Auteur/autrice : calf-mc

Pourquoi faut-il renouer avec la politique familiale ?

Écrit par calf-mc le 18 septembre 2022. Publié dans Natalité.

Les questions démographiques occupent désormais largement le débat public : celles-ci sont néanmoins souvent réduites à la question migratoire ainsi qu’à la description des phénomènes. Pour ces raisons, l’Observatoire de l’immigration et de la démographie (OID) a décidé de mettre l’accent sur un autre volet des évolutions démographiques, à savoir les naissances et la famille, et de s’intéresser non seulement aux phénomènes mais aussi aux politiques publiques qui y sont relatives : les politiques familiales.

Peu abordées dans le débat public, les questions relatives aux naissances et aux politiques familiales le sont parfois d’ailleurs avec méconnaissance et font l’objet de fantasmes et d’erreurs d’analyse.

Comment évoluent les naissances en Europe et en France ? La politique familiale française est-elle née sous le régime de Vichy ou sous le Front populaire ? Peut-on considérer qu’il s’agit d’une politique sans effet et inefficace ? Autant de questions auxquelles Gérard-François DUMONT, démographe internationalement reconnu, président de l’association Population & Avenir et membre du comité d’honneur de l’Observatoire de l’immigration et de la démographie, nous a fait le plaisir et l’honneur de répondre.

Dans un précédent entretien, nous avons évoqué « l’hiver démographique » dans lequel est entrée l’Union européenne. Quelles sont les causes de cette baisse structurelle de la fécondité des femmes en Europe ?

Gérard-François DUMONT

Il convient d’abord de préciser que la baisse de la fécondité en Europe, en considérant la moyenne des pays, s’est accentuée au milieu des années 1970, faisant entrer l’Europe dans ce que j’ai dénommé un « hiver démographique », soit une fécondité devenue durablement inférieure au seuil de remplacement des générations (2,1 enfants par femme dans les pays à haut état sanitaire). Cette évolution signifiant une fécondité abaissée déjuge la présentation trop fréquente de la transition démographique. Rappelons que cette dernière correspond à une période historique pendant laquelle le régime démographique d’une population passe de hauts taux de mortalité et de natalité à des bas taux sous l’effet des progrès (sanitaires, hygiéniques…) ayant permis l’augmentation de l’espérance de vie.

Or, la présentation courante, par exemple très présente dans les livres scolaires, de la transition démographique conduit à laisser penser¹ que lorsqu’elle est terminée, la population entame un régime démographique naturel stable, caractérisée par des niveaux semblables dans les taux de mortalité et de natalité, la stabilité de ce denier étant dans une certaine mesure corrélée avec une fécondité qui resterait donc au niveau du seuil de remplacement des générations. Cette stabilité fréquemment dessinée dans des figures de la transition démographique est pourtant écartée par Adolphe Landry, l’un des premiers à avoir mis en évidence, dès 1934, le mécanisme de qui n’est pas encore désigné sous ce terme de « transition démographique »².

Or, contrairement à cette présentation courante, pour les pays qui, comme ceux d’Europe, ont fini leur transition démographique, les évolutions du taux de natalité et de la fécondité sont très contrastées. Effectivement, notamment selon la façon dont se combinent le mouvement naturel et le mouvement migratoire, plusieurs types de régime démographique peuvent être distingués³. Tous les pays européens sont toutefois concernés par une « révolution de la fécondité »⁴, même si son calendrier et sa déclinaison ont pu varier selon les pays.

Cette révolution, touchant différents pays et, plus précisément, différentes régions – par exemple les villes avant les campagnes – au fur et à mesure de sa diffusion, tient à l’introduction d’une contraception moderne parfaitement efficace, qui a modifié profondément le régime de la fécondité. Avant les années 1960, partout, la venue des naissances avait un caractère plus ou moins aléatoire : aux nouveau-nés désirés au moment de leur naissance s’ajoutaient ceux résultant de l’absence de contraception ou d’une contraception traditionnelle à efficacité limitée (abstinence, coït interrompu, méthode Ogino, préservatif). Comme le disait Alfred Sauvy, les uns et les autres étaient également éduqués, sans qu’il fût possible de faire la différence.

La nouvelle contraception médicalisée (pilule, dispositif intra-utérin, stérilisation), dont l’utilisation s’est diffusée dans les pays des Nords, permet la maîtrise de la fécondité et du calendrier des naissances, séparant la sexualité de la procréation. En cas de mauvaise utilisation de la contraception moderne, le recours à un avortement médicalisé est généralement devenu possible, tant dans les pays où il a été légalisé, selon un calendrier propre à chacun, que dans ceux où sa pratique apparaît généralement possible. Ainsi, la contraception médicalisée est une véritable révolution qui a inversé le processus de décision des couples. Avant, ils essayaient d’éviter une grossesse, alors que maintenant ils doivent d’abord prendre la décision d’avoir un enfant et d’arrêter la contraception.

Ainsi, le nombre d’enfants qui naissent aujourd’hui correspond essentiellement à ceux dont la venue est considérée comme pouvant être programmée. Le choix du nombre d’enfants et celui des dates de naissance relèvent de décisions individuelles, de la décision des couples, et non plus uniquement d’un certain aléa.

La « révolution de la fécondité » s’inscrit aussi dans un contexte d’évolutions sociologiques, éclairées par une réflexion et plusieurs constats. Selon l’historien Philippe Ariès⁵ [1980], souvent cité dans le monde anglo-saxon, la baisse de la fécondité a été « déchaînée par un énorme investissement sentimental et financier chez l’enfant ».

Parallèlement à la révolution contraceptive, et indépendamment des opinions sur la taille idéale des familles, d’autres facteurs objectifs ont contribué à une baisse de la fécondité. Dans les pays des Nords, la durée de la scolarisation, et plus particulièrement de la scolarisation féminine, a augmenté. La proportion de femmes poursuivant des études dans l’enseignement supérieur s’est accrue. Il en a logiquement résulté – ceteris paribus – un retard de l’âge au mariage et à la maternité : le calendrier des naissances s’est trouvé modifié⁶. En effet, ce calendrier prend en compte désormais les nouvelles données du cycle de vie des femmes. Des naissances souhaitées sont retardées dans l’attente de l’obtention d’un diplôme, de la réussite à un concours, d’une embauche ou d’une promotion. En outre, en dépit de l’augmentation, dans certains pays, des naissances hors mariage, le retard de l’âge du mariage se traduit par un retard de l’âge à la première naissance. L’âge élevé à la première naissance se répercute sur l’âge des autres naissances éventuelles. Le résultat final est un nouveau calendrier des naissances dans le cycle de vie : nettement moins d’enfants pour les femmes âgées de moins de 25 ans, une concentration des naissances dans la période 25-34 ans et une augmentation des naissances dans la période 35-49 ans. Mais cette augmentation ne compense pas la diminution du nombre des naissances aux âges jeunes. Il faut ajouter l’élévation de la proportion de femmes n’ayant jamais d’enfant, parfois explicable par l’évolution de mentalités adhérant à des principes malthusiens diffusant une peur de l’avenir.

En conséquence, cela a influencé à la baisse le nombre des enfants susceptibles de naître, puisque les données biologiques, qui montrent que l’infertilité augmente avec l’âge, limitant l’âge de la fécondité des femmes, ainsi que celle des hommes, demeurent pratiquement identiques.

Quant à l’activité économique des femmes, elle a existé de tout temps, et même beaucoup plus qu’on ne pense⁷, mais, dans une économie à dominante rurale et agricole, la femme exerçait sur les mêmes lieux des activités familiales et professionnelles, parfois même lorsqu’il s’agissait d’activités industrielles. Dans l’économie à dominante industrielle puis de services, l’activité professionnelle, en dépit d’un certain développement du télétravail, s’exerce le plus souvent à l’extérieur du foyer et exige dans de nombreux métiers des déplacements professionnels fréquents.

Parvenir à concilier de légitimes désirs de réalisation et de promotion professionnelles et la fondation d’une famille pose des problèmes complexes, d’autant que la société place la première exigence au même âge que celui où la biologie a instauré la seconde.

Ainsi, dans tous les pays, le niveau de fécondité constaté à un moment donné, et a fortiori son évolution, est plurifactoriel. Il dépend aussi des politiques publiques.

Dans l’une de vos analyses, consacrée à la population de l’Union européenne, vous dites que « tout État a une politique familiale, qu’elle soit implicite ou explicite, et l’ensemble des décisions politiques produit inévitablement des effets sur les familles. » Comment définiriez-vous alors la politique familiale, qui semble englober de nombreux champs de politiques publiques ?

Gérard-François DUMONT

La question de la définition de la politique familiale est simple puisqu’elle s’inscrit sur des principes de liberté et de solidarité. La politique familiale doit accompagner les familles pour leur donner le libre choix de leur nombre d’enfants. Parallèlement, elle a pour fonction de faciliter la solidarité entre les générations. Elle assure l’équité horizontale entre les familles. La politique familiale prend en compte le fait qu’en vertu des cycles de vie, des familles exercent des tâches particulières à certaines périodes en fonction de leur composition et moins de tâches d’éducation à d’autres périodes. La politique familiale consiste à compenser dans le temps les tâches qu’ont les familles en fonction du nombre d’enfants dont elles ont la charge d’éducation selon les périodes. En troisième lieu, la politique familiale doit être récurrente, permanente, car elle doit accompagner au fil des années les familles dans leurs missions d’éducation ; elle ne peut que s’inscrire dans la durée.

*Les analyses de Population & Avenir, La revue des populations et des territoires, permettent d’approfondir certaines des questions démographiques qui animent le débat public.*

D’un point de vue économique, la politique familiale a pour objet de permettre aux familles d’assumer leur investissement en ressources humaines, ce qui passe par des décisions facilitant la conciliation entre vie professionnelle, vie associative et vie familiale.

Au-delà de cet aspect économique, la politique familiale vise plusieurs finalités : en reconnaissant la mission que les parents exercent, donner à la famille un plus grand sens des responsabilités ; faire échec aux maladies sociales (violence, drogue…) ; favoriser générosité, esprit d’accueil à la vie à l’opposé de l’individualisme et de l’égoïsme ; éviter le recours à l’assistanat public qui est en soi un constat d’échec…

La politique familiale a-t-elle des effets sur la fécondité ? Évidemment, dans la mesure où elle module la liberté de choix du nombre d’enfants en améliorant cette liberté ou en la restreignant. Mais c’est une politique indirecte, qui n’agit sur la fécondité, à la hausse ou à la baisse, qu’en fonction du ressenti des populations sur cette politique.

La politique familiale n’est pas une politique nataliste ; cette dernière est en effet une politique directe, qui affiche sans détour l’objectif quantitatif d’une hausse des naissances en déployant des mesures dans ce sens, et même parfois des mesures qui s’avèrent contraignantes : par exemple, tel pays – cela a été le cas dans le Roumanie de Ceausescu – interdit subitement l’avortement pour obliger des femmes à aller jusqu’au terme de leur grossesse ; tel autre pays, considérant que le rôle unique des femmes est d’avoir des enfants et de les élever⁸, fixe des règles qui découragent le travail féminin ; tel autre pays – songeons à la Chine – supprime les freins qu’il avait mis pendant plusieurs décennies à un strict contrôle des naissances en escomptant que cela se traduise par une augmentation de ces dernières…

Le problème qui se pose notamment en France, et plus généralement en Europe, tient à une confusion entre politique sociale et politique familiale. En effet, le champ de la politique sociale relève de l’entraide envers des personnes qui se trouvent à un moment donné en difficulté. C’est une politique de redistribution de nature verticale entre des personnes en difficulté et les autres. La politique sociale doit s’occuper de personnes dont les ressources s’avèrent, suite aux circonstances de la vie, faibles, insuffisantes, voire nulles. Elle intervient pour que ceux qui viennent de rencontrer une difficulté particulière, puissent, grâce à l’aide qu’ils reçoivent, retrouver une situation normale.

La politique sociale se distingue donc totalement de la politique familiale par quatre spécificités. D’abord, comme précisé ci-dessous dans sa définition, elle s’inscrit dans une logique dite verticale où ceux qui se trouvent, à un moment donné, traverser des difficultés sociales, doivent être aidé. Une action de politique sociale se voit déclenchée par un événement fondateur dommageable qui vient perturber la vie courante d’une personne ou d’une famille : un chômage subi, un handicap apparu à la naissance ou éventuellement à la suite d’un accident ; le déclenchement d’une longue maladie ; des enfants qui se retrouvent orphelins ; un surendettement ; la survenue d’une incapacité ; une dépression ; une famille qui ne parvient plus à assumer ses tâches d’éducation ; revenus insuffisants pour répondre à des besoins élémentaires ; violences subies ; abandon d’un conjoint ; accidents ; perte d’autonomie…

En deuxième lieu, alors que la politique familiale, par définition, doit s’inscrire dans une logique pérenne, la politique sociale escompte, par définition, être temporaire. Elle est là pour sortir d’une mauvaise passe une personne en difficulté, pour lui trouver les moyens de s’adapter aux inconvénients d’une situation⁹, pour ensuite se retirer, autant que possible. Son objectif est d’aider une famille ou une personne à revenir à une situation où elle n’aura plus besoin de recourir à l’action sociale. L’idéal, même s’il paraît impossible à atteindre totalement, serait qu’il n’y ait plus de politique sociale, plus de déboires la nécessitant. Certes, certains pourraient penser que la politique familiale n’a à intervenir que lorsqu’il y a présence d’enfants. Mais, en réalité, ses modalités peuvent influencer les décisions de fécondité bien avant qu’elles ne surviennent. Et, lorsqu’il n’y a plus d’enfants à charge, les réglementations favorisant ou défavorisant les échanges intergénérationnels, par exemple en matière financière, ou prenant en compte la fait que les personnes qui ont investi dans le capital humain se retrouvent moins pourvues au moment de la retraite, relèvent de la politique familiale.

Troisième différence entre la politique familiale et la politique sociale, leurs champs d’application diffèrent. La politique familiale a une portée générale concernant l’ensemble des générations, la politique sociale est limitée par définition à certaines personnes au moment où elles subissent des difficultés particulières ; elle a une visée individuelle ou catégorielle.

Il en résulte une quatrième spécificité. Parce que la politique sociale s’applique à une personne, une famille ou une catégorie définie, il devrait être possible d’en dresser le bilan : la bénéficiaire du RSA qui s’est ou non réinséré dans une vie professionnelle normale ; le chômeur de longue durée qui a pu retrouver un travail ; le handicapé qui a pu s’insérer dans la société ; la personne âgée aux faibles ressources souffrant d’incapacité qui peut continuer de vivre à son domicile grâce à des aménagements du logement ou certains services ; la famille d’un enfant qu’il a fallu accueillir à l’aide sociale qui retrouve son équilibre et donc son autorité parentale… Au total, il serait possible de dresser un bilan annuel de la politique sociale puisque chaque année, des observations sont possibles.

À l’inverse, le résultat de la mesure de la politique familiale est plus complexe car il s’agit d’une politique indirecte. Il faudrait considérer une mesure des tâches d’éducation qui conduit à des enfants équilibrés ; l’exercice de solidarités familiales qui s’exercent naturellement, évitant toute nécessité d’aide sociale ; l’accompagnement des parents à leurs enfants qui se traduit par des résultats scolaires satisfaisants… Mais tout cela ne peut relever que d’une analyse longitudinale, donc d’un long suivi complexe. Toutefois, une mesure globale, mais à la signification limitée, est possible en comparant, à un moment donné, la différence entre la fécondité et nombre idéal d’enfants souhaités.

Ainsi, la politique familiale concerne l’ensemble des modalités mises en œuvre pour assurer le libre choix des familles dans l’accueil des enfants et la solidarité entre les générations. C’est une politique qui se déploie a priori, en amont pour assurer la justice au sein de la société. La politique familiale a donc un caractère préventif. Car, lorsque des familles sont bien accompagnées par cette politique, leur risque de rencontrer des difficultés qu’elles ne peuvent surmonter elles-mêmes par l’exercice de la solidarité familiale et les contraignant donc à faire appel à la politique sociale est moindre.

La politique familiale n’est donc pas la politique des familles connaissant des difficultés sociales ; cette dernière ressort de la politique sociale, c’est-à-dire de la mise en œuvre de moyens permettant d’aider les personnes à échapper aux difficultés qu’elles subissent à la suite d’un événement non souhaité. La politique sociale intervient a posteriori, suite à une difficulté rencontrée ; elle se veut curative, souhaitant épauler une personne en difficulté pour lui permettre de surmonter et dépasser les raisons de ses difficultés. L’intervention de la politique sociale a pour vocation de cesser lorsque la difficulté est surmontée. En revanche, la politique familiale est une politique permanente devant assurer la justice et la liberté des familles. Confondre la politique familiale avec la politique sociale, c’est se condamner à ne trouver des solutions satisfaisantes ni pour l’une, ni pour l’autre.

En France, dans le débat public, la politique familiale semble être mise de côté et a parfois mauvaise presse. Est-ce pour des raisons historiques ?

Gérard-François DUMONT

L’histoire de la politique familiale de la France est, pendant des décennies, exceptionnelle. Elle est en effet transpartisane tant dans sa dimension nationale qu’aux échelles infranationales. À l’échelle nationale, cette politique est à l’origine déployée par ce qu’on appellerait la société civile avec des entreprises qui créent des caisses de compensation, tous les salariés cotisants au profit de ceux qui élèvent des enfants. Le caractère juste de ces initiatives d’une politique familiale portée par des entreprises privées est tellement reconnu que l’État prend progressivement le relais à compter des années 1930, la politique familiale devenant une politique publique. En 1932 (loi du 11 mars 1932), il généralise le modèle des caisses de compensation pour l’ensemble des salariés de l’industrie du commerce et des professions libérales, mais il faudra vingt-trois décrets et plusieurs années pour concrétiser le droit aux allocations familiales dans toutes les branches professionnelles.

Puis, pour la première fois, un décret-loi du 12 novembre 1938 introduit des allocations familiales distinctes du salaire, versées quel que soit le revenu des parents, avec un montant progressif en fonction de la taille de la famille. Cette décision de financer les allocations familiales par un prélèvement sur les revenus professionnels est prise sur l’instigation d’Alfred Sauvy, après une dure lutte contre le ministère des finances. Il s’agit, et le gouvernement y parvient par ce décret-loi, d’asseoir la politique familiale sur l’évolution économique et de ne pas la condamner à des risques de précarité, ce qui aurait été probablement le cas si on l’avait laissé dépendante des votes annuels des lois de finances par le Parlement.

