonté de migration économique, comme le reconnaît le rapport de la mission du département. Certains d’entre eux se radicalisent, et beaucoup s’ennuient car ils sont désœuvrés. La majorité des MNA souffrent de pathologies sanitaires sévères (HIV, hépatite, tuberculose…). Les dispositifs d’intégration leur permettent de trouver rapidement une formation scolaire, un apprentissage en entreprise ou encore du travail, l’intégration n’est pourtant pas toujours réussie. Aux coûts des mineurs, s’ajoute l’ensemble des aides en faveur des jeunes majeurs qui sont aidés jusque leurs 21 ans.

Les jeunes filles mineures ou femmes majeures déclarantes, quant à elles (4,07%), subissent parfois des viols. Compte tenu de la difficulté que représente pour une femme le fait de migrer, ces migrantes déclarantes MNA devraient être aidées en priorité par rapport aux hommes pour éviter de subir des violences sexuelles, des Interruptions volontaires de grossesse (IVG) et des maladies sexuellement transmissibles.

Les solutions proposées par les acteurs locaux pour faire face au nombre de demandes toujours plus important semblent démesurées au regard de l’évolution de la situation que connaît le département. Loin d’apporter une réponse au problème donné, les propositions n’ont pour effet, au mieux, que de lisser les parcours, quand elles n’accroissent pas les causes véritables des arrivées toujours plus importantes que la collectivité d’accueil doit traiter. Les solutions proposées par les associations, comme les partis politiques, approfondissent irrésistiblement la nécessité de prise en charge des déclarants MNA95. La volonté de créer, par exemple, un « design social » pour les MNA en témoigne. Ou encore à prendre en charge tous les jeunes majeurs anciens mineurs non accompagnés pour une prise en charge totale. Au regard du nombre de majeurs qui se présentent afin d’obtenir l’Aide sociale à l’enfance (ASE), il semble légitime de s’interroger sur les limites de la politique de prise en charge.

Les administrations centrales, comme le ministère de la justice, étant incapables d’estimer convenablement les réalités sociales qu’elles sont censées administrer, elles ne permettent pas aux Français de s’en faire une idée réaliste. Ainsi, la représentation sociale est tronquée de manière considérable puisque, selon les chiffres avancés par le ministère, il pourrait y avoir une grande mésestimation du nombre de MNA. Très approximativement, il s’agirait d’un rapport d’un dixième en région normande, comme évoqué plus haut.

À l’aune de ces éléments, il convient de se demander comment les migrants déclarants MNA peuvent ne pas être attirés par « l’appel d’air » que la collectivité et les associations militantes ne leur offrent. C’est en tout cas ce que constatent déjà certaines communes où l’accueil des MNA afghans se fait déjà ressentir96. En effet, « selon le maire LR de Briançon, plus de 40% des 250 mineurs isolés étrangers pris en charge par le département des Hautes-Alpes depuis le 1er janvier sont afghans, alors qu’ils étaient quasi-absents les années précédentes. » Ce fait présage donc d’une augmentation importante des flux d’immigration clandestine à venir et pose à nouveau la question du sens des politiques d’intégration en Europe, dont Michèle Tribalat avait, il y a quelques années déjà, révélé toutes les limites97.

Bibliographie

1. Rapports officiels

  • Chambre régionale des comptes, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018, Observations délibérées le 24 mars 2020.
  • N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4ème réunion ordinaire de 2019
  • Rapport (N°3.7) M. le Président, Budget primitif de l’exercice 2020, Département de Seine-Maritime, 5ème réunion ordinaire de 2019
  • Rapport annuel d’activité 2019 : Mission mineurs non accompagnés, Ministère de la justice, Mai 2020
  • Rapport d’information (N°1014) Sur l’évaluation de l’action de l’État dans l’exercice de ses missions régaliennes en Seine-Saint-Denis, Présenté par MM. François CORNUT-GENTILLE et Rodrigue KOKUENDO

2. Livres

  • Michèle Tribalat, Assimilation : la fin du modèle français, L’Artilleur, 2017
  • Maurice Berger, Faire face à la violence en France, L’artilleur, 2021, Paris

3. Articles de journaux

Solène Cordier, Laurie Moniez (Lille, correspondante), Gilles Rof (Marseille, correspondant) et Richard Schittly (Lyon, correspondant) : L’aide sociale à l’enfance à bout de souffle, Le Monde, 28 mai 2021. Consulté le 09/08/2021

Arnaud Murgia : « Immigration afghane irrégulière : mon inquiétude de maire », Le Figaro, publié le 24/08/2021 consulté le même jour.

Mathieu Normand, Migrants : le dispositif d’accueil des mineurs isolés fait débat en Seine-Maritime, 76 Actu, 18 novembre 2019. Consulté le 08/08/2021

Paul Descamps, À Dieppe, le dispositif mineur isolé, une solution à l’affluence migratoire, Actu 76, 15 mai 2018 à 15:52, Consulté le 15/09/2021