Ensuite, dans le décret-loi du 29 juillet 1939, dit Code de la famille, les mesures prises dans les années 1930 sont rassemblées et ordonnées. Ce Code de la famille résulte donc d’un gouvernement soutenu par la chambre des députés élue en 1936 avec une majorité Front populaire. Puis la politique familiale codifiée, instaurée à la fin de la IIIe République, est déployée continûment par l’État français sous le maréchal Pétain, par la IV^e République du gouvernement du général de Gaulle¹⁰ et des gouvernements successifs. En 1945 (loi finances du 31 décembre 1945), une importante innovation en matière fiscale est décidée avec l’instauration du quotient familial, votée à l’unanimité des deux chambres, qui traduit dans les faits l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 qui veut que la « contribution commune » soit « également répartie entre les citoyens en raison de leurs facultés » (article 13)¹¹. « En raison », au sens historique et mathématique, veut dire en proportion. Alors que les allocations familiales consistent à répartir une fraction du revenu de chacun entre ceux qui ont des enfants à charge et ceux qui n’en ont pas, le quotient familial, selon les termes de Pierre Laroque, qui en fut le maître d’œuvre, a pour objet de « rendre l’impôt sur le revenu aussi neutre que possible par rapport aux capacités de consommation des familles, suivant leurs charges inégales »¹². Cette neutralité est obtenue en tenant compte dans le calcul de l’impôt des ménages du nombre d’enfants à charge. Alors que chacun des parents compte pour une part, les enfants comptent pour une fraction de part, tenant compte de leur part dans les dépenses du foyer.

Alfred Sauvy a notamment présenté une description explicite de la logique qui préside au quotient familial : « La progressivité du taux se justifie parce que le superflu peut, par définition même, être réduit dans une proportion plus forte que le nécessaire… Un célibataire qui gagne 150 000 F par an a un niveau de vie supérieur à un père de 4 enfants ayant le même revenu. Les imposer également serait frapper également la partie de plaisir du premier et la viande, voir le pain du second. »¹³

Sous la Ve république, jusqu’aux années 1980, les principes de cette politique demeurent globalement respectés. Toutefois, leur mise en œuvre s’avère imparfaite à l’exemple de gouvernements ayant eu tendance à disposer des ressources de la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) pour contribuer au financement des caisses d’assurances maladie et de retraite, dérogeant ainsi aux ordonnances de 1967 sur l’autonomie des caisses. Cela s’explique notamment par le fait que les familles disposent de moyens insuffisants pour se faire entendre, sachant par exemple qu’il leur serait difficile de faire grève.

Puis, dans les années 1990, les principes sont remis en cause dans les programmes politiques de droite et de gauche notamment avec le projet de supprimer l’universalité des allocations familiales¹⁴. Le 1^er janvier 1998, le Premier ministre socialiste Lionel Jospin finit par concrétiser ce projet. Mais des partenaires de la gauche plurielle, notamment le Parti communiste, considérant que c’est la remise en cause d’un aspect fondamental du contrat social entre les Français, se mobilisent contre cette mesure. Et Lionel Jospin décide de l’annuler au bout de 9 mois – durée symbolique – le 30 septembre 1998. Cette annulation est importante parce qu’il en résulte que l’idée de supprimer l’universalité des allocations familiales est écartée des programmes des partis politiques, de gauche comme de droite.

À l’échelle des collectivités territoriales, le caractère transpartisan de la politique familiale est également net pendant des décennies. En effet, les communes participent de la politique familiale par de nombreux leviers : organisation des modes d’accueil de la petite enfance, politiques de logement permettant l’installation de jeunes familles ; abattements possibles à la taxe d’habitation lorsque celle-ci existait ; investissements scolaires…

Or, même si des différences peuvent être distinguées dans les politiques familiales des communes, il apparaît surtout une forte continuité. Lorsqu’une municipalité de droite se trouve remplacée par une municipalité de gauche ou l’inverse, la politique famille de la commune n’est généralement pas remise en cause, ce qui témoigne d’une forte adhésion au fait que la commune, au nom du bien commun, doit faciliter la vie des familles.

En dépit de son caractère transpartisan, il est vrai que la politique familiale a fait l’objet de nombreuses critiques pour deux raisons. D’une part, nombre de projets et même certaines décisions relèvent de l’idée selon laquelle on pourrait supprimer la politique familiale, et donc ses budgets, pour n’avoir qu’une politique sociale. Cela signifie notamment ne pas comprendre la différence entre la solidarité horizontale, intergénérationnelle et la solidarité verticale, entre le préventif et le curatif. D’autre part, le patronat n’a pas mis directement en cause la politique familiale, mais périodiquement demandé la suppression des cotisations allant à la Caisse nationale d’allocations familiales, ce qui engendrerait des incertitudes annuelles sur son financement. En outre, alors que les enfants sont les futurs apporteurs de financement aux retraites quel que soit le système, répartition ou capitalisation¹⁵, les majorations de retraite pour les enfants élevés ont été contestées, parfois rabotées, voire supprimées. Enfin, la montée d’idéologies malthusiennes¹⁶, considérant toute naissance d’un enfant comme un malheur pour l’humanité, a influencé et influence des décisions consistant à fortement raboter la politique familiale. Or, il est incontestable que ces idéologies malthusiennes sont largement relayées par des organisations internationales et dans les médias.

Pour surmonter les défis démographiques actuels et à venir (vieillissement de la population, baisse de la fécondité…), la plupart des personnalités politiques françaises et certaines institutions – par exemple la Commission européenne – n’orientent le débat et les propositions qu’autour de l’immigration, étant entendu que les politiques familiales et/ou natalistes seraient inefficaces ? Que nous enseignent l’histoire et les expériences d’autres pays ?

Gérard-François DUMONT

Effectivement, il faut insister sur ce qui est souvent nié. Toute politique exerce des effets. Personne n’en doute pour la politique économique, pour la politique monétaire, pour la politique énergétique ou pour la politique étrangère… Mais bizarrement, certains considèrent que la politique familiale pourrait être sans effet, donc neutre. Cette antienne est encore reprise dans la note d’HSBC de fin août 2022 sur les projections démographiques de la population dans le monde.

La réalité est évidemment contraire. L’histoire livre par exemple le cas de la Sarre. Après la Seconde Guerre mondiale, ce territoire, qui est sous souveraineté française, bénéficie de sa politique familiale et aligne sa fécondité sur celle de la France. Puis, après son rattachement à l’Allemagne en 1955, la Sarre perd la politique familiale française et voit sa fécondité s’abaisser au niveau de l’Allemagne. Concernant la France et d’autres pays, les effets sur la natalité de la politique familiale ont été clairement démontrés¹⁷. Ainsi, le renouveau démographique d’après-guerre a été beaucoup plus intense en France que dans les autres pays européens sous l’effet d’une politique familiale dans la lignée des décrets-lois de 1939, prolongés ensuite par les différents gouvernements de façon transpolitique. D’autres recherches ont montré que « les politiques familiales ont un impact positif et significatif sur la fécondité »¹⁸

Nous avons, par exemple, à plusieurs reprises montré une corrélation globalement incontestable entre les politiques familiales dans les pays européens et leur niveau de fécondité¹⁹ même si la politique familiale n’agit qu’indirectement, puisque d’autres facteurs, notamment culturels, interviennent.

**Figure 1. Les prestations familiales et la fécondité dans les pays de l’Union européenne**²⁰

Les pays où la part des budgets famille-enfants dans le PIB est la moins élevée ont aussi la fécondité la plus basse, et ceux dont des budgets sont nettement plus satisfaisants pour les familles ont les fécondités les plus élevées. Toutefois, la corrélation n’est pas parfaite et deux pays qui s’en écartent méritent un commentaire.

L’Allemagne a des budgets de prestations familiales supérieurs à la moyenne de l’UE, mais une fécondité inférieure. Ses choix budgétaires, comme les allocations familiales dès le premier enfant, ne semblent pas optimisés. D’autres éléments, de nature culturelle, comme la faible acceptation de la conciliation entre vie professionnelle et vie familiale des mères, concourent à une fécondité affaiblie. Même si les mentalités évoluent en Allemagne, ce pays reste attaché à l’idée selon laquelle une femme doit se consacrer exclusivement à l’éducation de son enfant dans les premières années et ne pas reprendre une activité professionnelle ; sinon elle est traitée de Rabenmutter (mère-corbeau qui délaisse son petit). L’Allemagne est sans doute une illustration de l’analyse suivante : « Les politiques familiales ne peuvent réussir que si elles sont conçues pour prendre en compte les caractéristiques de la société dans laquelle elles sont mises en œuvre »²¹.

Trois pays (Irlande, Lettonie et Lituanie) ont une fécondité supérieure à la moyenne de l’Union en dépit d’un budget de prestations familiales inférieur à la moyenne²². L’Irlande, pays où la foi catholique demeure importante, enregistre depuis plusieurs décennies une des fécondités les plus élevées d’Europe. Comme si ce pays, dans son inconscient collectif, ne voulait pas revivre l’hémorragie démographique, due à la forte émigration qu’il a connue au milieu du XIXe siècle et d’où il résulte que son nombre d’habitants au XXIe siècle est encore inférieur à celui de 1840²³. Les explications manquent pour la Lettonie et le Lituanie, mais les années précédentes ont montré que les estimations de la fécondité dans ces deux pays sont parfois imparfaites.

Au total, les budgets des prestations familiales ne sont pas neutres, puisqu’ils concourent à expliquer les niveaux de fécondité différenciés des pays européens.

En outre, nous avons notamment analysé un demi-siècle d’évolution de la politique famille de la France²⁴. Le résultat est incontestable : les années où des mesures positives sont prises en matière de politique familiale, la fécondité remonte car les populations ont le sentiment qu’elles seront mieux accompagnées dans leur souhait d’agrandir leur famille ; les années où des mesures de rabotage de la politique familiale sont prises, la confiance dans la pérennité de cette politique s’érode et la fécondité s’oriente à la baisse.

**Figure 2. La fécondité de la France figure du 732**²⁵

Un regard trop rapide sur la figure 2 pourrait laisser penser que la fécondité de la France se caractérise par des évolutions erratiques. En réalité, chaque modification de la fécondité (baisse ou hausse) depuis 1974 a été consécutive à des changements positifs ou négatifs de politique familiale²⁶.

Ce qui précède montre clairement les effets des politiques familiales sur les comportements de fécondité. C’est pourquoi j’ai pu annoncer dès 2015 que l’importante remise en cause des principes de la politique familiale française, décidée au cours des années 2010, allait engendrer une baisse la fécondité.²⁷

Comment ont évolué les politiques familiales en France sur la période récente ? Peut-on parler de détricotage ? Cette évolution peut-elle contribuer à expliquer l’évolution des naissances ?

Gérard-François DUMONT

Depuis les années 2010, la panoplie de la remise en cause de la politique familiale a en effet été générale, avec une incontestable remise en cause des principes de la politique familiale de la France. Ainsi, en 2014, le gouvernement de François Hollande a fait voter par le Parlement la suppression de l’universalité des allocations familiales, abaissant la politique familiale à une simple logique de politique sociale, alors que ces deux politiques sont de nature différente. Toujours dans les années 2010, d’autres décisions ont été prises avec pour effet de raboter la politique familiale : diminution du complément du mode de garde (CMG) versé pour aider les parents employant une nourrice à domicile ou une assistante maternelle ; report de deux ans de la majoration des allocations familiales ; abaissement à plusieurs reprises du plafond du quotient familial engendrant des hausses d’impôts de plusieurs centaines d’euros pour plus d’un million de familles ; diminution de la prestation d’accueil du jeune enfant (Paje) pour des millions de familles et, dans ces tout derniers mois, revalorisation des allocations familiales et des plafonds de ressources à un niveau inférieur à celui de l’inflation.

Ajoutons un élément très rarement cité : la diminution des dotations de l’État aux collectivités territoriales et notamment aux communes (-13 milliards d’euros pendant l’ensemble du quinquennat Hollande) se traduisant par la réduction, voire la suppression, des projets de nouvelles crèches ou de relais d’assistantes maternelles. En conséquence, le nombre de places de crèches a bien moins progressé qu’annoncé. Selon un rapport²⁸ du Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge (HCFEA), les objectifs de créations de places d’accueil des jeunes enfants (crèches, assistantes maternelles et scolarisation à deux ans) fixés pour les cinq années 2013-2017²⁹ n’ont été réalisés qu’à 16 %. Cette décision de l’Etat ne contribue donc pas à améliorer la possibilité de concilier vie professionnelle et vie familiale.

Il en est résulté des années de baisse de la fécondité 2015-2019 qui – effectivement – ne nous a pas étonnés. D’ailleurs, le journal Le Monde, à la suite des analyses que nous leur avons présentées lors d’entretiens, titrait « Vers la fin de l’exception française »³⁰. L’exception française, c’était une politique familiale qui permettait une fécondité relativement satisfaisante par rapport à l’hiver démographique nettement plus intense des autres pays européens.

Ensuite, les années 2020 et 2021 ont subi les effets de la pandémie Covid-19 sur le mouvement naturel³¹ et la fécondité attendue pour l’année 2022 ne permettra certainement pas de retrouver le niveau plus élevé du début des années 2010.

Quelles propositions formuleriez-vous en matière de politique familiale, à court et moyen terme, afin que celle-ci sorte de l’« hiver démographique » et se dirige vers un « printemps démographique » ?

Gérard-François DUMONT

Il importe d’abord de comprendre que l’hiver démographique vient modifier la pyramide des âges, ce qui a et aura de multiples conséquences. Celles de nature économique sont évidentes. Alors que la gérontocroissance signifie un nombre accru de retraités, puis un nombre accru de personnes âgées dépendantes, même si, en proportion, la dépendance ne s’aggrave pas, la stagnation, voire la diminution de la population active abaissera le potentiel de création de richesses. Or un niveau élevé de cette dernière est utile non seulement pour honorer les retraités, mais également pour satisfaire les besoins de la société en matière sécuritaire, de défense nationale, éducatif, d’aménagement du territoire… ainsi que pour réduire l’endettement de la France. La fécondité abaissée peut aussi être interprétée comme la situation d’un pays qui n’a pas confiance en l’avenir.

Il faut évidemment retrouver les fondements de la politique familiale de la France qui, dans leur ensemble, se sont montrés à la fois conformes à la justice et au souhait de la société pendant plus de soixante ans. Comment a-t-on pu autant porter atteinte à une politique familiale qui était satisfaisante au point que de nombreux pays enviaient la France et envoyaient périodiquement de délégations pour comprendre pourquoi nous faisions beaucoup mieux qu’eux ? L’essentiel est donc, à rebours de la déconstruction de la politique familiale qui s’est tout particulièrement déployée dans les années 2010, de remettre à l’honneur le principe de compensation de la politique familiale.

En conséquence, tout ce qui peut créer un climat permettant aux familles le libre choix de leur nombre d’enfants est souhaitable ; dans ce dessein, il faut d’abord inverser la politique de réduction progressive de la politique familiale. Il convient d’abord, par exemple, de réinstaurer l’universalité des allocations familiales et de redonner sa juste place au quotient familial. Cela signifie qu’il faut, bien entendu, de refuser toute nouvelle pénalisation du quotient familial, voire sa suppression qui semble pourtant un objectif caché de la mise en œuvre du prélèvement à la source, qui remplace le foyer fiscal par des formules individualisées, et qui serait contraire à la Déclaration des droits de l’homme. Sur ces deux points, le rôle de redistribution horizontale que cette universalité permet relève d’une simple justice, en limitant la baisse du niveau de vie avec l’agrandissement de la famille, par rapport aux autres familles avec même revenu.

Il convient également de redonner aux collectivités territoriales leur libre administration par des recettes pérennes afin qu’elles puissent opérer leurs choix.

En outre, en matière fiscale, la justice créée par le quotient familial a perdu beaucoup de son importance, non seulement en raison de son plafonnement, qui ne pénalise en rien les personnes les plus aisées sans charge d’éducation, mais aussi par l’importance croissante prise par la contribution sociale généralisée (CSG). Or cette dernière ne respecte nullement la Déclaration des droits de l’homme puisqu’elle ne tient pas compte de la composition de la famille. Il serait donc nécessaire d’étendre le principe du quotient familial à la CGS. Et, bien entendu, si les projets parfois avancés de fusion de l’impôt sur le revenu et de la CSG se concrétisaient, il serait encore plus impératif de généraliser le quotient familial.

Quant à la question de la conciliation entre vie professionnelle et vie familiale, elle reste posée. Elle doit s’inscrire dans une politique plus volontariste du droit au congé parental. Il convient aussi de ne pas ignorer la question du logement³² puisqu’il n’y a pas de famille sans toit ! En cette matière, trop de réglementations sont malthusiennes et l’absence d’une politique nationale d’aménagement du territoire n’est pas de nature à respecter le principe de liberté dans le choix du nombre d’enfants. D’où la nécessité d’affirmer une politique familiale du logement.

L’ensemble de ces décisions devrait conduire notamment à réduire l’écart entre le niveau de fécondité et le nombre idéal d’enfants. Mais, pour être utilement prises, elles doivent s’inscrire dans la compréhension des principes de liberté et de solidarité propres à une politique familiale.

Notes

Landry, Adolphe. La Révolution démographique, Paris, 1934. Réédition Paris, INED, 1982. ↩︎
En effet, en 1945, c’est la formulation d’un américain, Frank Notestein qui a prévalu : Notestein, Frank W., « Population. The Long View », in : Schultz, Theodore W., Food for the World, University of Chicago Press, 1945, pp. 36-57. ↩︎
Dumont, Gérard-François, « Les populations de l’Europe : des évolutions démographiques très fragmentées », Les Analyses de Population & Avenir, n° 11, décembre 2019. DOI https://doi.org/10.3917/lap.011.0001
↩︎
Dumont, Gérard-François, Géographie des populations. Concepts, dynamiques, prospectives, Paris, Éditions Armand Colin, 2018.
↩︎
Ariès Philippe, “Two Successive Motivations for the Declining Birth Rate in the West” («Deux motivations successives pour la baisse du taux de natalité en Occident »), Population Development Review, vol. 6, n° 4, december 1980. ↩︎
Sullerot, Évelyne, « Un premier enfant de plus en plus tard », Population & Avenir, n° 674, septembre-octobre 2005. https://doi.org/10.3917/popav.674.0014 ↩︎
Schweitzer Sylvie, Les femmes ont toujours travaillé, Paris, Odile Jacob, 2002. ↩︎
D’où la situation des femmes dans certains pays comme l’Arabie saoudite ; cf. Dumont, Gérard-François, « Les femmes face aux inégalités de genre. L’exemple de l’Arabie saoudite », Les analyses de Population & Avenir, n° 6, décembre 2019. DOI https://doi.org/10.3917/lap.006.0001 ↩︎
Comme l’aménagement d’un logement pour une personne venant de subir un handicap.
↩︎
Dumont, Gérard-François, « De Gaulle et les questions de population. Le Général à l’écoute d’Alfred Sauvy », Les Analyses de Population & Avenir, n° 18, décembre 2019. https://doi.org/10.3917/lap.018.0001
↩︎
Un texte devenu constitutionnel puisque, le 27 décembre 1973, le Conseil constitutionnel a consacré la valeur constitutionnelle de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 (Cons. const., déc. n° 73-51 DC du 27 décembre 1973, Loi de finances pour 1974), l’intégrant dans ce qu’il est convenu d’appeler le « bloc de constitutionnalité ».
↩︎
La politique familiale en France depuis 1945, Rapport du groupe de travail sur la politique familiale en France depuis 1945 [au] Commissariat général du plan ; sous la direction de Pierre Laroque ; rapporteur général Rémi Lenoir, Ministère des affaires sociales et de la solidarité nationale, 1985. ↩︎
Le socialisme en liberté, Paris, Denoël, 1970. ↩︎
Concernant le quotient familial, certains ont constaté un « traficotage » ; cf. Bichot, Jacques, « Le coût de l’enfant et le capital humain », Les analyses de Population & Avenir, n° 24, avril 2020. https://doi.org/10.3917/lap.024.0001 ↩︎
Dumont, Gérard-François, « Les retraites en Europe : quelles perspectives ? », Les Analyses de Population & Avenir, n° 25, mai 2020. https://doi.org/10.3917/lap.025.0001 ↩︎
Dumont, Gérard-François, « Faut-il sauver le monde du malthusianisme ? », Communication à l’Académie des Sciences Morales et Politiques, septembre 2022. ↩︎
Calot Gérard, Chesnais Jean-Claude, « Efficacité des politiques incitatrices en matière de natalité », Colloque Évolution démographique et transferts sociaux, Liège, 25 novembre 1983. ↩︎
Selon la formulation de Fent, Thomas, Aparicio Diaz, Belinda, Prskawetz, Alexia, « Family policies in the context of low fertility and social structure », www.demographic-research.org/volumes/vol29/37, 13 november 2013. ↩︎
Dumont, Gérard-François, « Politique familiale et fécondité en Europe », Population & Avenir, n° 681, janvier-février 2007 ; « La fécondité en Europe : quelle influence de la politique familiale ? », Population & Avenir, n° 716, janvier-février 2014. ↩︎
Source : « La fécondité en Europe : quelle influence de la politique familiale ? », Population & Avenir, n° 716, janvier-février 2014. ↩︎
Fent, Thomas, op. cit. ↩︎
Ce pourcentage relativement faible peut aussi provenir de la façon dont il est calculé, en dépit des efforts conduits pour harmoniser les méthodes statistiques. ↩︎
L’Irlande comptait 8,2 millions d’habitants en 1840 (Reinhard Marcel, Armengaud André, Dupâquier Jacques, Histoire générale de la population mondiale, Montchrestien, Paris, 1968, p. 684) et en compte 6,8 millions en 2018, Irlande du Nord comprise. ↩︎
Dumont, Gérard-François, « La fécondité en France : des évolutions aléatoires ? », Population & Avenir, n° 732, mars-avril 2017. ↩︎
Figure publiée dans : Dumont, Gérard-François, « La fécondité en France : des évolutions aléatoires ? », Population & Avenir, n° 732, mars-avril 2017. ↩︎
Source : Dumont, Gérard-François, « La fécondité en France : des évolutions aléatoires ? », Population & Avenir, n° 732, mars-avril 2017. ↩︎
Des éléments plus détaillés sont précisés dans : Dumont, Gérard-François, « Démographie de la France : la double alerte », Population & Avenir, n° 727, mars-avril 2016 ; « Vieillissement de la population de la France : les trois causes de son accentuation », Population & Avenir, n° 732, mars-avril 2017 ; « Natalité en France : une contraction structurelle ? », Population & Avenir, n° 737, mars-avril 2018 ; « France : comment expliquer quatre années de baisse de la fécondité ? », Population & Avenir, n° 742, mars-avril 2019. ↩︎
L’accueil des enfants de moins de trois ans, 10 avril 2018. ↩︎
Période couvrant la convention d’objectifs et de gestion (COG) entre l’Etat et la CNAF. Cf. Dumont, Gérard-François, « France : la baisse de l’excédent démographique naturel provient-elle de la mortalité ou de la natalité ? », Population & Avenir, n° 747, mars-avril 2020. ↩︎
« Natalité : vers la fin de l’exception française », par Gaëlle Dupont, publié dans Le Monde du 16 janvier 2018. (https://www.lemonde.fr/societe/article/2018/01/16/natalite-la-fin-de-l-exception-francaise_5242408_3224.html). ↩︎
Dumont, Gérard-François, « Covid-19 : les trois ruptures démographiques et leur prospective », Population & Avenir, n° 752, mars-avril 2021 ; Dumont, Gérard-François, « Population en France : une évolution faite de ruptures et de constantes face à la Covid-19 », Population & Avenir, n° 757, mars-avril 2022 ↩︎
Dumont, Gérard-François, « Les besoins en logement et leur géographie. Comment les mesurer ? Quelle prospective ? », Les analyses de Population & Avenir, n° 13, décembre 2019, p. 1-27. DOI https://doi.org/10.3917/lap.013.0001 ↩︎

Le coût de l’immigration pour les finances publiques – Partie II

Écrit par calf-mc le 8 septembre 2022. Publié dans Finances publiques.

1 – En France, le constat d’un appareil statistique ne permettant pas de mesurer de façon fiable les coûts de l’immigration

1.1. France stratégie 2019 et Assemblée nationale 2020, L’évaluation des coûts et bénéfices de l’immigration en matière économique et sociale

Dans le cadre d’une mission relative à l’évaluation des coûts et bénéfices de l’immigration en matière économique et sociale, le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale a demandé à France stratégie de produire un rapport¹ sur l’impact de l’immigration sur le marché du travail, les finances publiques et la croissance. Ce rapport de France stratégie, paru le 10 juillet 2019, ainsi que le rapport d’information² de l’Assemblée nationale concluant la mission, déposé le 22 janvier 2020, seront abordés conjointement ici en raison de leur liaison étroite.

Les rapports regrettent l’exclusion de nombre de dépenses publiques dans les études relatives aux coûts de l’immigration pour les finances publiques en France³, malgré une surreprésentation des populations immigrées dans les destinataires de ces dépenses. Ils évoquent notamment des dépenses de l’Etat exclusivement ciblées sur la prise en charge de l’immigration :

les dépenses de la mission “immigration, asile et intégration” du budget de l’Etat, de l’ordre de 0,1%de PIB
les dépenses de l’Aide Médicale d’Etat, 1 milliard d’euros pour 2020
les dépenses du programme 177 du budget de l’Etat, “Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables”, 2 milliards d’euros en 2020
les dépenses de la police aux frontières et de la lutte contre l’immigration clandestine, 1,2 milliards d’euros selon la Police nationale

À ce titre, le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale insiste sur le manque de fiabilité du Document de politique transversale annexé au projet de loi de finances et censé retracer l’ensemble des dépenses de l’État relatives à l’immigration. Ce document présente ainsi “de nombreuses approximations ou des incohérences”. Le rapport souligne notamment :

Une forte sous-évaluation des coûts scolaires des enfants immigrés de la part du ministère de l’éducation nationale, qui n’impute à la politique de l’immigration que le coût des dispositifs fléchés sur des enfants allophones ou issus de familles itinérantes et de voyageurs (0,5 % des effectifs), pour un coût dérisoire de 161 millions d’euros. A titre de comparaison, pour évaluer ces mêmes dépenses, le ministère de l’enseignement supérieur applique une quote-part de 10,6%, représentant la proportion d’étudiants étrangers, pour un montant total de plus de 2,2 milliards d’euros.
Une importante asymétrie des coûts liés à la police aux frontières et ceux de la chaîne pénale applicables aux infractions relevant du séjour sur le territoire (ce qui exclut les délits de droit commun dans lesquels des étrangers peuvent être impliqués), entre les chiffres fournis par la Police nationale (1,2 milliard d’euros pour 2020) et ceux relevant de la gendarmerie nationale (28 millions d’euros pour 2020).

Il évoque également des dépenses qui, sans être exclusivement ciblées sur la prise en charge de l’immigration, comportent une nette surreprésentation des populations immigrées chez les bénéficiaires:

la politique de la ville
la politique du logement

Enfin, le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale regrette l’absence de prise en compte des dépenses engagées par les collectivités territoriales, alors que l’échelon local supporte de plus en plus l’effort financier relatif à la prise en charge de certaines filières d’immigration : mineurs isolés étrangers (40000 en 2018 selon l’Assemblée des départements de France), insertion sociale et professionnelle des étrangers sans emploi, etc.

1.2. Michèle Tribalat 2010, Les Yeux grands fermés

La démographe Michèle Tribalat publie en 2010 une étude généraliste sur l’immigration dans son livre Les Yeux grands fermés. Si Michèle Tribalat n’expose pas son propre chiffrage pour les finances publiques elle dresse un tour d’horizon d’études au Royaume-Uni, Etats-Unis, Canada, Allemagne, Norvège ou Suède sur ce sujet. Les résultats ne sont pas tous comparables car les paramètres ne sont pas identiques : la définition de l’immigré n’est pas la même, les modèles de société sont différents, les politiques d’aides sociales sont plus généreuses en Europe qu’en Amérique, la politique d’immigration plus sélective au Canada.

La première conclusion de Michèle Tribalat est l’insuffisance de l’appareil statistique français pour étudier l’immigration et les populations d’origine étrangère, ce qui met la France en retard par rapport aux autres pays dans la compréhension des phénomènes migratoires et de leurs impacts. Sans étude nous n’avons que des impressions issues de l’expérience personnelle, des récits de seconde main ou des médias. Pour pouvoir analyser l’immigration il faut recueillir les données pertinentes.

Les données relatives à l’immigration sont peu et mal relevées par l’administration française, et quand elles le sont elles sont difficilement accessibles. Michèle Tribalat dénonce la volonté des administrations publiques de maintenir cette situation car elles ont conscience du caractère politiquement sensible de ce type d’information.

Michèle Tribalat cite plusieurs administrations publiques françaises qui travaillent sur des périmètres différents et qui partagent mal leurs informations : Insee (Institut national de la statistique et des études économiques), Ined (Institut national d’études démographiques), DPM (Direction de la Population et des Migrations), HCI (Haut Conseil à l’Intégration), Omi (Office des migrations internationales), ministère de l’intérieur, Rem (Réseau Européen des migrations), OSSI (Observatoire statistique de l’immigration et de l’intégration), Cnis (Conseil national de l’information statistique), l’Anaem puis l’OFII (Office français de l’immigration et de l’intégration), l’Ofpra (Office français de protection des réfugiés et apatrides), CNIL (Commission nationale de l’informatique et des libertés).

Ces différents organismes arrivent à des chiffres de l’immigration très éloignés, par exemple pour l’année 1997 : 61 929 pour le ministère de l’Intérieur, 65 750 pour l’Insee, 73 677 pour l’Omi, 91 798 pour le HCI, 102 417 pour le ministère de l’Emploi et 142 944 pour l’Ined (Xavier Thierry)⁴.

En l’état, les statistiques sur les flux migratoires sont incomparables tant les définitions divergent. De plus, il n’y a pas d’enregistrement systématique des entrées et sorties. Quand les chiffres ne correspondent pas et sont plus élevés qu’attendu, les rapports sont parfois non reconduits les années suivantes⁵.

Par exemple Bernard Aubry, de la direction régionale Alsace de l’Insee, a construit l’étude Saphir avec des données historiques hiérarchisées au niveau individuel, familial et du ménage. Quand il est parti en retraite le fichier a été amputé de ses potentialités.

La Cnil a déclaré sensibles des données qui sont aisément disponibles dans d’autres pays et qui demeurent peu utilisées en France. Ce manque de transparence empêche les citoyens ainsi que le décideur public de connaître précisément les mécanismes et les conséquences de l’immigration. La France, contrairement à la plupart de ses voisins européens, ne dispose pas de registres de population qui lui permettraient de comptabiliser les flux migratoires, les entrées et les sorties des étrangers et expatriés ainsi qu’un suivi de la population nationale et immigrée installées sur le territoire. Les chiffres de l’Insee sur l’immigration ne sont pas fiables car il n’a pas les données de base. Ses chiffres résultent d’extrapolations qui sont révisées rétrospectivement, avec des marges d’erreur substantielles⁶.

Pour être efficace et réaliser des études pertinentes il faut relever un grand nombre de facteurs, via un enregistrement systématique d’informations. Par exemple, au niveau local : âge, sexe, pays d’origine, niveau de qualification, situation professionnelle, bénéfice de services et prestations publics, délinquance, transferts d’argent vers le pays d’origine, lieu de résidence, nombre d’enfants, parcours migratoire. Compte tenu du passé colonial de la France, il faut également être capable de distinguer les rapatriés et leurs enfants des immigrés originaires des anciens territoires coloniaux. Michèle Tribalat note qu’il y a de fortes réticences de l’administration à collecter ces informations, ce qui obère toute étude fiable et complète sur le sujet.

2 – Comparaisons internationales

2.1. Au Royaume-Uni, des lacunes similaires à celles de la France

La Commission des affaires économiques de la chambre des lords du Royaume-Uni a publié un rapport en 2008 sur l’impact économique de l’immigration⁷ à la suite d’auditions du gouvernement, d’universitaires, d’experts et d’ONG. Le gouvernement britannique (Home Office et IPPR) indiquait alors que les immigrés paient 10% plus de taxes qu’ils ne reçoivent de services publics, quand les natifs paient 5% de plus.

Ce résultat a été critiqué par l’association MigrationWatch lors de son audition à la chambre des lords. Celle-ci soulignait notamment que le gouvernement ne tenait pas compte des coûts de santé, d’éducation et des autres services publics pour les enfants d’immigrés nés au Royaume-Uni. Le gouvernement indique que la méthode de calcul des coûts de l’immigration impacte effectivement fortement le résultat.

Lors de son audition, le professeur Rowthorn⁸ a montré que le résultat de l’impact net sur les finances publiques dépend fortement du périmètre utilisé : la contribution des enfants d’immigrés, mais aussi d’autres facteurs comme la défense. Suivant les facteurs retenus l’impact fiscal net varie entre -5.3Md£ et +2.6Md£ pour 2003-2004 ou -0.47% à +0.23% du PIB.

Une étude de l’IPPR⁹ (Institute for Public Policy Research) note cependant que cet impact moyen cache des disparités significatives suivant les origines d’immigration. Ainsi pour 13 pays d’origine, dont les USA et le Zimbabwe, les immigrés contribuent plus en moyenne aux finances publiques que les natifs quand d’autres immigrés comme ceux du Bangladesh et de la Turquie contribuent considérablement moins en moyenne. Cette étude relève également que presque aucun américain et 1% des Polonais et Philippiens demandent l’aide publique, contre 39% des immigrés somaliens.

Les lords indiquent que certaines externalités sur les services publics ne sont pas comptabilisées économiquement par manque de données statistiques quantifiables. C’est le cas par exemple de l’éducation, du système de santé ou des prisons. Les surcoûts liés à l’immigration sont notés par plusieurs acteurs publics mais il n’existe pas de base de données permettant une évaluation fiable. Pour y remédier, le rapport demande la mise en place d’outils adaptés.

2.2. Certains pays ont développé des appareils statistiques permettant d’évaluer précisément l’incidence de l’immigration sur les finances publiques

De nombreux pays comme l’Islande (1953), la Suède (1966), la Norvège (1968), le Danemark (1968), la Finlande (1970), la Belgique (1968), les Pays-bas (1994), l’Espagne (1996), ou l’Autriche (2000) ont mis en place un registre de population centralisé au niveau national, quand d’autres pays comme l’Italie, l’Allemagne et la Suisse disposent de registres de population à l’échelle locale¹⁰, ces registres intègrent les habitants nationaux et immigrés. Les données des registres de population ne sont pas strictement comparables car les critères d’inscription aux registres varient selon le pays. Notamment, le délai accordé pour s’inscrire diffère d’un pays à l’autre (d’une semaine en Allemagne à un an en Finlande et en Suède). Par ailleurs, dans certains pays, les travailleurs saisonniers, les stagiaires et les étudiants sont inclus dans les statistiques de l’immigration. Les registres ne sont pas toujours à jour, en particulier en ce qui concerne les radiations.

L’Autriche a mis en place dès 1967 un “micro-recensement”, qui permet d’ajuster en continu les statistiques recueillies via des questionnaires et des entretiens réalisés auprès de la population. Aujourd’hui, ce “micro-recensement” est composé de plusieurs modules qui s’intéressent au logement, à l’emploi, à l’éducation… et permet de cibler certains thèmes en particulier.

En Allemagne tous les habitants d’une commune, allemands ou non, doivent s’inscrire au registre de population Melderegister, en parallèle de la réalisation de micro-recensements .

Les États-Unis disposent probablement de l’appareil statistique le plus complet sur les populations immigrées, avec un recensement tous les dix ans inscrit dans la constitution de chaque personne habitant aux Etats-Unis, dont les résultats sont accessibles librement¹¹. La qualité des données recueillies leur permet de faire des études de comptabilité sur plusieurs générations¹². Cela a également permis, dans l’étude de l’OCDE de 2013¹³, de prendre en compte l’immigration irrégulière pour ce pays.

Recommandations¹⁴ :

Mettre en place un registre systématique d’information sur les populations et les flux pour recueillir les données nécessaires aux études statistiques.
Mettre en place une actualisation périodique des études relatives aux coûts de l’immigration.
Autoriser les grands services publics (CNAM, CAF, Pôle emploi…) à enrichir leurs données de gestion par des données objectives sur la nationalité et le lieu de naissance afin de mesurer l’accès effectif des étrangers à leurs prestations.
Publier chaque année un document synthétique détaillant les écarts entre les flux d’entrée mesurés par le ministère de l’intérieur, l’INSEE et l’OCDE.
Recenser les dépenses assumées par les collectivités territoriales et l’ensemble des établissements publics au titre de l’accompagnement social de l’immigration.
Améliorer la fiabilité du document de politique transversale annexé au projet de loi de finances censé récapituler les dépenses de l’État au titre de la politique de l’immigration et de l’intégration.

Conclusion

Au vu de ce qui précède, une conclusion s’impose : la France ne dispose, à ce jour, d’aucune étude permettant de déterminer l’incidence de sa politique migratoire sur les finances publiques. Au mieux dispose-t-elle d’appréciations partielles, imprécises et déjà anciennes. Ce constat est largement partagé : Cour des comptes, France Stratégie, Assemblée nationale, Sénat.

Les lacunes des ces études sont grandement tributaires des insuffisances de l’appareil statistique français. Contrairement à beaucoup de pays de l’OCDE, la France recueille des données partielles et non systématiques sur ses immigrés. L’existence de bases de données fiables, précises et diversifiées, est pourtant la condition nécessaire à la connaissance de l’incidence de l’immigration sur les finances publiques.

À titre d’exemple, grâce aux données recueillies, le professeur Kjetil Storesletten a pu conclure en 2000¹⁵, que pour favoriser l’équilibre budgétaire il fallait privilégier l’immigration qualifiée. Dans une autre étude¹⁶ il conclut que le taux d’emploi et l’âge des immigrés est déterminant pour la soutenabilité des finances publiques.