Notes de bas de page

  1. N° 3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4ème réunion ordinaire de 2019, Page 361. ↩︎
  2. Ibidem, Page 363. ↩︎
  3. Solène Cordier, Laurie Moniez (Lille, correspondante), Gilles Rof (Marseille, correspondant) et Richard Schittly (Lyon, correspondant) : L’aide sociale à l’enfance à bout de souffle, Le Monde, 28 mai 2021. Consulté le 09/08/2021. ↩︎
  4. N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4ème réunion ordinaire de 2019, Page 361. ↩︎
  5. N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4ème réunion ordinaire de 2019, Page 392. ↩︎
  6. Mathieu Normand, Migrants : le dispositif d’accueil des mineurs isolés fait débat en Seine-Maritime, 76 Actu, 18 novembre 2019. Consulté le 08/08/2021. ↩︎
  7. N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4ème réunion ordinaire de 2019, Page 363. ↩︎
  8. Cette difficulté à connaître la réalité sociale est une problématique qui traverse tout le champ de l’étude sur l’immigration en France. Le rapport publié en 2018 sur l’évaluation de l’action de l’État dans l’exercice de ses missions régaliennes en Seine-Saint-Denis en témoigne. MM. Les Députés François Cornut-Gentille et Rodrigue Kokouendo semblent pouvoir estimer jusqu’à plus de 400 000 personnes excédentaires en Seine-Saint-Denis par rapport aux chiffres officiels, soit ¼ de la population du Département en plus. Néanmoins, le dernier livre d’Emmanuel Todd en fait également état. On trouvera, de fait, dans Les luttes des classes en France au XXIème siècle, un bon exemple puisqu’il démontre que l’INSEE (Pages 102 à 103)n’était pas objectif quant à ses analyses : « Dans un rapport de 2018, l’institut nous apprend que ‘’la contribution des immigrées à la fécondité totale en France reste limitée de l’ordre de 0,1 enfant par femme. Elle n’a quasiment pas évolué depuis 2012’’. Or cette affirmation assez obscure est contredite par le tableau qu’elle est censée commenter. On y voit clairement que la différence de fécondité des femmes immigrées et celle des Françaises a beaucoup augmenté du simple fait que, si la première est stable, la seconde, comme on l’a vu au chapitre 1, est, elle, en baisse. Cette attitude type ‘’Insee fumée’’, qui consiste, tout en collectant fort bien les données et en mesurant fort bien les taux, à produire la formulation la plus incompréhensible pour dire qu’il ne se passe rien, permet à toutes les visions catastrophistes de s’épanouir. » D’autres exemples dans la littérature foisonnent comme Michèle Tribalat et son livre intitulé l’Assimilation : la fin du modèle français. Voir sur ce point en particulier le chapitre 1 : Flux migratoires, une connaissance incertaine » ; ou encore le chapitre intitulé « Un cadre européen peu propice au modèle d’assimilation ». ↩︎
  9. Référé : Prise en charge des jeunes se déclarant mineurs non accompagnés (MNA), Premier président de la Cour des comptes à destination du Premier ministre, Monsieur Jean Castex, Le 8 octobre 2020, page 1 ↩︎
  10. Rapport annuel d’activité 2019 : Mission mineurs non accompagnés, Ministère de la justice, Mai 2020, Page 22. ↩︎
  11. Rapport annuel d’activité 2019 : Mission mineurs non accompagnés, Ministère de la justice, Mai 2020, Page 17. ↩︎
  12. Rapport annuel d’activité 2019 : Mission mineurs non accompagnés, Ministère de la justice, Mai 2020, Page 7. ↩︎
  13. Rapport annuel d’activité 2019 : Mission mineurs non accompagnés, Ministère de la justice, Mai 2020, Page 13. ↩︎
  14. Page 5 de ce présent rapport. ↩︎
  15. Page 17 du présent rapport. D’autres dépenses sont réalisées et sont indirectes ce qui pourrait gonfler considérablement l’enveloppe rien qu’au niveau du département. ↩︎
  16. Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4ème réunion ordinaire de 2019, Page 460. ↩︎
  17. Ibidem, Page 462. ↩︎
  18. Arnaud Murgia : «Immigration afghane irrégulière : mon inquiétude de maire», Le Figaro, publié le 24/08/2021 consulté le même jour. : « Réconcilier les Français – qui ont pour principales préoccupations, dans l’ordre : la sécurité, l’emploi et l’immigration – avec la politique et les amener au bureau de vote commence par l’idée que les lois qui régissent notre vie s’appliquent, au quotidien. Avant l’arrivée potentielle d’un flux migratoire de, peut-être, 200.000 Afghans vers l’Union européenne, nous devrions y réfléchir. » ↩︎
  19. Ibidem, Page 360. ↩︎
  20. Ibidem. ↩︎
  21. Ibidem. ↩︎
  22. Ibidem, Page 427. ↩︎
  23. Ibidem, Page 361. ↩︎
  24. Ibidem ↩︎
  25. Ibidem. ↩︎
  26. N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4ème réunion ordinaire de 2019, Page 361. ↩︎
  27. Ibidem, Page 423. ↩︎
  28. De très nombreux articles font l’actualité de cette thématique dans les journaux locaux des Informations dieppoises, sans parler du reste de la presse locale de Seine-Maritime – Actu 76, Paris-Normandie, etc. Voir en particulier à ce propos un article qui représente à lui seul une masse considérable de publications : https://actu.fr/normandie/dieppe_76217/a-dieppe-dispositif-mineur-isole-une-solution-laffluence-migratoire_16799904.html ↩︎
  29. Chambre régionale des comptes Normandie, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018), Observations délibérées le 24 mars 2020, Page 20 : « L’IDEFHI joue en pratique un rôle essentiel dans la gestion des accueils d’urgence. La question de l’acheminement hors des heures ouvrables vers les lieux d’accueil d’urgence fait l’objet d’un protocole spécifique, doublé d’une convention avec l’IDEFHI pour une mise en œuvre dans le ressort du tribunal de Rouen, organisation qui fait défaut sur les autres ressorts du territoire départemental. Cette convention a, en effet, pour objet la « prise en charge de l’acheminement des mineurs entre le commissariat de police ou la gendarmerie et le lieu de placement du mineur lors de certaines périodes d’astreinte du service départemental de l’aide sociale à l’enfance (ASE) » L’établissement public exerce la mission d’acheminement des mineurs, sur la sollicitation de l’inspecteur ASE d’astreinte, dans des tranches horaires définies. La mission d’acheminement est ainsi une prestation intégrée aux missions d’accueil d’urgence pour le ressort du tribunal de Rouen. L’acheminement des admissions administratives actées en dehors de ces tranches horaires est à la charge des services de police et de gendarmerie du ressort. ↩︎
  30. N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4ème réunion ordinaire de 2019, Page 437. ↩︎
  31. Ibidem, Page 438. ↩︎
  32. Ibidem, Page 361. ↩︎
  33. N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4ème réunion ordinaire de 2019, Page 402. ↩︎
  34. Ibidem, Page 361. ↩︎
  35. Ibidem, Page 427. ↩︎
  36. Ibidem. ↩︎
  37. Ibidem, Page 399. ↩︎
  38. Chambre régionale des comptes Normandie, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018), Observations délibérées le 24 mars 2020, Page 26. ↩︎
  39. Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4ème réunion ordinaire de 2019, Page 454. ↩︎
  40. Ibidem, Page 455. ↩︎
  41. Selon Maurice Berger, dans son livre Faire face à la violence en France, ce serait jusqu’à 70% des MNA qui seraient, de fait, majeurs. Voir en effet page 170 : « qui plus est, beaucoup sont majeurs en réalité, 70% d’après les départements. » Cette citation pose encore une fois la question de la réalité des données statistiques élaborées, transmises et traitées par les Départements à destination de la cellule nationale et, aussi, des différences de pratiques en matière d’accueil. Pourquoi la Seine-Maritime n’aurait seulement que 57% de majeurs ? Existe-t-il un traitement idéologique exercé par le Département pour augmenter la part de mineurs pris en charge dans le total des Mineurs non accompagnés ? ↩︎