Notes

France stratégie, 2019, L’impact de l’immigration sur le marché du travail, les finances publiques et la croissance ↩︎
Assemblée nationale, 2020, L’évaluation des coûts et bénéfices de l’immigration en matière économique et sociale ↩︎
France stratégie et l’Assemblée nationale ciblent principalement les études du CEPII et de l’OCDE analysées en première partie ↩︎
Les Yeux grands fermés, p. 27 ↩︎
Les Yeux grands fermés, p. 22 : exemple avec la mise en place de l’AGDREF pour produire des informations cohérentes. En 1996 les activités du groupe ont été suspendues. ↩︎
Ibid., p. 32 : Le bilan de 2003 publié en 2004 par l’Insee parlait d’un recul du solde migratoire, de moins 10 000 à 57 000. Il s’est avéré par la suite que 2003 était le point le plus haut de 1994-2007 et que l’Insee avait fait une erreur d’estimation. ↩︎
Chambre des lords, 2008, The Economic Impact of Immigration ↩︎
Ibid., p. 41 ↩︎
Sriskandarajah D, Cooley L, and Kornblatt T (2007) Britain’s immigrants: an economic profile, London:
IPPR ↩︎
Le registre de population centralisé, source de statistiques démographiques en Europe, 2013 Michel Poulain, Anne Hern, https://www.cairn.info/revue-population-2013-2-page-215.htm ↩︎
Voir par exemple le site internet du recensement ↩︎
Voir par exemple Ronald Lee et Timothy Miller, 2000 ↩︎
Étude analysée dans la partie 1 de cet article ↩︎
Une partie de ces recommandations sont directement issues du rapport de 2020 de l’Assemblée nationale cité précédemment ↩︎
Sustaining Fiscal Policy through Immigration, Journal of Political Economy, Kjetil Storesletten
Vol. 108, No. 2 (April 2000), pp. 300-323 https://www.jstor.org/stable/10.1086/262120?seq=1 ↩︎
Fiscal Implications of Immigration – a Net Present Value Calculation, 2003, Kjetil Storesletten https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1111/1467-9442.t01-2-00009 ↩︎

Le « Grand Remplacement » : fantasme ou réalité ?

Écrit par calf-mc le 13 février 2022. Publié dans Politique.

Si l’on en trouve des échos dans des contextes antérieurs, la paternité de la notion de « grand remplacement » revient néanmoins à l’écrivain et essayiste Renaud Camus

En novembre 2019, France Culture proposait une série de podcasts intitulée « Grand Remplacement : un virus français »¹. Dans le premier des cinq épisodes, dédié à la recherche des origines historiques du concept, le journaliste et politologue Jean-Yves Camus rappelait qu’un écrivain nommé Danrit (en réalité le colonel Emile Driant) avait signé au début du XXème siècle deux romans d’anticipation dont les thèmes étaient respectivement « l’invasion jaune » et « l’invasion noire ». Il s’agissait de suggérer que ce type de représentation était antérieure à notre époque et aux écrits de Renaud Camus.

Plus récemment et dans une sphère plus politique, le terme de « remplacement » a été employé par l’Organisation des Nations Unies au début des années 2000 dans un rapport intitulé Migrations de remplacement : est-ce une solution à la diminution et au vieillissement de la population ?². De ce document fort commenté depuis lors, certains ont conclu – de façon hâtive – que l’ONU préconisait la substitution d’une population jeune, originaire d’Afrique, aux populations vieillissantes d’Europe de l’Ouest. Le rapport ne dit pourtant pas exactement cela, puisqu’il précise que l’immigration ne peut être la seule solution aux changements démographiques en Europe occidentale, sauf à ce que celle-ci accepte d’accueillir 160 millions de migrants en cinquante ans.

Dans le contexte français contemporain, c’est en 2011 que l’essai Le Grand Remplacement de Renaud Camus lance ce terme sur la scène intellectuelle et politique – où il n’a cessé de gagner en attention depuis lors.

La thèse de Renaud Camus n’est pas réductible à une théorie du complot mais comporte deux dimensions claires : l’une quantitative et l’autre qualitative

Dans ce livre comme dans le manifeste qu’il rédige par la suite en 2013³, l’auteur défend l’idée selon laquelle la France et l’Europe connaissent un changement de population, qu’il résume de la façon suivante : « Pouvez-vous développer le concept de Grand Remplacement ? – Oh, c’est très simple : vous avez un peuple et presque d’un seul coup, en une génération, vous avez à sa place un ou plusieurs autres peuples. »⁴ Pour l’auteur, cela constitue « le choc le plus grave qu’ait connu notre patrie depuis le début de son histoire puisque, si le changement de peuple et de civilisation, déjà tellement avancé, est mené jusqu’à son terme, l’histoire qui continuera ne sera plus la sienne, ni la nôtre ».

Avec le « grand remplacement », Renaud Camus défend « une thèse à deux jambes »⁵ selon François Héran, professeur au Collège de France et titulaire de la chaire Migrations et sociétés :

La première jambe est quantitative, elle se réfère aux flux migratoires et aux différentiels de fécondité ;
La seconde est qualitative et se réfère aux changements culturels au sein de la société française.

Pour compléter sa thèse, Renaud Camus évoque « le pouvoir remplaciste, celui qui désire et promeut le grand remplacement » comme le rappelle une émission diffusée à son sujet sur France Culture⁶. Pour cette raison, certains journalistes considèrent que la thèse de Camus est complotiste ou conspirationniste, ce dont l’auteur se défend en disant que la promotion de l’immigration par certaines catégories d’acteurs sert des intérêts économiques et politiques.

A-t-il raison ou a-t-il tort ? Quoi que l’on pense de cette affirmation, il paraît abusif d’en déduire que son auteur est complotiste. Pour s’en référer à deux exemples fameux : au début des années 1980, Georges Marchais considérait publiquement que l’immigration faisait pression à la baisse sur les salaires et pouvait ainsi servir les intérêts du patronat ; plus récemment, le think tank Terra Nova publiait une note intitulée « Gauche : quelle majorité électorale pour 2012 » dans laquelle il soulignait l’opportunité que constituait le vote d’origine immigrée pour le PS. Bien que leurs thèses aient été contestées, aucune accusation sérieuse de « conspirationnisme » n’a été portée contre le dirigeant communiste ou le groupe de réflexion social-démocrate.

Nous considérons que le débat autour de l’intentionnalité constitue un élément subsidiaire, qui ne forme pas le cœur du concept de « grand remplacement » et nous éloigne du débat véritable sur les faits (réels ou supposés) qu’il recouvre.

Si la série de France Culture qui lui fut consacrée⁷ a eu pour intérêt de placer ce sujet dans une perspective historique, elle n’a cependant apporté aucun élément quant au fond du propos. En ce sens, elle est révélatrice de l’approche partiale de certains médias : la radio publique considère l’idée du grand remplacement comme un « virus », une maladie à guérir et non une thèse à discuter.

« L’objectivité ne consiste pas à opposer des opinions contraires au cours d’un débat. Si les deux opinions reposent sur des informations fausses, quel est l’intérêt du débat ? […] La confrontation des incompétences n’a jamais remplacé la connaissance des faits. Le devoir de la presse est d’acquérir cette connaissance et de la transmettre » disait Jean-François Revel dans La connaissance inutile ; nous tâchons ci-dessous de fournir au lecteur les éléments du débat.

« Sinistre farce »⁸ pour le démographe Hervé Le Bras, « fantasme »⁹ pour le journaliste du Monde Frédéric Joignot ou encore « vaste fumisterie » pour le rédacteur d’une tribune dans Jeune Afrique¹⁰, que peut-on vraiment dire de la réalité du « grand remplacement » ?

Arguments et contre-arguments

En 2017, Alain Finkielkraut recevait dans son émission Répliques¹¹ Hervé le Bras et Renaud Camus. Ce dernier déclarait alors : « Le grand remplacement n’a pas besoin de définition. Ce n’est pas un concept. C’est une réalité de tous les jours que les gens peuvent observer lorsqu’ils descendent dans la rue et prennent leur voiture ». Ce propos rapide nécessite néanmoins le rappel de quelques éléments factuels apportés par les défenseurs et contradicteurs de cette vision, afin que le lecteur puisse s’en forger une opinion informée.

Les défenseurs de la thèse du grand remplacement considèrent que la population française se transforme rapidement et de façon croissante par une substitution de populations d’origine extra-européenne, essentiellement venues du Maghreb et d’Afrique, à la population française d’origine.

Deux principaux contre-arguments leur sont généralement opposés.

D’abord, cela serait factuellement faux dans la mesure où moins de 10% de la population française serait immigrée : selon Le Monde, « les études de l’INSEE disent pourtant tout autre chose que les livres de Renaud Camus. Publiée en octobre 2012, “INSEE Référence – Immigrés et descendants d’immigrés en France” décompte ainsi 5,3 millions de personnes nées étrangères dans un pays étranger, soit 8% de la population »¹².
D’autre part, il y aurait un problème méthodologique fondamental puisque l’origine ne serait pas définissable. Interrogée par Le Monde, la démographe Pascale Breuil se demande ainsi : « jusqu’où faut-il remonter pour être considéré comme faisant partie du peuple français ». Elle conclut qu’il est « très difficile de définir qui est ou non d’origine française »¹³, invalidant ainsi le fait qu’une population se substitue à une autre.

Les éléments objectifs ne manquent pourtant pas pour étayer le constat d’une transformation rapide de la démographie française sous l’effet de l’immigration

L’importance des flux migratoires, couplée à la natalité des personnes immigrées ou d’origine immigrée, a eu pour conséquence que 11% de la population résidant en France soit immigrée en 2017 et que 25% soit d’origine immigrée – si l’on compte les enfants de la seconde génération issue de l’immigration -, selon les chiffres de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) publiés en octobre 2018¹⁴. Cela représente un quart de la population française. Nous sommes donc loin du « fantasme » évoqué par certains, d’autant plus qu’il s’agit là exclusivement de stocks – c’est-à-dire de ce qui est et non de ce qui sera à l’avenir, sous l’effet des flux migratoires et des naissances futures.

Or il convient de tenir compte du différentiel de fécondité entre les femmes descendantes d’autochtones (moins de 1,8 enfants par femme en moyenne en 2017), les femmes descendantes d’immigrés (2,02 enfants par femme en moyenne) et les femmes immigrés (2,73 enfants par femme en moyenne). Cette fécondité varie fortement selon l’origine des femmes : 3,6 enfants par femme en moyenne pour les immigrées algériennes, 3,5 enfants par femme pour les immigrées tunisiennes, 3,4 enfants par femme pour les immigrées marocaines et 3,1 enfants par femme pour les immigrées turques, ce qui est plus élevé que la fécondité de leurs pays d’origine (respectivement 3 ; 2,4 ; 2,2 ; 2,1)¹⁵.

Le démographe François Héran affirme cependant qu’il serait erroné de croire que ces différentiels de fécondité soient figés dans le temps, car ceux-ci auraient tendance à se lisser sur le long terme¹⁶. Mais les effets cumulés de l’immigration et des différentiels de fécondité ont d’ores et déjà modifié la population française et continuent de le faire, comme le montre l’évolution de la composition des naissances.

Sur la même période de vingt ans, entre 1998 et 2018 :

Le nombre de naissances d’enfants dont les deux parents sont français a baissé de 13,7%.
Le nombre de naissances d’enfants dont au moins un des parents est étranger a augmenté de 63,6%
Le nombre de naissances d’enfants dont les deux parents sont étrangers a progressé de 43%.¹⁷

En 2018, près d’un tiers des enfants nés (31,4%) ont au moins un parent né à l’étranger.

Commentant le résultat des projections de population d’origine étrangère dans les pays de l’UE adossées au scénario Convergence 2008-2060 d’Eurostat¹⁸, la démographe Michèle Tribalat précisait que dans certains pays, « les natifs au carré pourraient devenir minoritaires avant l’âge de 40 ans, d’ici 2060 » – natifs au carré désignant les personnes nées dans un pays de deux parents qui y sont nés également. S’il s’agit de projections démographiques – donc d’hypothèses -, Michèle Tribalat expliquait notamment ces résultats par « la conjonction d’une démographie interne peu dynamique et des soldes migratoires projetés qui donne une contribution aussi importante à l’immigration ».¹⁹

L’autre contre-argument largement utilisé par les opposants à la notion de grand remplacement consiste à affirmer qu’il est impossible de définir qui est ou non d’origine française (Pascal Breuil). Cette objection est également fragile, surtout lorsqu’elle repose sur des approximations telles que celles d’Hervé Le Bras dans son livre Malaise dans l’identité²⁰, où l’auteur assimile directement la défense de cette notion au racisme.

Les raccourcis problématiques d’Hervé Le Bras

Dans le chapitre II de son livre, intitulé « Race et Grand remplacement », Le Bras commet le raccourci de considérer que l’utilisation du terme de « remplacement » revient nécessairement à adopter une approche racialiste / biologique. L’auteur évoque pêle-mêle les idéologues racistes Gobineau et Vacher de Lapouge, en passant par certains théoriciens nazis. « Opposer des Français soi-disant de “souche” à des immigrés menaçant de les submerger, c’est supposer que les deux groupes constituent des races distinctes » (page 36).

Si certains individus qui s’en réclament sont évidemment susceptibles de s’inscrire dans une perspective raciste, considérer que la notion elle-même est une « théorie raciste » apparaît fallacieux. La concept de grand remplacement renvoie avant tout à une dimension culturelle, aux mœurs et aux modes de vie. C’est notamment ce qu’explique le professeur François Héran lorsqu’il évoque l’aspect « qualitatif » de cette thèse. Michèle Tribalat n’affirme pas autre chose lorsqu’elle déclare : « Il me semble que son succès [de la notion de grand remplacement] vient de son pouvoir d’évocation de certaines situations vécues. Elle a un sens figuré qui évoque l’effondrement d’un univers familier que vit, ou craint de vivre, une partie de la population française : disparition de commerces, et donc de produits auxquels elle est habituée, habitudes vestimentaires, mais aussi pratiques de civilité, modes de vie… »²¹

Quant à l’argument selon lequel il serait difficile de définir qui est ou non d’origine française, l’éditorialiste Olivier Maulin répond : « très difficile dans les laboratoires de l’INSEE, serions-nous tentés d’ajouter, car sur cette question l’homme ordinaire, guidé par son instinct, éprouve beaucoup moins de difficulté à définir les choses, et ne s’embarrasse ni de concepts, ni d’idéologie, ni même de documents administratifs dûment estampillés, et pas plus de biologie, de « race » ou de « pureté » imaginaires : est français celui qui a la nationalité française, bien sûr, pourvu qu’il vive selon les mœurs françaises ».²² Si l’on souhaite s’en tenir à une approche scientifique de l’ascendance, les « natifs au carré » de Michèle Tribalat fournissent par ailleurs un premier angle de vue.

—————————————–

À rebours des analyses fondées sur les lectures approximatives et le recours aux anathèmes, cet article aura tenté de présenter ce que recouvre la notion de grand remplacement, les arguments de ses défenseurs comme de ses contradicteurs ainsi que certaines des données essentielles au débat.

Au lecteur – et au citoyen – de se faire sa propre opinion.

Notes

France Culture, Le grand remplacement, un virus français (1/5) : à l’origine du mythe (Lien) ↩︎
ONU, L’immigration de remplacement : est-ce une solution au vieillissement et au déclin démographique ?, 2001 (Lien PDF) ↩︎
Renaud Camus, Le changement de peuple, 2013 ↩︎
Renaud Camus, Le Grand Remplacement, 2011 ↩︎
Interview de François Héran par Ivanne Trippenbach pour l’Opinion, 4 octobre 2019 (Lien) ↩︎
France Culture, Émission Le grand remplacement, un virus français (3/5) : Renaud Camus, 2019 (Lien) ↩︎
France Culture, Le grand remplacement, un virus français (1/5) : à l’origine du mythe ↩︎
Le Monde, « Le fantasme du « grand remplacement » démographique », 2014, consulté en juin 2020 ↩︎
Le Monde, « Le fantasme du « grand remplacement » démographique », 2014, consulté en juin 2020 ↩︎
Jeune Afrique, « [Tribune] La théorie du « grand remplacement », cette vaste fumisterie », 2019, consulté en juin 2020 ↩︎
France Culture, Répliques, “Le Grand déménagement du monde”, présenté par Alain Finkielkraut, avec Renaud Camus et Hervé Le Bras, 2017 : https://www.franceculture.fr/emissions/repliques/le-grand-demenagement-du-monde-1 ↩︎
Le Monde, « Le fantasme du « grand remplacement » démographique », 2014, consulté en juin 2020 ↩︎
Le Monde, « Le fantasme du « grand remplacement » démographique », 2014, consulté en juin 2020 ↩︎
Cités par Jean-Paul Gourévitch dans Le grand remplacement : réalité ou intox ?, 2019, Pierre-Guillaume de Roux ↩︎
Interview de François Héran « La formule du grand remplacement se propage à la vitesse de la lumière » ↩︎
Interview de François Héran « La formule du grand remplacement se propage à la vitesse de la lumière » ↩︎
Statistiques de l’état civil de l’INSEE et du document « T37BIS : Nés vivants selon la nationalité des parents (Union européenne à 28 ou non). Calculs : OID. https://observatoire-immigration.fr/natalite-et-immigration/ ↩︎
Eurostat, Fewer, older and multicultural ? Projections of the EU populations by foreign/national background, 2011 ↩︎
Interview de la démographe Michèle Tribalat par Rudy Reichstadt réalisée en 2017 et publiée dans Causeur en 2019, consulté en juin 2020 ↩︎
Hervé Le Bras, Malaise dans l’identité. Notre identité ne peut être que dynamique, 2017, Actes Sud ↩︎
Causeur, « L’idée de ‘grand remplacement’ évoque l’effondrement d’un univers familier que vit une partie de la population », Entretien avec la démographe Michèle Tribalat, 2017 et 2019, consulté en juin 2020 ↩︎
Valeurs actuelles, Le “grand remplacement” en question par Olivier Maulin, 2019, consulté en juin 2020 ↩︎

Les propositions du Conseil d’État pour une réforme du contentieux des étrangers – Que tout change pour que rien ne change ?

Écrit par calf-mc le 24 novembre 2021. Publié dans Droit, Politique.

1- « Un contentieux représentant une part substantielle et croissante de l’activité de la juridiction administrative »

Dans ses considérations liminaires, le Conseil d’État rappelle que le contentieux des étrangers a représenté, en 2019, « plus de 40 %¹ des affaires enregistrées devant les tribunaux administratifs, soit 94 260 affaires », et plus de 50 % de celles enregistrées dans les Cours administratives d’appel. Il est ainsi de loin le premier contentieux administratif (celui de la fonction publique n’arrivant en second qu’avec 9,4 %). Cette situation est le produit d’une explosion observée ces dix dernières années : en 2009, il en représentait seulement le quart, avec 43 000 affaires, et a donc plus que doublé « quand l’ensemble du contentieux administratif augmentait de 33 % » sur la même période². Le contentieux de la Cour nationale du droit d’asile a également plus que doublé, passant de 25 040 recours en 2009 à 59 091 en 2019.

Ce constat correspond à une réalité avérée et incontournable, même si l’on doit souligner que l’année 2019 a été assez exceptionnelle dans tous les domaines du contentieux administratif. Ainsi, en 2017, le contentieux des étrangers représentait 33,7 % du total, 37,5 % en 2018, et 37,3 % en 2020 avec 78 460 affaires.

Chacun comprend que l’évolution des effectifs des tribunaux administratifs n’a pas suivi le même rythme, même si le Conseil d’État, gestionnaire du corps des magistrats de tribunaux administratifs, n’évoque pas cette question³. Si la réponse est certes à rechercher, non dans l’affectation toujours plus grande de moyens à une politique reposant sur le fait accompli, mais dans une réforme des fondements mêmes de cette politique, cette question des moyens est en tout cas un symptôme d’une crise administrative du système trop souvent occultée.