  42. Chambre régionale des comptes Normandie, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018), Observations délibérées le 24 mars 2020, Page 26. Le Département n’a pas mené d’étude de la situation des jeunes après la sortie mais fait valoir qu’une étude sur les profils et les besoins des jeunes à la sortie de l’ASE est en cours d’élaboration afin d’alimenter la réflexion au sein du comité technique précité, consacré à l’accompagnement des jeunes sortant d’ASE. ↩︎
  43. Mathieu Normand, Migrants : le dispositif d’accueil des mineurs isolés fait débat en Seine-Maritime, 76 Actu, 18 novembre 2019. Consulté le 08/08/2021 ↩︎
  44. Organisation ayant participé à la mission sur les MNA. ↩︎
  45. N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4ème réunion ordinaire de 2019, Page 427. ↩︎
  46. Ibidem, Page 427. ↩︎
  47. Ibidem, Page 423 : « Par ailleurs, le juge souligne l’importance de leur offrir l’accès aux activités physiques en es hébergeant à proximité des complexes sportifs car il est souvent fait référence à l’ennui de ces jeunes. » ↩︎
  48. N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4ème réunion ordinaire de 2019, Page 454 ↩︎
  49. Maurice Berger, Faire face à la violence en France, L’artilleur, 2021, Paris, Page 152. ↩︎
  50. N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4ème réunion ordinaire de 2019, Page 455. ↩︎
  51. Ibidem, Page 459. ↩︎
  52. Ibidem, Page 362. ↩︎
  53. N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4ème réunion ordinaire de 2019, Page 362. ↩︎
  54. Chambre régionale des comptes Normandie, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018), Observations délibérées le 24 mars 2020, Page 30 ↩︎
  55. Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4ème réunion ordinaire de 2019, Page 362. ↩︎
  56. Chambre régionale des comptes Normandie, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018), Observations délibérées le 24 mars 2020, Page 30 ↩︎
  57. Ibidem, Page 362. ↩︎
  58. Ibidem. ↩︎
  59. Ibidem, Page 422. ↩︎
  60. Rapport de M. le Président (N°3.4), Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4ème réunion ordinaire de 2019, Page 422 ↩︎
  61. Chambre régionale des comptes Normandie, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018), Observations délibérées le 24 mars 2020, Page 26. ↩︎
  62. Ibidem. ↩︎
  63. Chambre régionale des comptes Normandie, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018), Observations délibérées le 24 mars 2020,Page 28. ↩︎
  64. Ibidem, Page 26. ↩︎
  65. Ibidem, Pages 28 – 30. ↩︎
  66. Ibidem, Page 29. ↩︎
  67. N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4ème réunion ordinaire de 2019, Page 424. Outre les places en hôtel il faut rappeler également que les déclarants MNA bénéficient d’abonnements SNCF, TCAR afin de pouvoir se rendre sur les lieux de leur formation. Des partenariats ont été mis en place par les services départementaux avec les réseaux du travail social, les missions locales et l’éducation nationale. » Néanmoins, les directions jugent que « beaucoup de choses reste à faire ». ↩︎
  68. N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4ème réunion ordinaire de 2019, Page 424. ↩︎
  69. Ibidem, Page 428. ↩︎
  70. Ibidem, Page 362. ↩︎
  71. Chambre régionale des comptes Normandie, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018), Observations délibérées le 24 mars 2020, Page 17. ↩︎
  72. Chambre régionale des comptes Normandie, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018), Observations délibérées le 24 mars 2020, Page 17. ↩︎
  73. Ibidem, Page 19. ↩︎
  74. Ibidem, Page 1. ↩︎
  75. N° 3.7 Rapport de M. le Président, Budget primitif de l’exercice 2020, Département de Seine-Maritime, 5ème réunion ordinaire de 2019, Il est possible de lire, page 56 qu’« une enveloppe supplémentaire de 4,7 % par rapport aux dépenses 2019, pour prendre en charge les affectations de résultats, les nouveaux MNA, l’évolution de l’offre d’accueil et d’accompagnement pour développer la réponse aux besoins identifiés et la mise en place de contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens. » ↩︎
  76. Chambre régionale des comptes Normandie, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018), Observations délibérées le 24 mars 2020, Page 26. ↩︎
  77. Chambre régionale des comptes Normandie, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018), Observations délibérées le 24 mars 2020, Page 26. ↩︎
  78. Chambre régionale des comptes Normandie, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018), Observations délibérées le 24 mars 2020 Page 30 : « Les MNA pris en charge par l’ASE et ayant atteint la majorité par la suite bénéficient des éventuels dispositifs jeunes majeurs au même titre que les autres anciens de l’ASE. En Seine-Maritime, une majorité bénéficie ainsi d’un accueil provisoire jeune majeur (APJM) : 68 % en 2018. » ↩︎
  79. Ibidem. ↩︎
  80. N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4ème réunion ordinaire de 2019, Page 439. ↩︎
  81. « Pour les Seinomarins » Groupe des élus socialistes et apparentés, Compte-rendu alternatif de la mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la prise en charge des mineurs non accompagnés (MNA) en Seine-Maritime, Conseil départemental, Page 70. ↩︎
  82. N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4ème réunion ordinaire de 2019, Page 423. ↩︎
  83. Ibidem, Page 422. ↩︎
  84. Ibidem, Page 428. ↩︎
  85. Ibidem, Page 456. ↩︎
  86. Ibidem. ↩︎
  87. Ibidem ↩︎
  88. Ibidem ↩︎
  89. Ibidem, Page 460. ↩︎
  90. N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4ème réunion ordinaire de 2019, Pages : 462-465. ↩︎
  91. N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4ème réunion ordinaire de 2019, Pages : 499 à 501 ↩︎
  92. Le rapport compte une coquille il y a 12 propositions mais deux propositions intitulées 9. ↩︎
  93. Chambre régionale des comptes Normandie, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018), Observations délibérées le 24 mars 2020, Page 2. ↩︎
  94. Voir page 18 du présent rapport sur les « des arbitrages en fonction des ‘’situations de vulnérabilité manifestes’’. » ↩︎
  95. Chambre régionale des comptes Normandie, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018), Observations délibérées le 24 mars 2020 page 26 : « Le département a adopté, en 2019, un nouveau dispositif expérimental (« Sortir avec toit »), visant à accompagner les jeunes sortant de l’aide sociale à l’enfance par l’accès et le maintien dans le logement, en favorisant leur autonomie par une double approche, insertion socio-professionnelle et insertion par le logement. Celui-ci devrait être mis en œuvre à partir de janvier 2020 et pourrait venir étayer des dispositifs d’accompagnement qui apparaissent globalement plus restrictifs sur la période sous revue.  ↩︎
  96. Arnaud Murgia : «Immigration afghane irrégulière : mon inquiétude de maire», Le Figaro, publié le 24/08/2021 consulté le même jour. ↩︎
  97. Michèle Tribalat, Assimilation : la fin du modèle français, L’Artilleur, 2017, Pages 286-288 : « Lors de ce Conseil, les Etats de l’UE ont opté pour un modèle d’intégration qui n’a rien à voir avec celui de l’assimilation. D’après le premier principe, ‘’l’intégration est un processus dynamique à double sens d’acceptation mutuelle de la part de tous les immigrants et résidents des Etats membres’’. Au contraire, l’assimilation suppose une asymétrie entre la société d’accueil qui sert de référent culturel et les nouveaux venus, lesquels ont à fournir l’essentiel des efforts d’adaptation. Les nouveaux venus sont guidés par la pression sociale qui ne laisse aucune ambiguïté sur le sens dans lequel les ajustements doivent intervenir. Placer sur le même plan les immigrants et les ‘’résidents’’ (on retrouve, à l’échelon européen, la difficulté de nommer ; l’emploi du terme résident ne résout rien puisque les immigrants eux-mêmes sont aussi des résidents), c’est nier l’existence de cette asymétrie entre la nation qui accueille et ceux qui s’y installent. » ↩︎