L’annexe 5 du rapport met bien en lumière les sous-catégories responsables de cette explosion du nombre de recours :

– premièrement la catégorie « réfugiés », qui englobe notamment les décisions de transfert des demandeurs d’asile vers un autre pays européen en application du règlement de Dublin n° 604/2013 du 26 juin 2003, mais aussi d’autres types de décisions comme les refus des « conditions matérielles d’accueil » (allocation de demandeur d’asile, hébergement…) ;

– deuxièmement, les obligations de quitter le territoire français (OQTF) avec ou sans délai, qui correspondent aux OQTF qui ne font pas suite à un refus de titre de séjour, et concernent dans beaucoup de cas aussi des déboutés de l’asile. Elles font l’objet depuis la loi du 7 mars 2016 d’une procédure contentieuse particulière en ce qu’elles sont jugées en 6 semaines environ, selon une procédure « oralisée » (juge unique, pas de conclusions du rapporteur public, clôture des débats à l’issue de l’audience)⁴.

La situation de tension observée dans les juridictions administratives est donc très probablement à rapprocher de l’explosion du nombre de demandes d’asile, car elles sont bien souvent suivies de demandes de régularisation⁵. C’est ce qui peut expliquer en grande partie que même les petits tribunaux, situés en dehors de ressorts où sont implantés des centres de rétention et des zones de peuplement issu de l’immigration, jusqu’ici épargnés, subissent désormais de plein fouet la hausse du contentieux des étrangers, suscitée par l’arrivée de demandeurs d’asile (et très souvent en famille), quasi-systématiquement déboutés, en provenance de Géorgie, d’Albanie, d’Arménie, du Kosovo… Le phénomène des vrais-faux mineurs isolés est également fortement perceptible.

La première sous-catégorie de recours en nombre continue toutefois de concerner les arrêtés de refus de titre assortis d’une OQTF (22 422 recours, soit 23,8 % de la catégorie « étrangers » en 2019), catégorie instituée en droit français depuis la loi du 24 juillet 2006, et généralisée par la loi du 16 juin 2011 en application de la Directive européenne « Retour » 2008/115/CE du 16 décembre 2008⁶.

2- Se saisir de la question du contentieux des étrangers aujourd’hui revient à se saisir de la question de l’immigration illégale.

Ce contentieux porte moins qu’on ne le supposerait sur une protection contre un éloignement imminent du territoire, justifiant alors toutes les garanties mises au recours effectif, que sur des décisions affectant des étrangers en situation irrégulière revendiquant des droits sur le territoire français. Le contentieux des étrangers, depuis les années 2000, est devenu un contentieux de l’irrégularité de masse, auquel il convient d’agréger celui des déboutés de l’asile, qui renvoie au final à la même notion : un nombre important et grandissant d’étrangers entrent sur notre sol sans y avoir été préalablement autorisés (franchissement illégal de la frontière ou demande d’asile s’avérant totalement dénuée de fondement), ou s’y sont maintenus illégalement après l’expiration du délai de validité de leur visa de court séjour. La jurisprudence du Conseil d’État, puis la loi, ayant consacré un droit pour ces étrangers de voir examiner la possibilité de leur régularisation par les préfectures malgré cette situation d’illégalité, la conséquence se traduit administrativement par un afflux de demandes dans les préfectures, suivies d’un nombre considérable de décisions de refus assorties systématiquement d’OQTF, lesquelles n’ont pour la plupart aucune traduction pratique d’exécution, et au final, par un nombre tout aussi massif de recours devant les tribunaux administratifs (aidé en cela par le caractère suspensif du recours, composante du « droit au recours effectif »).

Le Conseil avertit : « à politique migratoire constante, ces variables ne sont guère susceptibles d’évoluer ». Il met aussi en garde le pouvoir politique au sujet des ambitions poursuivies en rappelant quelques « évidences » :

Les dysfonctionnements administratifs se répercutent nécessairement sur l’activité contentieuse (ainsi le très fort accroissement du contentieux des refus implicites de demandes de titres de séjour, décisions naissant automatiquement au bout de quatre mois lorsque les préfectures ne peuvent répondre dans les délais ; mais aussi l’explosion des référés visant parfois à obtenir un simple rendez-vous pour déposer son dossier, obtenir un récépissé, parfois même pour retirer sa carte de séjour, manifestant là aussi un phénomène d’engorgement des services).
Tout étranger qui n’est pas immédiatement éloigné du territoire verra sa situation personnelle se modifier au cours du temps sur ce territoire, « rendant nécessaire un nouvel examen ultérieur », et le juge ne pourra statuer complètement et « définitivement » sur la situation d’un étranger tant que l’administration n’a pas procédé à un tel examen.
Il ne sert à rien d’assigner au juge des délais de jugement brefs si l’administration elle-même n’a pas les moyens d’exécuter ses décisions d’éloignement – ce qui est source soit-dit en passant d’un sentiment de découragement très largement répandu dans les juridictions, comme dans les préfectures d’ailleurs. L’assignation de plus en plus fréquente de délais de jugement a en outre des effets d’éviction préjudiciables aux autres types de contentieux⁷. Enfin, le recours est un droit, rappelle le Conseil d’État, et la conduite du procès lui-même exige « une durée minimum incompréhensible ».

Les présupposés sur lesquels repose la doctrine du Conseil d’État – comme de toutes les autres « cours suprêmes » en Europe – reposent encore sur l’idée que l’étranger est par essence une « personne vulnérable » (p. 8 du rapport). Cette philosophie appliquée aux étrangers en situation d’irrégularité interroge. Elle ne tient aucunement compte de leur comportement ni de leur usage parfois de manœuvres ou de documents falsifiés⁸ pour se revendiquer d’un droit au séjour en France, mais uniquement de leurs intérêts.

Beaucoup de ces vingt propositions sont des mesures à la marge ou des améliorations purement administratives (« 9- Améliorer l’information du juge administratif par le JLD⁹ » ; « 20 – Revoir l’organisation de la défense contentieuse » ; « 18 : Améliorer le partage d’informations entre administrations »…), des vœux pieux (« 12 : Développer les modes d’organisation juridictionnels permettant une plus grande efficacité du traitement du contentieux des étrangers » ; « 19 : Parvenir à statuer dans les délais afin d’éviter la naissance de décisions implicites de rejet »), voire des mesures figurant déjà dans le droit (16 : « Prévoir la possibilité d’édicter une décision d’éloignement dès la date de l’ordonnance rejetant le recours contre la décision de l’OFPRA »¹⁰).

Nous nous concentrerons ici sur les deux axes qui sont à notre avis les plus importants : la simplification des procédures de jugement, et les mesures visant à lutter contre les demandes successives abusives de titre de séjour.

3. Simplifier des procédures devenues « excessivement complexes et partiellement inadaptées »

L’accumulation des réformes législatives dans le domaine a abouti à une multiplicité de types de décisions et de procédures « au point qu’il existe presque autant de procédures juridictionnelles que de types de décision ». Ainsi le régime des OQTF, pour ne prendre que les décisions les plus couramment prises, voit s’associer des délais de recours et des délais de jugement, mais aussi des procédures, différents, selon qu’elles sont assorties d’un délai de départ volontaire ou non, selon le motif, ou encore selon l’emploi ou non d’une mesure de coercition pour son exécution (rétention, assignation).

Le nombre formel de procédures ne doit cependant pas faire oublier que, quantitativement et en pratique, le contentieux des étrangers se divise essentiellement en quatre grandes catégories : OQTF, refus de séjour simples, procédures d’urgence (rétention –assignation) et transferts des demandeurs d’asile vers un autre pays de l’UE (règlement de Dublin). Le problème de la complexification vient de ce que chacune de ces catégories est divisée en sous-procédures différentes selon la situation.

Les propositions du Conseil d’État visent à « remplacer la douzaine de procédures actuelles par trois procédures, une ordinaire et deux d’urgence ».

Ainsi, il distingue trois types de procédures, auxquelles sont associés à chaque fois un délai de recours, un délai de jugement, et une procédure de jugement différents. Une présentation synthétique en donnerait le tableau suivant :

Degré d’urgence	Délai de recours	Délai de jugement et procédure	Décisions concernées
Très urgent (sans changement)	48 H	96 H – Magistrat désigné (« JU »)	Décisions (OQTF, réadmission, transferts Dublin, demande d’asile) en cas de rétention ; Refus d’entrée au titre de l’asile
Accéléré	7 jours Délais actuels : – assignation : 48H ; – détenus libérés : 48 H ; – transferts Dublin : 15 j – refus des conditions matérielles d’accueil : 2 mois	15 jours – Magistrat désigné (« JU ») Délais actuels : – assignation : 96H ou 144H – détenus : 8 jours ; – transferts Dublin : 15 jours ; – refus des conditions matérielles d’accueil : pas de délai.	Assignations à résidence + OQTF, réadmission dans un pays d’UE, transferts Dublin… OQTF en cas de libération d’un détenu ; Transferts Dublin ; Refus du bénéfice des conditions matérielles d’accueil (demandeurs d’asile)
*Ordinaire (propre aux éloignements)**	1 mois (actuel : 30 j ou 15 j)	6 mois (actuel 6 semaines ou 3 mois) Formation collégiale	OQTF (avec ou non refus de titre de séjour), interdiction de retour, désignation du pays de renvoi, réadmission en UE…

* Demeureraient régies par la procédure de droit commun applicable devant les TA toutes les autres décisions, comme les refus de séjour (sans OQTF), les refus visas, etc.

Au final, qu’est-ce qui changerait par rapport aux procédures actuelles ? Pas grand-chose…

En fait de réduction du nombre de procédures, nous parlerons plutôt d’un effort de rationalisation et de mise en cohérence entre les trois paramètres : délai de recours / délai de jugement / procédure, ce qui ne peut nuire, et surtout si l’on s’y tient à l’avenir, et si, comme le préconise également le Conseil d’État, ces procédures sont réécrites en ce sens de manière lisible. Mais ces propositions ne modifient rien de fondamental, puisque l’économie générale n’est pas modifiée. Il n’est donc pas tout à fait juste d’évoquer une réduction d’une « douzaine de procédures » à trois.

Les modifications proposées les plus importantes sont :

La création d’une procédure de « moyenne urgence » que nous appelons « accélérée », regroupant des procédures éparses méritant un jugement rapide sans nécessiter pour autant un traitement très urgent en l’absence de perspective rapprochée d’éloignement. Cette nouvelle catégorie aboutit dans certains cas à un allongement des délais (assignations à résidence), et dans d’autres à un raccourcissement (Dublins, refus des conditions matérielles d’accueil), sans rien modifier de fondamental.
La suppression des OQTF « 6 semaines », pourtant créées il y a cinq ans alors que toute la classe politique se donnait comme priorité un renvoi plus rapide et efficace des déboutés du droit d’asile. Il est vrai que deux ans après leur création par la loi du 7 mars 2016, un rapport parlementaire sur l’application de la loi envisageait déjà de les supprimer, suivant en cela les revendications des syndicats de magistrats administratifs mais aussi les propres conclusions du Gouvernement :

« Comme l’a souligné par exemple le Secrétariat général du Conseil d’État, ces procédures sont les plus insatisfaisantes dans la mesure où les étrangers souvent n’ont pas rencontré leur avocat et ne sont pas présents à l’audience et où le dossier peut se révéler extrêmement maigre si la préfecture n’assure pas non plus de défense. De nombreuses personnalités auditionnées se sont prononcées en faveur de la suppression de cette catégorie particulière d’OQTF. (…) La suppression de l’OQTF « six semaines » irait au demeurant dans le sens des axes de simplification du contentieux avancés par le Syndicat de la juridiction administrative (SJA). (…) »¹¹

L’allongement du délai de jugement des OQTF à 6 mois, consécutive à la réunification de ce contentieux, et tenant compte d’un délai réellement constaté de 4 mois et demi au lieu de 3 (procédure collégiale).

L’évolution promise en matière procédurale ne se rapprocherait-elle alors pas plus sûrement d’un retour en arrière ? En tout cas, le rapport est critique sur les innovations introduites ces dernières années, que ce soit les OQTF 6 semaines, ou le recours en suspension de l’OQTF dans l’attente de la décision de la CNDA¹².

4- Une « simplification » hésitante et contre-productive ?

S’il est exact que les « OQTF 6 semaines » sont bien une incongruité juridique, consistant à déterminer la procédure contentieuse applicable à partir du motif de la décision (entraînant parfois quelques difficultés en cas de pluralité, d’erreurs ou de contradictions dans les motifs …), et si les magistrats ont ressenti durement l’afflux de ces requêtes tout en ne percevant pas l’intérêt réel d’un jugement accéléré alors que ces décisions ne sont pas davantage mises en exécution, l’abandon pur et simple d’une procédure accélérée en matière d’OQTF « sèches » (i.e. sans demande de titre de séjour initiale) peut néanmoins être regrettée.

La création d’une procédure orale jugée de manière simplifiée en matière d’OQTF était en effet bienvenue. Elle permet de réduire significativement les délais d’instruction et de jugement, en les confiant à un juge unique, qui est maître de son instruction et de son audiencement. Elle a permis également aux étrangers de s’exprimer à l’audience¹³ et d’être assistés, non seulement d’un avocat commis d’office¹⁴, mais aussi d’un interprète, ce qui n’est pas le cas dans la procédure ordinaire devant les juridictions administratives. Bien entendu, ces procédures ne doivent pas alourdir de manière irraisonnée la charge de travail des magistrats – et c’est la principale raison pour laquelle ceux-ci ont mal vécu cette réforme et s’y sont opposés par la voie de leurs syndicats.

Même si elles sont motivées par une louable volonté de rationalisation et de réalisme, les propositions du Conseil d’État au sujet de la simplification des procédures de jugement s’avèrent donc en fait inspirées par l’acceptation du fait accompli.

5- Vers une timide limitation des demandes de régularisation

Le Conseil d’État rappelle qu’« il n’est pas rare qu’un étranger demande d’abord l’asile, puis le réexamen de sa demande si elle est rejetée par l’OFPRA et la CNDA, avant de solliciter un titre de séjour en raison de son état de santé, puis de le faire à nouveau en se prévalant de sa vie privée et familiale, avant de demander son admission exceptionnelle au séjour », utilisant en cela toutes les possibilités du droit de la « régularisation ». Cette situation s’explique selon la Haute assemblée, par le fait que l’administration n’examine une demande que sur le seul fondement présenté par l’étranger¹⁵, et « ce n’est ainsi qu’après plusieurs demandes de titre de séjour que, sous réserve de changements de circonstances, l’administration pourra estimer avoir examiné complètement la situation de l’étranger au regard du droit au séjour. »

Il y a bien les « décisions purement confirmatives », dont la contestation n’est traditionnellement pas recevable, mais il faut pour cela 1°) que la première décision de refus de séjour soit devenue définitive et que cette information figure au dossier, 2°) que cette décision ait été prise sur le même fondement de demande (même objet), 3°) que l’étranger ne se prévale pas de nouveaux éléments dans sa situation (mêmes faits). Ce cas de figure ne se présente donc que très rarement devant les tribunaux.

Pour mettre fin à ces demandes successives qui s’étalent dans le temps, et rendent au final vaine toute procédure d’éloignement, le Conseil d’État imagine une réforme consistant à supprimer la doctrine du « fondement de la demande »¹⁶ : l’administration aurait alors l’obligation d’examiner la situation de l’étranger au regard de l’ensemble des motifs d’attribution d’un titre de séjour. La conséquence en serait « logiquement » que l’étranger ne puisse ensuite se prévaloir, après un refus de titre de séjour ainsi examiné « exhaustivement », que d’« éléments nouveaux » », c’est‐à‐dire « postérieurs à ceux sur lesquels il a déjà été statué ».

Mais l’application de cette réforme suppose plusieurs conditions pour sa mise en œuvre et contient en elle-même sa propre limite :

Pour que l’examen exhaustif soit effectif, l’étranger devra être informé de son obligation de fournir à l’appui de sa demande « l’ensemble des éléments permettant à l’administration d’apprécier sa situation au regard du droit au séjour », et des conséquences. De nouvelles obligations procédurales sont donc à prévoir, qui constitueront autant de « nids à annulation » ou en tout cas de voies de contournement de ce dispositif. Si le rapport cite en exemple la loi du 10 septembre 2018 « pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie » qui prévoit que le préfet peut désormais imposer un délai aux demandeurs d’asile pour présenter une demande d’admission au séjour sur un autre fondement¹⁷, cette possibilité est subordonnée à la délivrance d’une information préalable à l’étranger, qui n’est jamais réalisée en pratique¹⁸. Cette disposition reste donc lettre morte, et en tous les cas n’a pas produit d’effets sur le nombre de demandes émanant de ces étrangers. En outre, qu’en serait-il des nouvelles demandes, très fréquentes, présentées par les déboutés de l’asile sur le fondement de leur état de santé ? Preuve en est donc qu’il y a souvent loin de l’intention législative à la réalité, surtout en matière de droit des étrangers.
Le Conseil d’État ne s’engage pas sur la voie d’un refus définitif pur et simple, mais continue de réserver le cas du « changement dans les circonstances ».

Il imagine ainsi un dispositif assez complexe, dans lequel en vérité tout est déjà prévu pour qu’il demeure sans effet :

« En somme, l’étranger qui présente une nouvelle demande de titre de séjour, consécutive à un premier rejet adopté au terme d’un examen exhaustif de sa situation, ne pourrait en principe se prévaloir, à l’appui de sa demande, que d’éléments et de faits nouveaux. Par exception, s’il se prévaut d’éléments qui ne sont pas nouveaux mais qui sont susceptibles de faire obstacle à son éloignement, l’administration pourrait tenir compte, s’il y a lieu, dans l’appréciation de ces éléments, de la circonstance que l’étranger ne les avait pas présentés à l’appui de sa précédente demande et des motifs de cette omission. »

Mais ces étrangers pourront, même après la réforme proposée par le Conseil d’État, continuer de prétendre à une régularisation, soit qu’un vice de procédure ait inactivé les freins prévus dans cette proposition, soit que les faits « non nouveaux » invoqués puissent quand même être pris en compte (au prix de ces raisonnements byzantins dont le Conseil a le secret !), soit que le simple écoulement du temps depuis sa dernière demande puisse leur fournir de nouveaux motifs pour présenter une nouvelle demande. Sa proposition ne vise donc qu’à supprimer, au titre des « décisions purement confirmatives » la condition de l’objet de la demande, mais pas les changements de circonstances, ni le caractère définitif de la précédente décision.

Par ailleurs, il faut se placer au niveau des acteurs de la procédure pour se rendre compte des implications concrètes. Un agent de préfecture (a fortiori une plateforme internet) recevant les demandes ne sera pas en mesure d’apprécier seul et immédiatement si la demande contient des éléments nouveaux ou non, ou s’ils sont nouveaux, s’ils ne pouvaient être présentés précédemment par l’étranger. Les nouvelles demandes seront donc enregistrées, et devront être traitées, comme actuellement. Cette réforme n’apportera donc aucune amélioration à la situation des préfectures, extrêmement sollicitées par ces demandes de régularisation, ni, par suite, à la situation des tribunaux administratifs, qui se trouveront à juger en outre de nouvelles questions de droit (et qui n’en demandaient pas tant…).

6- Pas de remise en cause des pouvoirs du juge

Cette position prudente rejoint celle que le rapport adopte en faveur du maintien de l’examen de ce contentieux en « excès de pouvoir » et refusant le passage en « plein contentieux ». On peut pourtant affirmer que l’excès de pouvoir n’est pas du tout adapté au contentieux des étrangers aujourd’hui.