La gestion administrative de l’immigration clandestine : quelle efficacité ?

Écrit par calf-mc le . Publié dans Droit, Politique.

Attention aux « infox »

« Les procédures d’éloignement du territoire français sont trop strictes » ? FAUX.

 Tout d’abord, il convient de rappeler que la plupart des clandestins présents sur le territoire français ne font pas l’objet d’une mesure d’éloignement puisqu’ils ne sont souvent pas connus de l’administration. Une fois identifiés et lorsqu’ils font l’objet d’une mesure d’obligation de quitter le territoire français, les clandestins ne repartent en réalité que très rarement. Comme le montrent les chiffres du Ministère de l’Intérieur, plus de 8 mesures d’OQTF sur 10 ne seraient en réalité pas exécutées…1

« Cela coûte plus cher de renvoyer un clandestin dans son pays d’origine que de le régulariser » ? FAUX

 De nombreux médias relaient périodiquement cette idée selon laquelle le renvoi dans son propre pays d’un clandestin coûterait trop cher et qu’il vaudrait mieux ainsi procéder à des retours aidés ou à des régularisations2. Ainsi, en juin 2019, L’Obs titrait « Migrants : les expulsions des étrangers illégaux coûtent très cher à la France » et Le Parisien titrait quant à lui « Le vrai coût des expulsions ».

 Il convient avant toute chose de rappeler qu’il s’agit d’un sujet de droit – avant d’être un sujet financier : un étranger en situation irrégulière sur le territoire français n’a aucun droit au maintien sur celui-ci et ce serait affaiblir notre République que de considérer que les règles communes n’ont pas à être appliquées.

 Surtout, c’est un argument fallacieux dans la mesure où le coût du renvoi d’un clandestin dans son pays d’origine n’est pas comparé à ce qu’il coûterait, sur l’ensemble de sa vie et non simplement au moment de son expulsion, à la collectivité (voir notamment nos articles consacrés aux coûts de l’immigration).

1 – Il existe différentes procédures administratives, à ne pas confondre, visant à éloigner un individu du territoire français : l’obligation de quitter le territoire français (OQTF), l’expulsion et l’extradition

 Outre l’interdiction de séjour prononcée par le juge pénal3, il existe une décision administrative concernant exclusivement les étrangers, les obligeant à quitter le territoire, les expulsant ou les extradant

1.1. L’obligation de quitter le territoire français (OQTF), qui a remplacé la reconduite à la frontière, relève du préfet

 Fondée sur le droit européen et la directive « Retour » de 2008, l’OQTF concerne l’étranger en situation irrégulière qui n’a pas demandé de titre de séjour ou l’étranger s’étant vu refuser ou retirer un titre de séjour. De façon complémentaire peut être prise une mesure d’assignation à résidence si nécessaire. L’étranger dispose alors d’un droit au recours rapide et suspensif devant le tribunal administratif.