Il n’est pas question ici d’entrer dans les détails des techniques contentieuses administratives, mais pour résumer, dans le premier, le juge examine la légalité d’une décision, alors que dans le second, il s’attache surtout à la situation, à la date à laquelle il statue, et ses pouvoirs lui permettent mieux de « vider le litige » sans s’arrêter à la question de la légalité de la décision prise par l’administration. Notamment les vices de forme sont souvent sans incidence. Dans cette seconde conception, il serait permis de régler définitivement les situations des requérants, dès lors que tous les motifs dont pourrait se prévaloir l’étranger devant le juge pourraient utilement être discutés devant lui, évitant les allers-retours avec l’administration produisant des décisions successives se télescopant, de même que pourrait être prise en compte la non-exécution d’une précédente OQTF, ou encore l’existence de décisions prises par d’autres préfets de département. Aujourd’hui, le droit administratif des étrangers est ainsi fait que chaque décision est jugée indépendamment de l’autre, dans un maelstrom sans fin.

En réponse aux critiques adressées au recours pour excès de pouvoir, le rapport envisage seulement d’inviter les juges de première instance à faire un usage moins « mesuré » de leurs pouvoirs d’injonction¹⁹ pour ordonner la délivrance de titres de séjour, ou à « tenir compte de changements de circonstances intervenues postérieurement à la décision attaquée » pour faire obstacle à son exécution – pouvoirs envisagés donc uniquement au bénéfice de l’étranger qui obtient l’annulation de la décision.

À aucun moment n’est envisagée l’éventualité de donner aux obligations de quitter le territoire français leur véritable effet attendu.

Dans l’état actuel du droit, il est en effet impossible au juge de tirer les conséquences d’une OQTF antérieure sur une nouvelle demande de titre de séjour postérieure (ou parallèle). De plus, leur caractère exécutoire est limité à un an.

Les propositions du Conseil d’État ne modifieront pas l’état du droit en la matière. Il reste dès lors excessivement prudent dans ses propositions, sans avoir sérieusement évalué les conséquences potentiellement néfastes de celles-ci, et en continuant de sanctuariser le « droit à régularisation » des immigrés illégaux, qu’il a lui-même fondé.

Si la réforme de ce droit dépasse sans doute aujourd’hui le rôle conféré au Conseil d’État – alors même qu’il a lui-même fortement contribuer à le façonner en ce sens -, il eût été intéressant qu’il préconise à l’autorité politique de légiférer pour poser les garde-fous nécessaires (ce que l’on peut peut-être comprendre entre les lignes…).

7- Régularisations : un refus d’aborder des « questions qui fâchent » ?

Un quart des affaires enregistrées dans les tribunaux administratifs en 2019 sous la catégorie « étrangers » concernent des OQTF assorties d’un refus de titre de séjour. Ces décisions, auxquelles il conviendrait d’ajouter toutes les affaires correspondant à cette sorte de tourisme administratif dû aux « décisions itératives » prises au fil du temps pour le même étranger, concernent presque exclusivement des étrangers illégaux ayant sollicité leur « régularisation ». Avec le détournement du droit d’asile, la régularisation est le cœur du problème du traitement administratif de la question migratoire.

Au titre de « l’admission exceptionnelle au séjour », pour motifs économique ou privé/familial, le ministère de l’intérieur précise que 32 151 premiers titres ont été délivrés en 2019, ce qui représente 11 % du total des premiers titres délivrés. Mais il conviendrait d’y ajouter les cartes délivrées aux étrangers malades (4949) et aux parents de Français (8509) qui sont souvent irréguliers, ce qui élève le total à potentiellement 45 609 régularisations par an, soit 16 % du total des premiers titres délivrés, et 30 % des titres délivrés hors motifs économique ou d’études.

Après avoir intégré, au début des années 1990, l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales dans le droit interne²⁰, le Conseil d’État a, par plusieurs décisions de principe, affirmé le droit pour l’étranger en situation irrégulière de voir sa situation régularisée, tout en neutralisant l’application des textes, traduisant alors un mouvement franc de transformation d’un État de droit à un État des droits²¹. Il est vrai que l’air du temps, qui était aux manifestions de sans-papiers, l’y invitait²².

Ainsi, dès 1991, il a jugé qu’un préfet « n’est pas tenu de rejeter la demande de carte de séjour d’un étranger en situation irrégulière »²³ . Il l’a réaffirmé ensuite en indiquant, de manière générale, que les textes régissant les conditions d’entrée et de séjour des étrangers « ne font pas obligation au préfet de refuser un titre de séjour à un étranger qui ne remplit pas l’ensemble des conditions auxquelles est subordonnée sa délivrance de plein droit sauf lorsque les textes l’interdisent expressément ; que, dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire qui lui est ainsi confié, il appartient au préfet d’apprécier, compte tenu de l’ensemble des éléments de la situation personnelle de l’intéressé et des conditions non remplies, l’opportunité d’une mesure de régularisation »²⁴. Ainsi notamment, l’absence de visa ne fait plus obstacle à la délivrance du titre de séjour, alors même qu’il s’agit d’une des pré-conditions essentielles qui était fixée par la loi.

Il est intéressant de relever que, sous l’angle de l’« erreur manifeste d’appréciation » promise à un grand avenir, le juge suprême administratif a de fait contourné lui-même le principe du « fondement de la demande », en affirmant que tout autre fondement peut être examiné par l’autorité préfectorale… s’il sert mieux les intérêts de l’étranger. Le refus d’examiner cette possibilité est d’ailleurs sanctionné de l’erreur de droit.

Ces décisions du Conseil ont en même temps affirmé la légalité des mesures de régularisation sous réserve de l’absence de dispositions expresses contraires (renversant curieusement le principe en cette matière de police administrative). Il range les régularisations dans la catégorie des « mesures de faveur au bénéfice de laquelle l’intéressé ne peut faire valoir aucun droit »²⁵. Il a aussi jugé que « l’exercice des droits et libertés dont peuvent jouir les étrangers sur le territoire français est subordonné à la régularité de leur entrée et de leur séjour au regard des lois et règlements et des conventions internationales applicables », et qu’ainsi le rejet d’une demande de titre de séjour formée par un étranger en situation irrégulière ne porte pas atteinte à une liberté fondamentale²⁶. Affirmation qui contredit sévèrement les revendications des associations de soutien aux étrangers qui s’activent à les encourager sans cesse à de multiples démarches pour leur régularisation et leur maintien sur le territoire…

Alors, pourquoi le contentieux des étrangers est-il néanmoins devenu « l’empire de la régularisation »²⁷ ?

Certes les régularisations étaient pratiquées depuis longtemps par voie de circulaires notamment en 1981, en 1997, et en 2012, à chaque arrivée de la gauche au pouvoir²⁸. Autre chose est d’asseoir juridiquement cette pratique en lui conférant un fondement. Malgré tout, le Conseil d’État a constamment refusé de reconnaître à celles-ci une valeur réglementaire²⁹. On est donc dans un paradoxe où le pouvoir politique en place peut ouvrir largement le droit de régularisation par des instructions, sans que cela fasse l’objet d’un débat parlementaire, ni a fortiori avec les Français, mais où les étrangers concernés ne peuvent pas davantage contester ou se prévaloir de ces instructions devant le juge³⁰…

En même temps, et c’est là le paradoxe et la confusion, les régularisations ont été institutionnalisées par la loi, notamment avec la création des cartes de séjour pour « liens personnels et familiaux » et « étrangers malades » par la loi Chevènement du 11 mai 1998, puis celle pour motifs « exceptionnels » ou « humanitaires » instituée par la loi Sarkozy du 24 juillet 2006. Le législateur a été jusqu’à affirmer certaines de ces régularisations comme étant « de plein droit », ce qui ne veut rien dire, puisque l’examen auquel elles donnent lieu est nécessairement celui de l’exception et du pouvoir discrétionnaire de l’administration, et même lorsque le respect de l’article 8 est en jeu, l’absence de critères réellement objectifs rend ce pouvoir, et le contentieux qui le suit, éminemment subjectifs. Le droit de la régularisation est un droit sans contenu.

Or, si le Conseil d’État, comme le Conseil constitutionnel, ont rappelé qu’il appartient au législateur de fixer les règles d’entrées et de séjour des étrangers, les lois n’ont fait jusqu’à présent qu’institutionnaliser toujours plus de droits à régularisation, sans (presque) jamais chercher à les contrer ou à les restreindre au strict minimum dans un objectif de lutte contre l’immigration illégale.

8- Toute réforme sérieuse du droit des étrangers doit passer par une reprise en main par le pouvoir légiférant

Hormis la régularisation pour longue durée de présence (ayant existé de 1989 à 2006), tous les cas de régularisation institués au fil des lois n’ont jamais été remis en cause par les majorités successives, mais au mieux encadrés un peu plus³¹. Longue est désormais la liste des cas dérogatoires aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers³², à tel point que l’on pourrait avoir l’impression que cette voie supplante l’immigration légale (regroupement familial et conjoints de Français, salariés autorisés, étudiants). Ce n’est toutefois statistiquement pas le cas, puisque c’est bien le regroupement familial autorisé et les étudiants qui constituent encore le plus gros de l’immigration aujourd’hui. Sur 270 494 admissions au séjour autorisées en 2019, 126 407 concernaient des visas de long séjour-titres de séjour (VLS-TS), qui concernent le plus souvent les étudiants et les membres de famille d’étrangers réguliers, tandis que les régularisations concernent environ 35 000 étrangers chaque année³³.

L’existence de voies de contournement légalisées des règles et le maintien en situation irrégulière sur le territoire d’un grand nombre d’étrangers constituent cependant bien un sujet de préoccupation pour la maîtrise des flux d’immigration. La cause n’est pas à rechercher dans le nombre d’annulations prononcées par le juge sur ce fondement, qui demeurent excessivement rares. Il est dans l’espoir nourri par les intéressés, dans le signal qui leur est donné qu’avec un peu de persévérance, ils obtiendront un droit de séjour en France, lequel deviendra automatiquement, un beau jour et par application des règles, un droit permanent.

Avant même d’envisager une remise en cause des régularisations, il conviendrait d’envisager que tout étranger ayant fait l’objet d’une obligation de quitter le territoire français non exécutée ne puisse voir sa situation régularisée par la suite, ni même sa demande examinée quel que soit son fondement. Il faut opposer des fins de non-recevoir à de telles démarches dilatoires, sans égard pour la question de savoir si l’étranger concerné a eu, aurait pu, ou aura un jour un motif quelconque d’obtenir un droit au séjour en France. S’il est entré illégalement, s’est prévalu frauduleusement du droit d’asile pour ce faire, ou s’est maintenu illégalement après l’expiration de son visa, la France ne doit en aucun cas accepter le « fait accompli ». Les motifs dont l’étranger peut se prévaloir doivent être examinés une fois pour toutes lors du jugement de son OQTF. Les seuls changements dans la situation de l’étranger pouvant être admis par la voie de la régularisation résulteraient d’un mariage avec un Français ou de la naissance d’un enfant Français. Si le maintien d’un pouvoir discrétionnaire des préfets doit être envisagé, il devrait être limité au strict minimum dans la logique des quotas (selon, par exemple, un taux fixé par rapport au quota d’immigration légale et adapté à la situation locale). Cette mesure pourrait alors être associée à des mesures de désincitation économique au maintien illégal sur le territoire (sanctions administratives, taxations, suppression des droits sociaux…).

L’administration doit aussi rendre des comptes sur l’exécution des décisions prises. Exercice difficile, il est vrai, dans un contexte de harcèlement politique et militant en faveur des droits des immigrés³⁴.

Telles sont les orientations qui permettraient à notre avis une réelle amélioration de la situation des tribunaux administratifs et des préfectures. On dira que ce serait seulement cacher une réalité dont on ne voudra s’occuper. Nous soulignons qu’une position cohérente vaut toujours mieux que l’acceptation d’une situation où des dizaines de milliers de décisions d’éloignement ne sont pas exécutées chaque année.

Ces mesures nécessiteraient une véritable volonté politique de lutte contre l’immigration illégale. Pour cela, la voie du référendum est de plus en plus mise en avant par la classe politique dans le contexte de la campagne présidentielle. L’appel au peuple en tant que « juge de paix » paraît effectivement s’imposer. Encore faut-il savoir sur quel contenu lui demander de se prononcer.des immigrés est déterminant pour la soutenabilité des finances publiques.

Notes

40,8 % ↩︎
Il conviendrait cependant d’isoler la hausse du contentieux des étrangers par rapport au reste au lieu de la comparer à la hausse générale (à laquelle contribue le contentieux des étrangers). ↩︎
Seuls sont évoqués les efforts consentis sur les effectifs des services préfectoraux en la matière, qui auraient augmenté de 56 % sur les dix dernières années (p. 12). ↩︎
Le contentieux administratif est traditionnellement écrit et les débats sont clos avant l’audience. ↩︎
Les demandes d’asile se sont élevées en 2018 à 123 332, ce qui représente une évolution de + 247 % depuis 2007. ↩︎
Sur 103852 OQTF prononcées en 2018, les statistiques du Conseil d’État indiquent un nombre de requêtes concernant cette même catégorie de 43445 soit un taux de recours de 42 %. ↩︎
Si les délais de jugement des OQTF sont de 4 mois et demi en moyenne, il n’est pas anodin de souligner que pour les autres justiciables, le délai de jugement constaté est de 20 mois (hors procédures d’urgence et à délais particuliers, et hors ordonnances). Source : Conseil d’État, rapport d’activité des juridictions administratives 2019. Il n’est en effet pas possible de traiter dans des délais raisonnables le reste des requêtes de contentieux général quand les affaires urgentes représentent 30 à 40 % de l’ensemble. ↩︎
Ainsi les préfectures et les juges sont-ils souvent confrontés à des fraudes à l’état civil de la part d’étrangers prétendant être entrés mineurs sur le territoire, à la question de la fraude au mariage ou à la reconnaissance de paternité d’enfants français, ou encore (contentieux devenu obsolète) aux pièces contrefaites des dossiers pour dix ans de présence. ↩︎
Juge des libertés et de la détention, qui autorise le maintien en rétention à la demande de l’administration au bout de 48H, puis de 30 jours, et jusqu’à 45 jours au total. ↩︎
Le CE se base sur sa jurisprudence du 1^er juillet 2015 (Min. Intérieur c/ M. Sunbul, n° 386288), mais le ministère a modifié les textes ultérieurement par le décret n° 2015-1298 du 16 octobre 2015, pour faire face à la difficulté de communication au préfet de la notification des décisions de l’OFPRA ou de la CNDA grâce à la preuve informatique : « La date de notification de la décision de l’office et, le cas échéant, de la Cour nationale du droit d’asile qui figure dans le système d’information de l’office et est communiquée au préfet compétent et au directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration au moyen de traitements informatiques fait foi jusqu’à preuve du contraire. » Ainsi ce problème n’existe plus aujourd’hui grâce à la communication dans l’instance des « fiches Télémofpra » (ex : CAA de Paris n° 21PA00947). Ces dispositions sont aujourd’hui reprises aux articles R. 531-19 et R. 532-57 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. ↩︎
Rapport d’information n° 669 sur l’application de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France, J-M. Clément et G. Larrivé, Assemblée Nationale 15 février 2018, p. 46. ↩︎
Recours créé pour les déboutés de l’asile en procédure accélérée, du fait de la jurisprudence de la CJUE interdisant aux Etats de renvoyer dans leur pays ces étrangers avant qu’il n’ait été statué définitivement sur leur demande. Il induit un énième examen par le juge de droit commun sur la demande d’asile alors qu’un recours est pendant devant la CNDA et que le juge de droit commun n’a pas les moyens de cet examen… En pratique, ces recours (associés aux recours contre l’OQTF) sont très peu argumentés. ↩︎
Même si l’intérêt des observations des requérants est souvent pauvre pour le débat juridique (« je souhaite rester en France »). Ce débat peut porter plus utilement sur des éclaircissements factuels, ou permet de mieux apprécier la sincérité des déclarations. ↩︎
Les étrangers sont dans toutes les procédures déjà quasi-systématiquement assistés d’un avocat, très souvent payé par l’aide juridictionnelle d’Etat. ↩︎
Le requérant ne peut ainsi se prévaloir d’un autre motif d’admission au séjour devant le juge. ↩︎
C’est bien une création jurisprudentielle : CE, avis du 28 novembre 2007, Mme Zhu, n° 307036. ↩︎
Art. L. 431-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (ou L. 311-6 ancien) : « Lorsqu’un étranger a présenté une demande d’asile qui relève de la compétence de la France, l’autorité administrative, après l’avoir informé des motifs pour lesquels une autorisation de séjour peut être délivrée et des conséquences de l’absence de demande sur d’autres fondements à ce stade, l’invite à indiquer s’il estime pouvoir prétendre à une admission au séjour à un autre titre et, dans l’affirmative, l’invite à déposer sa demande dans un délai fixé par décret. Il est informé que, sous réserve de circonstances nouvelles, notamment pour des raisons de santé, et sans préjudice de l’article L. 511-4, il ne pourra, à l’expiration de ce délai, solliciter son admission au séjour. » ↩︎
Ou les préfectures n’opposent que rarement un tel motif de refus. ↩︎
Cet usage « mesuré » ne se vérifiant pourtant pas en pratique… L’annulation de la décision pour un motif de fond conduit le plus souvent le juge à ordonner la délivrance du titre. ↩︎
Dans un sens beaucoup plus permissif que la jurisprudence de la CEDH n’y invitait elle-même. ↩︎
Guillaume Larrivé, La Révolution inachevée, Ed. de l’Observatoire, 2021. ↩︎
Maxime Tandonnet, Immigration Sortir du chaos, Flammarion, 2006. ↩︎
CE, Diop, 07/10/1991, n° 100639. ↩︎
CE, Melle Aïdara, 16/10/1998, n° 147141 ; v. aussi; CE, Min. Intérieur C/ M. Ndong, 06/12/2013, n° 362324. ↩︎
CE, Min Intérieur c. M. Cortes Ortiz, 4 février 2015, n° 383267. ↩︎
CE, Juge de référés, Préfet de l’Hérault c. M. Hajjaj, 5 mars 2001, n° 230873. ↩︎
Michel Bouleau, « La loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 « relative au droit des étrangers en France » ou les illusions du législateur », Recueil Dalloz 2016 p. 1720. ↩︎
Notamment circulaires du 24 juin 1997, et circulaire « Valls » du 28 novembre 2012. ↩︎
Sur la circulaire Valls : CE, Min Intérieur c. M. Cortes Ortiz, préc. ↩︎
La dernière circulaire du 28 novembre 2012, toujours en vigueur, invite les préfets à régulariser notamment les étrangers vivant depuis 5 ans en France et ayant un enfant scolarisé depuis 3 ans, les conjoints d’étrangers en situation régulière, ou encore les étrangers présents depuis 3 ans et ayant travaillé au moins 8 mois sur les 24 derniers mois et rémunérés seulement à mi-temps. De tels critères sont bien en deçà des critères pris en compte au titre de l’article 8 CEDH, voire de la loi. ↩︎
Par exemple en imposant six mois de vie commune aux conjoints de Français, ou des « conditions d’existence » suffisantes et la « connaissance des valeurs de la République » pour l’attribution de la carte « liens personnels et familiaux ». Mais ces conditions sont au mieux formelles (signature « contrat d’accueil et d’intégration »), au pire désactivées par le fondement même de l’examen de ces demandes qui s’attache au droit au respect de la vie privée et familiale. ↩︎
Les régularisations correspondent à des titres de séjour délivrés sans visa préalable. Aujourd’hui ces catégories sont : les liens personnels et familiaux, parents d’enfants français, motifs exceptionnels ou humanitaires, étranger malade, ancien mineur pris en charge par l’ASE, étranger entré mineur avant l’âge de 13 ans, étranger né en France, bénévoles des associations caritatives, victimes de violences conjugales ou du proxénétisme. ↩︎
Source : Ministère de l’intérieur. ↩︎
Exemple : « Ce mardi 26 octobre, 33 maires de la métropole rennaise ont signé une tribune où ils demandent à l’État d’assumer ses responsabilités en matière d’hébergement et de régularisation des personnes exilées », Ouest France 26 octobre 2021. Mais aussi de nombreux exemples de « mobilisations locales » nous sont donnés par la presse quotidienne régionale, y compris après que le juge se soit prononcé. ↩︎

Enquête : la Seine-Maritime face à l’arrivée exponentielle des MNA

Écrit par calf-mc le 27 septembre 2021. Publié dans Droit, Finances publiques, Politique, Santé, Sécurité.