1.2. L’expulsion est une mesure de police administrative, prononcée par arrêté du préfet ou du ministre de l’Intérieur, lorsque la présence d’un étranger sur le territoire français constitue une menace grave pour l’ordre public

 Sauf en cas d’urgence absolue, la mesure d’expulsion est précédée de l’avis d’une commission départementale de 3 magistrats. La procédure d’urgence absolue, conforme à la Constitution, permet quant à elle une expulsion immédiate « au nom d’exigences impérieuses d’ordre public ».4

1.3. L’extradition, régie par la loi du 10 mars 1927 et complétée par de nombreuses conventions internationales, permet de remettre un étranger à la disposition de la justice d’un Etat qui demande à le juger

 L’extradition est prise par décret après avis conforme de la chambre de l’instruction de la cour d’appel. Les faits reprochés doivent constituer une infraction pénale aussi bien en France que dans le pays qui sollicite l’extradition.

 Au sein de l’UE, le mandat d’arrêt européen se substitue à l’extradition et a été consacré par la Constitution à l’article 88-2 à l’issue de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.

2 – L’importance de la non-exécution des mesures d’éloignement du territoire français ainsi que le nombre élevé de clandestins présents sur le territoire national sont le signe d’une défaillance de la gestion administrative des séjours irréguliers

2.1. S’il n’est pas possible de connaître le nombre exact de clandestins présents en France, les estimations qui peuvent être réalisées témoignent de l’ampleur du phénomène

 A l’heure actuelle, il est difficile de connaître le nombre de clandestins présents sur le sol français dans la mesure où ceux-ci s’y trouvent sans en avoir le droit. Cela résulte également d’un manque de volonté politique de cartographier et répertorier le séjour irrégulier en France, ce qui serait possible : peuvent par exemple être identifiés celui qui ne se présente pas à l’aéroport pour son éloignement, celui dont le titre de séjour a expiré, celui qui s’est vu refuser l’asile, etc.

 Il existe néanmoins des estimations du nombre de personnes présentes illégalement sur le territoire français et l’on peut également comprendre comment ceux-ci accèdent au territoire français.

 Tout d’abord, les procédures de demandes d’asile engendrent massivement des séjours irréguliers pour les déboutés. Selon le préfet François Lucas, « le doublement des demandes ces cinq dernières années révèle un détournement de la procédure, pas seulement une faillite du système Dublin. Il s’agit en effet de migrations économiques »5. En d’autres termes, il existe un « stock » de demandeurs d’asile déboutés, qui restent et qui ne sont pas reconduits.

 Pour estimer le nombre de clandestins sur le territoire français, le meilleur indicateur est celui des bénéficiaires de l’aide médicale d’État (AME) dont le nombre augmente de 6 % par an. On en comptait 139 000 en 2001 à sa création mais 311 000 en 20186. Celui-ci sous-estime cependant le nombre de clandestins présents sur le territoire français dans la mesure où tous n’utilisent pas ce droit qui leur est ouvert. La mesure des demandes de régularisation constitue aussi un indice, mais également insuffisant, car il peut se passer des mois ou des années avant qu’une personne présente clandestinement en France demande à régulariser sa situation.

 Un récent rapport d’information parlementaire7 consacré à la Seine-Saint-Denis suggère l’ampleur du phénomène de l’immigration clandestine. Selon les estimations des interlocuteurs rencontrés par les rapporteurs de ce rapport, MM. François Cornut-Gentille et Rodrigue Kokouendo, le nombre de clandestins en Seine-Saint-Denis serait compris entre 150 000 (l’équivalent de la population de la ville de Nîmes) et 400 000 (l’équivalent de la population des villes de Nice et Cergy réunies), en plus des centaines de milliers de personnes de nationalité étrangère en situation régulière dans le département (423 879 en 2014).

 Le nombre élevé de clandestins en France suscite ainsi la surprise de certains Français qui auraient pensé que ces chiffres étaient une fake news !8

2.2. Lorsqu’elles sont prises, les mesures d’éloignement du territoire français ne sont en réalité que peu suivies d’effet…

 En France, les clandestins ont plus de chance d’être régularisés que d’être éloignés du territoire Selon certains spécialistes, il s’agit d’un message dangereux envoyé à l’Asie et à l’Afrique : le risque de renvoi de l’Union européenne est faible et la politique migratoire des pays membres est laxiste.

 Chaque année en France, un peu plus de 30 000 clandestins seraient ainsi régularisés.

 Concernant les mesures d’éloignement exécutées, celles-ci sont beaucoup plus modestes.

 20189
Total éloignements non aidés17 887
Total éloignements aidés2 070
Total éloignements19 957

 A ces mesures d’éloignements s’ajoutent également des départs volontaires aidés (4 775 en 2018) et des départs spontanés (un peu plus de 5 000 en 2018).

 De plus, il est important de constater que les mesures d’éloignement prises ne sont que très rarement exécutées. En 2018, l’équivalent d’un quart seulement du total des déboutés de l’asile sont repartis. Sur plus longue période, les chiffres fournis par le Ministère de l’Intérieur, montrent que le taux d’exécution des OQTF est très faible : « On peut voir que depuis 2010 et jusqu’à 2013, ce taux varie entre 15 et 20% »10. Ce taux d’exécution est d’autant plus préoccupant que les OQTF ne concernent que ceux des clandestins qui sont identifiés, soit parce qu’un titre leur a été refusé soit parce qu’ils ont été contrôlé : la plupart des étrangers en situation irrégulière échappent en effet à ce type de décision administrative.

 Si les raisons d’un tel échec sont multiples, pour le préfet François Lucas, elles sont d’abord dues à la « difficulté d’obtenir la coopération des États de retour11 » à laquelle « s’est ajoutée la dépénalisation du séjour irrégulier par la CJUE (El Dridi, 2012) ». En effet, lorsqu’une OQTF est prononcée et que la personne éloignée ne possède pas de passeport de son pays d’origine, un laisser-passer consulaire est obligatoire. Beaucoup de pays d’origine rechignent, ne répondent pas, ou le font en dehors des délais, ce qui empêche les renvois. Pour cette raison, l’allongement de la durée maximum de la rétention administrative peut contribuer à améliorer l’exécution des OQTF. D’autres raisons méritent d’être mentionnées, telles que l’annulation des OQTF par les tribunaux administratifs pour des raisons de fond mais aussi de forme. L’administration manque également de moyens humains pour lui permettre d’interpeller un étranger en situation irrégulière d’autant plus que le temps joue en la faveur de ce dernier, dont la situation personnelle peut évoluer (enfants, mariage) et nécessiter un réexamen.

Notes

  1. Libération, « Pourquoi les étrangers en situation irrégulière ne sont pas tous expulsés », 2017, consulté en juin 2020 (Lien) ↩︎
  2. Voir par exemple https://www.nouvelobs.com/societe/20190605.OBS13977/migrants-le-cout-d-une-expulsion-est-six-fois-plus-cheres-que-le-cout-de-l-aide-au-retour.html ou http://www.leparisien.fr/societe/immigration-le-vrai-cout-des-expulsions-05-06-2019-8086461.php ↩︎
  3. La peine d’interdiction du territoire français, selon le code pénal, peut être prononcée par les tribunaux, à titre définitif ou pour une durée de dix ans au plus, à l’encontre de tout étranger coupable d’un crime ou d’un délit. L’interdiction du territoire entraîne de plein droit la reconduite à la frontière du condamné, le cas échéant, à l’expiration de sa peine d’emprisonnement ou de réclusion ↩︎
  4. Décision constitutionnelle QPC, 2016, M. Nabil ↩︎
  5. Intervention lors du colloque « Immigration et intégration » organisé par la Fondation Res Publica en juillet 2019 ↩︎
  6. Inspection générale des finances (IGF), L’AME : diagnostic et propositions, octobre 2019 ↩︎
  7. Rapport d’information sur l’évaluation de l’action de l’Etat dans l’exercice de ses missions régaliennes en Seine-Saint-Denis, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 31 mai 2018 (rapport Cornut-Gentille-Kokouendo) ↩︎
  8. Le journal Libération, via sa plateforme CheckNews, s’est par exemple ainsi penché sur la question : https://www.liberation.fr/checknews/2018/02/13/y-a-t-il-entre-400-000-et-500-000-etrangers-en-situation-irreguliere-en-france-comme-le-dit-eric-cio_1653166 ↩︎
  9. Ministère de l’Intérieur, 2019, L’essentiel de l’immigration : l’éloignement des étrangers en situation irrégulière en 2018 ↩︎
  10. Libération, « Pourquoi les étrangers en situation irrégulière ne sont pas tous expulsés », 2017, consulté en juin 2020 (Lien) ↩︎
  11. Voir également sur ce sujet Maxime Tandonnet, Au coeur du volcan : Carnets de l’Elysée, 2007-2012 paru en 2014 ↩︎

Didier Leschi et l’immigration, « Ce grand dérangement »

Écrit par calf-mc le . Publié dans Politique.

Première partie : principales définitions et grandes tendances.

Didier Leschi commence tout d’abord par un rappel des définitions. Les immigrés appartiennent à différentes catégories : il y a les demandeurs d’asile et ceux qui en obtiennent le statut, les immigrés économiques, les familles avec le regroupement familial, les étudiants, les clandestins…

Il revient également sur certains éléments de contexte permettant de comprendre les grands enjeux autour de l’immigration, non seulement pour la France mais également pour l’Europe. Parmi ces éléments, il évoque l’évolution de la démographie mondiale. Ainsi, certaines projections démographiques prévoient 400 millions de Nigérians pour 2050, ce qui en ferait le premier pays anglophone devant… les États-Unis ! Plus généralement, l’Afrique était peuplée d’environ 300 millions de personnes au début des années 1960, au moment des indépendances des pays africains, et est aujourd’hui peuplée d’1,3 milliards d’habitants. Elle comptera, selon certaines projections, 4 milliards d’Africains en 2100, avec une population plus jeune qu’en Europe.

Didier Leschi évoque également la révolution des transports qui entraîne une circulation plus facile des hommes dans l’espace.

Enfin, il évoque la très forte attractivité du continent européen dont il qualifie les États de « pays-bulles enviés », qui attirent par leurs systèmes sociaux, de soin, l’éducation et les perspectives qu’ils offrent à leurs habitants. Il évacue d’ailleurs l’idée que l’Europe serait une forteresse fermée qui maltraiterait les migrants. « En 2017, l’ONU évaluait à près de 78 millions le nombre d’immigrants en Europe. Ils étaient 56,3 millions en 2000. Surtout, à plus de 38 millions le nombre d’immigrants nés dans un pays non européen contre 33,5 millions en 2014. » Il rappelle la manière dont sont traités certains migrants dans les pays africains : « En Algérie, sans autre forme de procès, la police peut vous déposer sans eau aux portes du désert en vous indiquant la direction du Sud. La Tunisie et le Maroc ne se comportent pas mieux. »

Deuxième partie : un niveau d’immigration inédit pour la France

Didier Leschi fournit, dans la deuxième partie de son livre, les bases de la discussion en décrivant les principales voies d’immigration pour venir en France. Il explique qu’aujourd’hui « les migrants nous choisissent plus qu’on ne les choisit ». Il rappelle la décomposition des 274 000 nouveaux titres de séjour délivrés en 2019 : 38 000 délivrances au titre du travail, 90 000 au titre des études, l’essentiel des flux étant réalisé par le regroupement familial.