La Seine-Maritime fait face, comme nombre de Départements français, à « l’augmentation très significative d’arrivants se présentant comme MNA avec une forte accélération à partir de 2017 »¹.

En trois ans, la prise en charge des coûts des Mineurs non accompagnés (MNA) par la collectivité a augmenté de près de 324%. Preuve en est le Département déclare, dans son rapport sur la mission MNA d’octobre 2019 que « les effectifs des MNA accueillis en 2016 étaient de 272, de 483 en 2017 pour atteindre le nombre de 787 à la fin de l’année 2018, représentant pour cette dernière année une augmentation de 63% »².

La difficulté pour les services départementaux de Seine-Maritime en particulier, et français en général, consiste à répondre à « cette évolution exponentielle ». Par exemple, la politique départementale d’Aide sociale à l’enfance (ASE), qui est jugée actuellement « à bout de souffle »³ sur le plan national, s’en trouve particulièrement affectée. En 2019, les MNA représentaient, de fait, jusqu’à « 20% de la population totale des jeunes pris en charge » du Département. Cet exemple n’est qu’un des multiples problèmes posés par l’arrivée en masse de personnes formulant une demande de prise en charge MNA. En effet, « le caractère décentralisé de la protection de l’enfance en France positionne les départements en première ligne face à un phénomène migratoire qui provoque de grandes difficultés opérationnelles. »⁴

Dès lors, dans quelle mesure le Département de Seine-Maritime est-il affecté dans ses missions par la gestion des déclarants Mineurs non accompagnés ?

Pour étayer le propos tenu ici, trois types de sources seront employés : 1) des rapports de politique départementale de Seine-Maritime réalisés par les institutions ou les groupes politiques sur les déclarants MNA ; 2) un rapport de la Chambre régionale des comptes sur la gestion des prétendants MNA ; 3) des journaux locaux décrivant certains faits d’actualité illustrant les problématiques rencontrées et journaux nationaux évoquant également le contexte général dans lequel s’ancrent les difficultés de l’Aide sociale à l’enfance (ASE) ou la politique migratoire.

1 – La Seine-Maritime doit accueillir des MNA dont la motivation repose essentiellement sur des critères économiques

1.1. En 11 ans (2008-2019), le Département de Seine-Maritime a accusé une augmentation de 4788 % de MNA

1.1.1. Les chiffres du Département

Un premier tableau communiqué par le Département de Seine-Maritime au sein du rapport d’octobre 2019 fait état d’une augmentation de 4252 % de déclarants MNA entre 2008 et 2018⁵. Il est reporté comme tel :

Néanmoins, de nouveaux chiffres ont été publiés depuis lors, démontrant que la montée exponentielle des déclarants MNA semble se poursuivre. En 2019, c’était, de fait, 831 MNA au 31 juillet que le Département de Seine-Maritime devait prendre en charge⁶. Soit, au total, une augmentation de près de 4788 % par rapport à 2008 où l’on dénombrait seulement 17 MNA. Réalité correspondant au total à 3206 individus au minimum, selon ce graphique.

Cependant, l’évolution du nombre de MNA pris en charge par le Département de Seine-Maritime peut différer sensiblement des chiffres annoncés par ce tableau car, comme il en était fait mention dans l’introduction, il y avait selon le même rapport 787 MNA⁷ en 2018, contrairement au tableau qui fait état de 740 individus. Ainsi l’estimation peut-elle se porter à 3253 individus au total. Cette différence importante dans le même rapport, sur une année, ne peut qu’interroger sur la façon dont les services départementaux recensent les MNA pris effectivement en charge. Le chiffre de 3253 doit dès lors être relativisé à l’aune de cette difficulté.

1.1.2. Les chiffres trompeurs du Ministère de la justice

La problématique des administrations à prendre en compte l’ensemble des données sociales n’est pas nouvelle. Elle a néanmoins pris un tour nouveau avec les données migratoires qui font l’objet de deux écueils. Le premier porte sur la difficulté que rencontre l’administration pour administrer et recenser les flux migratoires. Le second concerne le caractère idéologique des productions de chiffres par les pouvoirs publics⁸.

Ces deux écueils dans la production des données statistiques sont révélés par les différentes estimations chiffrées des pouvoirs publics. Cette difficulté était pointée par la Cour des comptes, pour qui : « l’intervention croissante de l’État, qui apporte un concours opérationnel et financier aux départements présente des carences majeures en termes de suivi statistique, de réduction des inégalités territoriales et d’évaluation des dispositifs mis en œuvre localement. »⁹

¹⁰

La différence des chiffres publiés par le Ministère de la justice et ceux du Département de Seine-Maritime démontrent bel et bien l’incapacité de l’État à recenser réellement les MNA pris en charge par tous les départements français. La carte du Ministère de la justice fait état de 320 MNA reconnus et confiés au Département de Seine-Maritime en 2019. Ce chiffre est donc très en deçà de la réalité que connaît la collectivité. Comme indiqué plus haut, au 31 juillet 2019, c’était au total 831 MNA qui étaient de fait reconnus par la collectivité.

Néanmoins, une autre carte doit attirer l’attention de tout lecteur critique. L’ensemble des départements Normands auraient dû gérer 850 MNA selon la carte précédente. Or, elle vient en contradiction avec une autre carte intitulée « nombre de personnes reconnues MNA par région et pays d’origine en 2019. » En effet, dans le même rapport annuel d’activité 2019 de la Mission mineurs non accompagnés du ministère de la justice, la Normandie serait classée dans l’une des régions où l’on dénombrerait le moins de MNA avec la Bretagne et la Corse. La Normandie aurait en réalité, selon le ministère, la charge d’accueillir au maximum 422 MNA¹¹.

À l’aune de cette carte, il est légitime d’estimer que le département de Seine-Maritime prendrait en charge deux fois plus de MNA que la région normande toute entière, à comparer les chiffres du ministère de la justice et ceux de la Seine-Maritime -, qui est composée de 5 départements au total. Partant, il pourrait être alors légitime de penser que – en dehors du fait que la Seine-Maritime est le département le plus peuplé de la Normandie – la région normande pourrait effectivement prendre en charge 10 fois plus de migrants que les chiffres annoncés par le ministère de la justice. Ce rapport 1/10 pose une véritable question concernant la maîtrise des réalités sociales effectives en matière migratoire par les administrations centrales qui semblent totalement dépossédées de la réalité qu’elles décrivent.

¹²

Les données chiffrées du 1^er janvier au 31 décembre 2019 témoignent de la défaillance de leur transmission et traitement au ministère par les Départements. Le tableau, ci-dessus, entre 2016 et 2018 dévoile une augmentation de 111 % pour le niveau national de MNA pris en charge, contre 172 % au niveau du Département 76. Cette première divergence de tendance doit être appréciée avec d’autres éléments pour faire état de la difficulté à connaître réellement les flux MNA.

À ce titre, la sémantique utilisée par le ministère est évocatrice. De fait, les statistiques établies par le rapport d’activité 2019 portant sur les MNA du ministère de la justice se font, comme l’indique le précédent tableau, en fonction du « nombre de personnes déclarées MNA portées à la connaissance de la cellule nationale. » On peut aussi noter qu’entre 2018 et 2019 une baisse de déclarants reconnus MNA aurait lieu en France de 17 022 à 16 760. Or, le Département de Seine-Maritime accuse au contraire une hausse conséquente de déclarants MNA reconnus comme tel et pris effectivement en charge par ses services (de 740 ou 787 en 2018 à 831 individus).

La poursuite de la hausse des déclarants MNA reconnus et pris en charge pose question. La Seine-Maritime aurait, à elle seule, géré 4,96% des déclarants MNA reconnus comme tel par les services départementaux nationaux, si l’on s’en tient aux chiffres indiqués par le précédent tableau. Ce fait entrerait en discordance avec le tableau intitulé « Nombre de MNA confiés aux départements en 2019 » par le ministère, pour qui, même Paris (75), qui concentre pourtant le nombre le plus important de MNA reconnus par les services départementaux, n’aurait que 4,31% des individus pris en charge au niveau national.

¹³

La carte de France portant sur le nombre de MNA confiés aux départements pose encore question sur la cohérence des chiffres entre les départements. Alors que la Seine-Maritime décomptait 831 MNA effectivement en 2019 selon les services du département, le ministère de la justice, quant à lui, dénombrerait pour le département du Nord « seulement » 723 MNA, pour les Bouches du Rhône 523 MNA, pour Paris 540 MNA et 495 pour la Seine-Saint-Denis alors qu’ils sont les quatre départements qui accueillaient le plus de MNA de France.

Quels sont les véritables chiffres les concernant ? Existe-t-il un rapport 1/10 comme en Normandie – comme nous le pouvions supposer plus haut dans le rapport¹⁴ – dans la région île de France ? Et de même en France ? Combien les MNA coûtent-ils véritablement dans tous les départements de notre pays ? Est-ce que les sommes correspondantes sont égales ou plus importantes aux 37 102¹⁵ euros par MNA investis directement par le Conseil départemental de Seine-Maritime ? Ou sont-elles très variables ?

1.1.3. Quel « appel d’air » ?

En dépit de l’augmentation importante des déclarants MNA pris en charge par la collectivité, des associations partenaires de la politique départementale, comme Médecin du monde¹⁶, ou encore Welcome Rouen Métropole¹⁷, expliquent dans les éléments qu’elles ont communiqués aux responsables de la mission qu’il n’y a pas « d’appel d’air » des déclarants MNA. Cet « appel d’air » n’est pourtant pas près de s’atténuer au regard de l’actualité nationale et internationale¹⁸.

1.2. Sociologie des populations accueillies

1.2.1. Des jeunes hommes majoritairement africains en quête d’opportunités économiques bénéficiant des réseaux de solidarité migrants (RSM).

Les MNA, « désignés avant 2016 sous l’appellation de Mineurs Isolés Etrangers (MIE), sont définis, par le Département comme, les personnes se déclarant mineurs et privées temporairement ou définitivement de la protection de leur famille. »¹⁹

Si les services départementaux considèrent qu’il existe plusieurs causes générant l’intensification des MNA, comme « l’instabilité politique ou sociale qui menace leur sécurité », ou encore le fait que « d’autres voient la France comme une étape de leurs parcours migratoire vers le Royaume-Uni »²⁰, c’est la grande majorité de ces déclarants « qui se présentent en Seine-Maritime et viennent chercher en France des opportunités économiques que n’offrent pas leur pays d’origine »²¹, reconnaît le Département. Ce fait est corrélé avec l’audition du CAPS (Comité d’actions et de promotions sociales) qui, quant à lui, explique que le discours des déclarants dits MNA est « stéréotypé » car « favorisé par l’interconnaissance des procédures entre MNA. Le parcours migratoire est souvent précis mais pas le récit de vie de leur enfance au pays qui demeure parfois évasif. Cependant, dans ce temps d’échange, le doute bénéficie toujours au jeune déclarant dans le cadre d’une évaluation. »²²

La collectivité en conclut « qu’il s’agit donc d’un public majoritairement désireux de s’implanter durablement dans le but d’accéder à de meilleures conditions d’existence, y compris à travers les dispositifs de protection de l’enfance pour un nombre significatif de jeunes majeurs. »²³ Le Département pointe très clairement l’attractivité de l’Aide sociale à l’enfance (ASE), biais par lequel les déclarants accèdent « à une prise en charge pouvant les amener à une régularisation administrative de leur séjour en France. »²⁴ Pour les services départementaux, sont notamment en cause les réseaux de solidarité (RSM) dont les migrants se sont d’ailleurs emparés par opportunité.²⁵

Plusieurs éléments corroborent ce propos, notamment en ce que 95% des déclarants MNA en France sont des hommes.²⁶ S’agissant de la Seine-Maritime, pour l’année 2018, ce sont seulement 32 femmes qui ont été comptabilisées sur les 787 déclarants MNA – soit 4,07% de l’effectif MNA. Enfin, la Direction Générale Adjointe aux Solidarités et la Direction de l’enfance et de la famille insistent sur le caractère économique de la migration de « la grande majorité des MNA arrivants en Seine-Maritime », originaires de Guinée Conakry²⁷.

Par ailleurs, il s’ajoute le fait que la Seine-Maritime est un territoire propice aux mouvements migratoires à cause de la présence du Transmanche. Ainsi, de nombreux jeunes hommes deviennent-ils déclarants MNA à cause du refoulement qu’ils accusent quand ils essaient de frauder le Transmanche à Dieppe, pour rejoindre le port de New Heaven au Royaume-Uni²⁸. D’autres éléments renforcent la motivation économique des déclarants MNA. Par exemple, le bénéfice d’une distribution par l’IDEFHI (Institut Départemental de l’Enfance de la Famille et du Handicap pour l’Insertion)²⁹ d’allocation en liquide de 390 euros par mois³⁰. Ou encore des dispositifs d’aides leur permettant d’obtenir des qualifications. Sur l’ensemble des MNA supervisés par l’IDEFHI (Institut Départemental de l’Enfance de la Famille et du Handicap pour l’Insertion), en moins d’un an, seulement 17% d’entre eux sont déscolarisés, 45% obtiennent un contrat d’apprentissage et 7% trouvent un emploi. Si ces chiffres semblent prometteurs concernant l’intégration de ces étrangers, l’association fait en réalité le constat que « l’orientation en apprentissage est trop rapide » car elle se déroule « sans acquisition des bases scolaires » et que « la fiabilité des employeurs est à surveiller. »³¹

1.2.2. Des déclarants MNA ne maîtrisant pas le français

Plusieurs difficultés sont posées par la sociologie de ces publics, notamment sur la question de la maîtrise de la langue qui est un blocage à l’intégration des MNA. La plupart des demandeurs proviennent essentiellement de pays francophones d’Afrique Sub-Saharienne : « trois pays représentent à eux seuls 60 % des arrivants : la Guinée, le Mali et la Côte d’ivoire »³² en France.

Au niveau de la Seine-Maritime, les nationalités des personnes s’étant présentées au CAPS (Comité d’actions et de promotions sociales) 2018 sont réparties de la façon suivante : 45% de Guinéens ; 17% de Maliens ; 12% d’Ivoiriens ; 12% d’autres pays d’Afrique Subsaharienne ; 5% d’Afrique du nord ; 2% du Proche orient ; 6% d’Asie ; et 1% d’Europe – albanais et kosovars³³.

Bien que majoritairement provenant d’Afrique subsaharienne (2/3 des MNA), soit de pays en général colonisés historiquement par la France, l’intégration des déclarants semble poser problème car ils ne sont pas en mesure de parler convenablement français. Ces migrants communiquent notamment à l’aide de « dialectes locaux », ce qui conduit les départements français en général, et de Seine-Maritime en particulier, « à la nécessité de disposer d’un interprétariat pour la majorité des jeunes concernés. »³⁴ Cette difficulté est confirmée par l’audition du CAPS (Comité d’actions et de promotions sociales) qui indique qu’il a souvent recours « aux services d’interprétariat »³⁵. Néanmoins, ces services doivent faire face aux difficultés de traduction manifestes qu’ils rencontrent. En effet, souvent les déclarants MNA ne maîtrisent pas leurs propres dialectes « ce qui entrave la bonne compréhension du parcours de la personne. »³⁶

1.2.3. La majorité des déclarants MNA sont majeurs

Selon l’évaluation de l’opérateur du CAPS (Comité d’actions et de promotions sociales), le SEMNA (Service Evaluation Mineurs Non Accompagnés), une majorité de déclarants mineurs sont en réalité des majeurs. Ce fait est confirmé par la mission d’évaluation de la politique, pour qui, 57 % des déclarants se sont révélés, en réalité, être des majeurs³⁷.

En outre, la politique d’Aide sociale à l’enfance (ASE) du Département de Seine-Maritime implique la prise en charge des jeunes majeurs qui ont été bénéficiaires, en tant que mineurs, de ce dispositif. Un accueil provisoire jeune majeur (APJM) est donc mis en place et couvre jusqu’à 37% des anciens de l’ASE. Au cours de l’année 2018, sur 292 jeunes majeurs pris en charge par le Département, 120 bénéficiaires étaient d’anciens bénéficiaires Mineurs non accompagnés.³⁸

Néanmoins, de nombreuses difficultés subsistent concernant l’établissement de la minorité et de la majorité des déclarants MNA car, comme l’indique l’audition N°3 de la mission d’information réalisée avec les Juges des Enfants et des Tutelles : « l’examen osseux (…) s’avère peu probant (4 à 5 depuis 2015). Son usage reste restreint en fonction du doute qui subsiste, de l’absence de document et du consentement de la personne dans sa langue d’origine. »³⁹

D’autres Départements comme celui de l’Yonne y ont pourtant systématiquement recourt. Cet usage pose la question encore une fois de la cohérence des pratiques entre les départements, voire de la neutralité des pouvoirs publics à l’égard des vérifications des déclarants MNA. Par exemple, dans le rapport départemental, les Juges critiquent les vérifications osseuses du Département de l’Yonne qu’ils qualifient de « douteuses » pour valoriser au contraire les Départements comme « l’Isère ou la Loire-Atlantique qui, selon leur opinion, font figure d’exemple dans le développement de partenariats avec les autres acteurs concernés de leurs territoires. »⁴⁰ À l’aune de ces conclusions, il est possible de se demander si, en Seine-Maritime, toutes les vérifications sont véritablement réalisées pour procéder au tri entre les déclarants en réalité mineurs ou majeurs ? Et si des motivations idéologiques personnelles ne favorisent pas justement l’acceptation d’un grand nombre de MNA⁴¹ ?

1.2.4. Les déclarants MNA subissent et génèrent une insécurité sociale et sanitaire

Si, comme le pointe la Chambre régionale des comptes, il n’y a pas pour le moment d’étude portant sur la situation des jeunes majeurs passés par la politique de protection des déclarants MNA, ce qui n’autorise pas de commentaire particulier sur la nature de leur assimilation⁴², différents éléments permettent néanmoins d’approcher les difficultés sociales et sanitaires générées par leur présence.