Il revient ensuite sur l’enjeu de l’origine des immigrés qui met la société française face à un choc des cultures : « L’intégration est un processus d’acculturation à la société d’accueil. Soyons francs, il ne peut être le même pour un Tchétchène musulman que pour un Polonais catholique. » Si l’assimilation a été abandonnée par les élites politiques, Didier Leschi rappelle que l’intégration est également rendue plus difficile par le fait qu’avec internet, la télévision satellitaire, les écoles communautaires, etc., les immigrés et leurs descendants n’adoptent plus forcément la culture du pays d’accueil. Les écarts entre société d’origine et société française sont parfois très importants : « En Algérie, on peut être condamné à la prison à vie pour avoir possédé chez soi un Coran dont une des pages est déchirée, au Maroc pour avoir eu des relations extra-conjugales. Dans tous ces pays pour avoir mangé pendant la période du jeûne du ramadan. »

Didier Leschi revient ensuite sur l’importance très forte de l’immigration en France et son niveau inégalé jusqu’alors : « Depuis que les étrangers sont recensés, c’est-à-dire depuis le Second Empire, il n’y a jamais eu autant d’immigrés dans notre pays qu’aujourd’hui, entre 9 et 11% de notre population en fonction du mode de comptage. […] Quel que soit le mode de calcul, force est de reconnaître que la population immigrée est deux fois plus importante que dans les années 1930 ». Didier Leschi met également en lumière l’importance du nombre des enfants d’immigrés, ce qu’on appelle la « seconde génération » : « En ajoutant les enfants d’immigrés nés sur le territoire français, près du quart de la population française a un lien avec l’immigration. Aux USA, souvent pris en exemple comme grand pays d’immigration, c’est 26%. »

Didier Leschi évoque également le poids croissant de l’immigration extra-européenne, essentiellement issue d’Afrique et du Maghreb : « Vivent en France 10% des nationaux tunisiens, 90% de l’immigration algérienne présente en Europe a choisi la France. […] Enfin vit en France la plus grande diaspora marocaine d’Europe constituée de plus du tiers de ceux qui ont émigré et qui sont plus de 3 millions. ». « Près d’un résident sur dix en France a une origine africaine. »

L’un des éléments les plus intéressants de l’état des lieux dressé par le haut-fonctionnaire réside sans doute dans la mise en lumière de la concentration des populations d’origine immigrée sur certains territoires, concentration qui devrait naturellement s’accentuer en raison de la relative plus grande jeunesse de ces populations par rapport à celles non immigrées. Il prend notamment l’exemple de la Seine-Saint-Denis, 4e département le plus peuplé de France : « En Seine-Saint-Denis, 70% de la population est constituée d’immigrés et de descendants d’immigrés. […] A Aubervilliers, à la Courneuve, près d’un résident sur deux est un immigré. Plus de 8 jeunes sur 10 de moins de vingt-cinq ans y ont au moins un parent immigré. » Cette concentration de la population ne fait que renforcer les difficultés d’assimilation et d’intégration et creuse un fossé avec la société française.

Paris fait office d’exception au sein du territoire francilien : à Paris, à l’intérieur du périphérique, d’années en années, la part des immigrés diminue. « Paris, si l’on me permet l’expression, un peu osée, est une ville où la fraternité généreuse est la plus présente dans les cœurs et les affiches et la moins présente dans la réalité des faits. »

Pour connaître les principaux chiffres liés à l’immigration, n’hésitez pas à consulter ces deux articles de synthèse : 

Troisième partie : la France beaucoup plus généreuse que ses voisins européens dans l’accueil des migrants et parfois laxiste

Didier Leschi s’intéresse dans la dernière partie de son livre aux conditions d’accueil des immigrés de tous types – droit commun, demandeurs d’asile et clandestins – et montre que les bonnes intentions débouchent très souvent sur un dévoiement des procédures. Il réalise des comparaisons européennes qui révèlent que, quasi-systématiquement, la France est plus généreuse que ses voisins.

Accueil des demandeurs d’asile

Le directeur de l’OFII explique tout d’abord que la France est moins sévère dans l’examen des situations des demandeurs d’asile : « Viennent à nous tous les perdants du système européen de l’asile, ceux qui ont été rejetés des pays où ils espéraient s’établir […]. Ils obtiennent chez nous plus facilement le statut de réfugié qu’Outre-Rhin, qu’en Suède, qu’en Norvège, qu’en Autriche, qu’au Danemark. »

Hébergement

Il explique ensuite que les conditions d’accueil sont beaucoup plus favorables en France que dans les autres pays européens : « A situation comparable, les demandeurs d’asile dans notre pays reçoivent une allocation supérieure à celle qui est versée dans la plupart des pays d’Europe. […] En Allemagne, une personne hébergée par l’État reçoit 135 euros, en France 204 euros. […] En Italie, une personne non hébergée par l’État ne reçoit aucune allocation. En France, elle touche 426 euros par mois. »

La France fait beaucoup en matière d’hébergement des demandeurs d’asile mais également des clandestins. Didier Leschi explique que l’action de l’État est jugée insuffisante par certaines associations alors qu’en réalité celui-ci fait beaucoup mais il se heurte à des flux migratoires beaucoup plus importants. Là encore, l’auteur se livre à des comparaisons européennes très intéressantes. « […] en plus des places qui leur sont réservées, les demandeurs d’asile accèdent aux hébergements d’urgence que notre législation permet d’ouvrir plus rapidement que ceux, très normés, des centres d’accueil. A l’inverse de ce qui se pratique en Italie, en Grande-Bretagne, en Finlande ou encore au Danemark, nous mettons à l’abri sans condition. »

Il évoque l’hébergement inconditionnel auquel ont notamment droit certains immigrés, même clandestins : « Nous appelons cela l’ « hébergement inconditionnel ». C’est une notion que nous sommes le seul pays à avoir inscrite par la loi comme un droit imprescriptible. C’est un hébergement gratuit sans limite de durée. Il peut concerner tout autant des demandeurs d’asile, des sans-papiers, des résidents en difficulté sociale. Il n’est pas rare que des sans-papiers y soient hébergés pendant des années. En octobre 2020, tous les soirs, l’État mettait ainsi à l’abri plus de 176 000 personnes. […] En 2020, l’État consacre 3 milliards d’euros pour l’abri d’urgence [contre] 1 milliard en 2006. »

En ce qui concerne les campements, Didier Leschi montre également la façon dont la France se singularise par ses largesses et parfois même ses contradictions puisque de nombreuses associations financées par de l’argent public contribuent de facto à nourrir certains phénomènes : « Nous fermons les yeux quand des associations, dont certaines subventionnées par l’État, distribuent des tentes pour que des migrants puissent occuper une place, un trottoir ou un jardin. Il n’y a qu’en France que la police rend ces mêmes tentes à ces associations, une fois les personnes évacuées vers des hébergements pérennes, pour qu’elles puissent organiser quelque temps plus tard un nouveau campement. […] En Angleterre, mendier ou laver ses affaires dans la rue constituent des délits. Dormir dans la rue peut entraîner votre expulsion du pays. »

Aide médicale d’État (AME)

Concernant l’aide médicale d’État, les choses sont mieux connues. Didier Leschi rappelle néanmoins que l’AME est une couverture santé pour les clandestins qui prend en charge gratuitement « bien plus que les situations d’urgence. Elle donne accès à un panier de soins quasi-équivalent à celui des résidents. […] Sont seulement exclues de ce panier les cures et la procréation médicalement assistée. » Là encore, il se livre à une comparaison européenne utile puisque « Dans l’ensemble des pays européens, au-delà de l’urgence où la vie de la personne serait en danger, un sans-papier ne peut prétendre à la même gratuité des soins. »

Citoyenneté et d’octroi de la nationalité

Didier Leschi revient par ailleurs sur la question de la citoyenneté et montre qu’une partie importante des immigrés des dernières décennies ont acquis la nationalité française. Cela explique que certains démographes peu scrupuleux arrivent à dire que le nombre d’étrangers demeure relativement stable dans notre pays. C’est vrai car « depuis des décennies, entre 100 000 et 150 000 personnes acquièrent chaque année la nationalité française. Nous sommes plus ouverts que bien d’autres. » Nous avons consacré un article à la nationalité française : tant l’octroi de la nationalité à la naissance que les différentes procédures d’acquisition de la nationalité sont beaucoup plus aisés que dans d’autres pays. Comment se passent les choses chez nos voisins ? « En Espagne, aux Pays-Bas et dans d’autres pays de l’Union, celui qui souhaite acquérir la nationalité doit renoncer à la sienne. »

Pour poursuivre la question : notre article sur l’acquisition de la nationalité française

Jusqu’où ? L’exemple des clandestins.

Le patron de l’OFII pose en guise de conclusion une question évidente – jusqu’où ? – à laquelle il répond avec pragmatisme : « Qu’est-ce que l’hospitalité ? Je n’hésite pas à répondre crûment, une hospitalité pour tous est une hospitalité pour personne. »

Le haut-fonctionnaire prend l’exemple des clandestins. 24 000 personnes ont été reconduites dans leur pays de manière forcée en 2019 tandis que 35 000 clandestins ont été régularisés. « C’est encore un domaine où la France est en réalité moins dure que ses voisins. Dans notre pays, le séjour irrégulier n’est plus un délit depuis 2012 et l’aide au séjour irrégulier, qui est fait [sic] de manière altruiste par des militants […], n’est plus punissable. » Il prend l’exemple de la rétention administrative : « La rétention pour que l’administration puisse préparer le renvoi d’un clandestin peut durer un an en Angleterre, six mois en Allemagne, être illimitée au Japon… Elle ne peut dépasser quatre-vingt-dix jours en France. Dans les faits, elle dépasse rarement les vingt jours et demeure en permanence sous le contrôle du juge de la liberté et de la détention. »

Les raisons pour lesquelles les clandestins ne sont pas renvoyés dans leurs pays sont bien connues : les pays d’origine rechignent à récupérer les leurs et à fournir les laissez-passer consulaires (LPC), documents nécessaires au retour des clandestins. C’est pourquoi la France tente de favoriser les retours dits volontaires avec des dispositifs incitatifs voire… très incitatifs : « Nous donnons une prime à celui qui « retrouvera » son passeport, 150 euros, ce qui évitera de devoir demander un laissez-passer consulaire (LPC). Nous offrons jusqu’à 1 800 euros pour que l’étranger en situation irrégulière accepte de prendre l’avion. Plus, nous construisons avec l’intéressé son projet de retour volontaire. Nous lui proposons de prendre en charge, pendant plusieurs mois, une partie du salaire qui éventuellement l’attend ou qu’il trouvera. Nous pouvons investir pour lui jusqu’à 10 000 euros dans son pays, une somme qui pourra lui permettre de monter une activité, un commerce, un élevage, une entreprise. »

Didier Leschi évoque enfin un exemple concret qui fera réfléchir le lecteur : « Dès que la police contraint un étranger à intégrer un centre de rétention afin de préparer son départ, elle le présente immédiatement à une association subventionnée par l’État censée l’aider à faire valoir des droits qui auraient encore échappé à l’administration. Nous subventionnons ainsi une activité dont le but avoué est d’éviter que la reconduite puisse être menée à son terme. »

Pour conclure, saluons le travail de Didier Leschi et l’écriture de ce livre courageux et sans langue de bois alors que son auteur est préfet en exercice : il prend ainsi le risque de critiquer les politiques publiques qu’il doit appliquer. L’ouvrage est par ailleurs clair, synthétique (56 pages) et abordable (3 euros 90).

Le lecteur pourra néanmoins être quelque peu déçu en raison du faible nombre de recommandations concrètes formulées – même si l’auteur annonçait d’emblée en rester aux faits dans le livre – ainsi que de l’absence d’évocation de certains enjeux – notamment les obstacles juridiques qui empêchent à l’heure actuelle de mieux maîtriser l’immigration. Certains considèreront enfin que, sous la direction de Didier Leschi, l’OFII participe aussi aux dérives qu’il pointe dans son ouvrage (connivence avec les associations, sanctions très faibles du non-respect du contrat d’intégration républicaine – comme l’a dénoncé la Cour des Comptes dans un rapport en avril 2020).