Les Mineurs non accompagnés sont généralement inactifs et s’ennuient, ils sont parfois atteints de troubles sanitaires importants (VIH, tuberculose, entre autres), peuvent favoriser comme être victimes de violences (viols, délinquances) et sont en proie aux prosélytismes radicaux.

Une de ces insécurités est sanitaire car « on s’aperçoit parfois que ces jeunes sont porteurs d’une hépatite, de la tuberculose ou du VIH »⁴³ comme l’explique Pascal Lissot, membre de médecins du monde⁴⁴. Ce fait est bien confirmé par l’audition du CAPS (Comité d’actions et de promotions sociales) qui indique que lors « de l’APU (Accueil provisoire d’urgence) un diagnostic de santé est effectué et des cas de tuberculose et de lèpre ont été détectés »⁴⁵. Ces pathologies à traiter posent la question de l’alourdissement des dispositifs de soin dans une France confrontée à la crise COVID-19.

Néanmoins, l’insécurité sanitaire n’est qu’une des formes particulières que peut prendre l’insécurité que subissent et génèrent les MNA. Dans son audition le CAPS (Comité d’actions et de promotions sociales) indique que ses agents n’ont pas de visibilité concernant les pratiques informelles d’hébergement qui se développent, comme des squats⁴⁶.

En outre, l’association IDEFHI (Institut Départemental de l’Enfance de la Famille et du Handicap pour l’Insertion), opérant pour le Conseil départemental, observe une inactivité accrue des déclarants dits MNA en journée, avec des difficultés d’apprentissage de la langue française. Ce que confirment les Juges auditionnés qui expliquent que les déclarants MNA s’ennuient.⁴⁷

C’est sur cet « ennui » que prospèrent délinquance et radicalisation identitaire. De fait, les Juges auditionnés notent que certains déclarants MNA d’origine maghrébine sont fauteurs de trouble : « le parquet est sollicité pour des sorties de garde à vue de mineurs algériens, tunisiens et marocains qui ne veulent pas être accompagnés. Pour ces jeunes, les mesures ne sont pas exécutées puisqu’ils ne se présentent nulle part. »⁴⁸

Ce problème est à prendre dans un tout qui est la délinquance en général des MNA. Récemment, le pédopsychiatre Maurice Berger note dans son livre Faire face à la violence en France que « les rapports officiels indiquent que certains établissements pénitentiaires pour mineurs reçoivent jusqu’à 58% de mineurs non accompagnés (640 euros de prix de journée), et ils peuvent contribuer 40% de l’effectif d’une maison d’arrêt. »⁴⁹

L’audition met également en lumière que les déclarants MNA sont susceptibles de se radicaliser en étant la cible des nombreux « prosélytismes qui se manifestent autour du Centre commercial Saint-Sever. »⁵⁰

Enfin, des dysfonctionnements sont notés dans la prise en charge des MNA. Ainsi l’association humanitaire Médecins du monde explique-t-elle que « depuis 2019, 2 jeunes filles, en attente de reconnaissance de minorité, ont été adressées par Médecin du monde au CHU pour IVG suite à des viols »⁵¹. Alors que les femmes ne représentent que 4,07 % du public MNA en Seine-Maritime (32 en 2018), elles sont une proie facile pour les autres déclarants MNA et les hommes en déshérence ou les squatteurs, et devraient être prises en charge prioritairement par la collectivité, ce qui peut difficilement être le cas dans le cadre de la crise de l’Aide sociale à l’enfance générée par l’arrivée exponentielle des déclarants MNA en France.

2 – La Seine-Maritime doit rechercher des moyens et renouveler son fonctionnement pour faire face à l’afflux des demandeurs MNA qui bouleversent la politique Départementale à l’œuvre

2.1. (Dés)organisation de l’accueil des déclarants MNA sur le plan national et réception des flux nationaux en Seine-Maritime

2.1.1. Le mécanisme de répartition prévu par la cellule nationale MNA

La circulaire ministérielle du 31 mai 2013 vise à organiser une solidarité interdépartementale dans l’accueil et une répartition des financements induits. Elle prévoie que le choix du département auquel le mineur est confié par décision judiciaire « sera guidé par le principe d’une orientation nationale s’effectuant d’après une clé de répartition correspondant à la part de la population de moins de 19 ans dans chaque département »⁵².

2.1.2. Les effets du mécanisme de répartition et ses effets sur la Seine-Maritime

« Ce mécanisme de répartition, d’après le rapport d’octobre 2019, sur le territoire national des déclarants MNA accentue davantage la saturation des dispositifs de prise en charge en Seine-Maritime. »⁵³ Au total, la Seine-Maritime doit prendre en charge jusqu’à 2% des déclarants dits MNA au niveau national, comme le dispose la cellule de répartition au niveau national. De ce fait, le Département de la Seine-Maritime « reçoit plus de jeunes (51) qu’il n’en transfère (30) » après la répartition nationale.⁵⁴

Ainsi les services départementaux de Seine-Maritime reconnaissent-ils que : « les départements doivent adapter constamment et parfois dans l’urgence leurs dispositifs d’accueil, ce qui les amène notamment à recourir, en tant que de besoin, à des hébergements provisoires de type hôtelier pour la mise à l’abri de ce public avant orientation vers un lieu d’accueil habilité répondant davantage à la problématique des jeunes admis à l’ASE. »⁵⁵ Or, comme le pointe la Chambre régionale des comptes (CRC), « la majeure partie d’entre eux [MNA] était accueillie jusqu’en 2018 à l’hôtel, structure non habilitée ASE par définition. »⁵⁶

2.1.3. L’adaptation dans l’urgence permanente entraine de difficiles comparaisons entre les Départements

Les comparaisons des politiques menées entre les Départements sont difficiles comme le démontre le rapport de la Chambre régionale des comptes :

« En dépit du cadre de référence défini par l’arrêté du 17 novembre 2016 qui définit les modalités des procédures d’accueil, les décisions de la cellule nationale, la très grande hétérogénéité des dispositifs, le volume des places dédiées à ce public, les modalités d’évaluation, les pratiques des juridictions (parquets et sièges) et la mobilisation des associations rendent complexe la mise en comparaison des politiques départementales en la matière. Le taux de reconnaissance de minorité varie ainsi sensiblement d’un département à l’autre. Les conditions d’entretien, les investigations sur l’identité et sur l’authenticité des documents sont d’une grande variabilité. »⁵⁷

A cause des disparités entre les Départements, la politique menée en Seine-Maritime est régulièrement contestée, alors que dans certains départements très peu de recours sont formés⁵⁸.

2.1.4. L’impossible maîtrise des flux

L’audition de l’Aide sociale à l’enfance (ASE) pointe, quant à elle, que « le problème principal de la cellule nationale réside dans l’absence de visibilité et la non-maîtrise des flux d’entrants qu’elle génère pour le Département. »⁵⁹

2.2. « Un nouveau dispositif déjà saturé »

Dans un rapport publié en date du 24 mars 2020 portant sur la gestion du Département de la Seine-Maritime, la Chambre régionale des comptes a mis en lumière les difficultés d’organisation auxquelles doit faire face la collectivité. Avec l’augmentation exponentielle des déclarants MNA, la Seine-Maritime a, entre 2014 et 2018, en effet, tenté de répondre à la désorganisation entrainée au sein de l’Aide sociale à l’enfance (ASE).

Ce que corrobore de fait l’audition de l’Aide sociale à l’enfance (ASE), pour qui c’est bien la « continuité des difficultés de gestion des MIE/MNA depuis 2011 qui perturbe le fonctionnement de l’Aide Sociale à l’Enfance (ASE). »⁶⁰

Dès lors un ensemble de solutions ont été mises en place de sorte à pouvoir répondre à l’engorgement des services.

Des solutions « sociales » pour les déclarants Mineurs non accompagnés devenus majeurs :
Le 5 décembre 2016, l’assemblée départementale a adopté le schéma départemental en faveur de l’enfance et de la famille. Il pose pour objectif de mieux accompagner les sorties de dispositif à tous les âges et mieux préparer la fin de prise en charge des grands mineurs et jeunes majeurs. Néanmoins, la Chambre régionale des comptes juge le dispositif Jeunes majeurs de l’ASE 76 comme étant « globalement restrictif, alors que la plupart des études montrent que la sortie de l’ASE constitue un moment clef dans la cohérence des trajectoires. »⁶¹
Outre la décision du 5, une « Stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté » a été présentée par le gouvernement le 15 février 2019. Elle vise notamment à « mettre un terme, comme l’explique la Chambre régionale des comptes, aux ruptures brutales d’accompagnement des jeunes issus de l’ASE, une fois atteinte la majorité »⁶² Cette volonté nationale a été confirmée par la signature entre l’État et le Département de Seine-Maritime d’une convention d’appui à la lutte contre la pauvreté et l’accès à l’emploi en juin 2019.
Sortir avec toit. Un nouveau dispositif expérimental a été également mis en place par le Département de Seine-Maritime. Nommé « Sortir avec un toit », il vise essentiellement à « accompagner les jeunes sortant de l’aide sociale à l’enfance par l’accès et le maintien dans le logement, en favorisant leur autonomie. » Une double approche est mise en œuvre à partir de janvier 2020 : 1) un volet insertion professionnelle ; 2) un volet insertion par le logement.
Une réorganisation institutionnelle de la prise en charge des MNA au sein de l’ASE
La Chambre régionale des comptes juge que la prise en charge des MNA « a eu des conséquences fortes sur les trois coordinations ASE, notamment la coordination rouennaise » qui était la référente au plan départemental (données et liaisons avec la cellule nationale de protection judiciaire de la jeunesse).
Le Département a mis en place une « équipe centrale, afin de permettre une harmonisation des pratiques et un pilotage départemental renforcé de ce public. » 18 agents ont été recrutés et placés sous la responsabilité du chef de service de la mission départementale de la protection de l’enfance dans ce cadre.
Création de trois appels à projets :

Un premier appel à projets (APP) lancé en juillet 2017 a créé un service d’évaluation et de mise à l’abri (40 places). Depuis avril 2018, le CAPS (Comité d’actions et de promotions sociales) a été retenu pour évaluer les personnes se déclarant mineures et étant privées temporairement ou définitivement de la protection de leur famille, et à accueillir des mineurs non accompagnés bénéficiaires de l’aide sociale à l’enfance (13 à 17 ans révolus) au sein des services SEMNA (Service d’évaluation des mineurs non accompagnés avec un budget de 386 121 euros pour l’année 2019) ; et UMA (Unité de mise à l’abri dont le budget atteint 565 038 euros en 2019).
Un second APP a été lancé à la même date pour la création de services spécialisés dans l’hébergement des MNA, avec un objectif de 250 places gérées par trois opérateurs : IDEFHI (Institut Départemental de l’Enfance de la Famille et du Handicap pour l’Insertion) : 80 places ; Notre-Dame des Flots (40 places) ; ONM (47 places). Ce qui porte à 167 places le nombre de places pour le moment créées sur les 250 souhaitées.
Pour compléter l’offre de logement un troisième lancement d’appel à projets a été lancé en vue de procéder à des extensions de capacité (+30% autorisées) et 6 opérateurs supplémentaires seront nommés⁶³.

Une délibération du 28 mai 2018 pour répondre aux flux croissants des postulants (+600 en 2018) a complété le dispositif par la structuration de l’accueil hôtelier du fait de sa non-conformité « aux contraintes réglementaires en matière d’habilitation des lieux d’hébergement. »⁶⁴
Ces nouveaux dispositifs sont, néanmoins, déjà saturés

Les réponses institutionnelles apportées pour faire face à la crise des déclarants MNA ne parviennent à résoudre la crise de l’Aide sociale à l’enfance. Malgré tous les efforts consentis par le Département, en réalité, d’après la Chambre régionale des comptes, le nouveau dispositif est « déjà saturé »⁶⁵. Ainsi le Département ne parvient-il pas, entre autres, à mettre à l’abri systématiquement les déclarants MNA ce qui « n’est pas conforme au cadre légal » et ce « en dépit de ces créations nettes »⁶⁶ de places d’accueil – 352 places dans des hôtels⁶⁷ et 100 autres devraient être créées par le biais d’une transformation des places existantes, pointe la Direction Générale Adjointe aux Solidarités et la Direction Enfance-Famille⁶⁸.

L’audition du CAPS (Comité d’actions et de promotions sociales) témoigne aussi de l’engorgement des nouveaux dispositifs car : « à l’heure actuelle, une moyenne de 100 déclarants par mois se présentent au CAPS. Depuis la fin du mois de juin, l’augmentation des demandes étend inévitablement les délais. Avec l’augmentation constante des demandes, les délais s’allongent puisque l’organisation reposant sur deux binômes, une secrétaire et un chef de service a été initialement conçue pour 45 évaluations par mois. »⁶⁹

Une désorganisation globale : des aides sociales départementales à la puissance régalienne de l’État

La désorganisation des services départementaux reflète la désorganisation globale de la gestion des flux de déclarants MNA, et, par extension, des migrants en France. L’État est également impacté par la désorganisation de ses services en ce qui concerne ses modalités d’évaluation des déclarants MNA – Police de l’Air et des Frontières (PAF). Le rapport constate pour première conséquence, « un allongement des délais d’évaluation et d’accueil provisoire d’urgence qui dépassent largement, sur certaines périodes, le délai de cinq jours fixé par le code de l’action sociale et des familles (CASF), s’étendant à 5 semaines au 31 janvier 2019. »⁷⁰ Ainsi 21% des rendez-vous sont-ils annulés à cause de la difficulté de prendre contact avec les jeunes déclarants.

2.3. La forte augmentation des dépenses financières impliquées par la politique de prise en charge des demandeurs MNA et les faibles compensations par l’État

2.3.1. Des coûts directs qui augmentent exponentiellement

L’augmentation exponentielle du nombre de déclarants MNA a obligé le Département de la Seine-Maritime à revoir considérablement les montants de ses dépenses de solidarité qui ont fortement dégradé les finances de la collectivité qui est pourtant le 2^ème Département le plus endetté de France. Avec 733 euros de dette réelle par habitant au 31 décembre 2020, il est de fait supérieur de 47,48% de la moyenne d’endettement réel des départements français. Ce qui pose la question de la pérennité d’une telle politique. Par exemple, le Département est obligé de réaliser des économies dans ses autres politiques. Comme le note la Chambre régionale des (CRC) comptes, les coûts de prise en charge des MNA sont en forte hausse⁷¹.

Voici, ci-dessous, le tableau faisant état de l’augmentation des dépenses départementales issues de la gestion des déclarants MNA. Il fait état d’une significative croissance des dépenses. S’agissant des coûts de la prise en charge après évaluation et placement, il y a 324% d’augmentation de 2014 à 2018 des coûts, soit une différence nette de près de 22 320 000 euros. De même, l’évolution du coût de l’hébergement des déclarants MNA dans les hôtels atteste une hausse significative de 734,34%, soit près de 5 360 662 euros de coûts supplémentaires pour la collectivité.

Avec 787 déclarants MNA aidés en 2018 pour la somme totale de 29 200 000 euros correspondant aux coûts de la prise en charge après évaluation et placement, c’est au total 37 102,92 de finances publiques dépensées par mineur durant l’année. Et, en l’espace seulement de 5 années (2014 – 2018), c’est 71 200 000 euros qui ont permis de financer le coût de la prise en charge de ces populations après évaluation et placement. Ce qui représente au total, pour 1 939 individus pris en charge de 2014 à 2018, 36 720 euros par MNA sur la période. L’évolution des coûts par MNA varie donc à la hausse puisque près de 383 euros par individu ont été dépensés en plus en 2018 par rapport à la période moyenne 2014-2018. Il est possible aussi d’estimer raisonnablement les coûts de prise en charge par la collectivité des MNA en 2019. Au nombre de 831 individus, pour 37 102,92 euros par individu, la prise en charge relevait donc d’environ 30 832 526,52 euros. Il serait possible d’estimer que le coût de la politique de prise en charge MNA après évaluation et placement sur la période 2014-2019 est de l’ordre de 102 032 526,52 euros pour la Seine-Maritime.

Dans la même période (2014-2018) les recettes du département en matière de protection de l’enfance ont doublé pour faire face aux déclarants MNA. De fait, selon la Chambre régionales des comptes (CRC), elles sont passées de « 2,2 millions d’euros en 2014 à près de 4,4 millions d’euros en 2018. »⁷² Ces recettes, en conclue la CRC, « restent cependant sans rapport avec l’effort supplémentaire supporté par le département, estimé à 8 160 000 euros en 2017 »⁷³.

Les efforts budgétaires sont directement ressentis au sein de la politique d’Aide sociale à l’enfance (ASE). La Chambre régionale des comptes a pointé une augmentation considérable des crédits départementaux accordés à la politique publique de l’ASE dont dépend la politique des demandeurs MNA. En effet, les dépenses de fonctionnement liées à l’ASE se sont élevées à 177 millions d’euros en 2018, pour une croissance de 5,24 % en quatre ans. La dernière année a enregistré la plus forte croissance (+ 5 millions d’euros, + 3 %), hausse principalement due à la prise en charge de MNA plus nombreux⁷⁴.

Force est de constater que ces dépenses suivent le nombre de déclarants MNA. Par exemple, le rapport portant sur le budget primitif de l’exercice 2020, entre 2019 et 2020 prévoyait une augmentation de 4,7% de l’accueil en établissement, notamment en raison de l’arrivée supplémentaire à prévoir de MNA⁷⁵. C’est ce que confirme la Chambre régionale des comptes qui indique que le budget 2019 a retenu une hypothèse d’augmentation de 20 jeunes mineurs évalués chaque mois, soit une augmentation de 240 MNA au cours de l’année.⁷⁶

2.3.2. Les faibles compensations des dépenses directes par l’État

Les recettes de compensation venues de l’État pour ce public ont été très inférieures à l’effort supplémentaire consenti. Par exemple, le coût des opérations d’évaluation de la minorité et de la situation sociale des demandeurs par le dispositif CAPS (Comité d’actions et de promotions sociales) s’élevait à 812 987 euros pour 29 200 000 euros engagés en 2018. L’État, via le fonds national de financement de la protection de l’enfance (FNPE) ne prenait, quant à lui, que 464 750 euros, contre 67 750 euros en 2014.

De même, les services de l’Aide sociale à l’enfance (ASE), dans leur audition, pointent le fait que l’État ne participe pas assez aux réelles dépenses portant sur l’évaluation des déclarants Mineurs non accompagnés. Pour eux, la somme de 250 euros par jour par déclarant MNA est insuffisante en ce qu’elle ne prend pas en considération l’évolution réelle des flux et l’allongement des délais d’attente. En clair, l’État mésestime le nombre de déclarants, et ne finance que la durée réglementaire d’évaluation prévue par la loi qui est de 5 jours alors qu’elle peut durer en réalité jusqu’à 7 semaines. Toujours selon l’Aide sociale à l’enfance, « l’État se base uniquement sur l’Accueil provisoire d’urgence (APU) et ne prend donc pas en considération l’augmentation des flux qui engendre un surcoût devenant trop important pour le Département. »

Les frais de participation de l’État aux dépenses de mise à l’abri et d’évaluation sont, pour la période 2014-2015 de 720 250 euros. Ce qui est très loin, effectivement, des 71 200 000 euros investis sur la période par la collectivité territoriale. En outre, on peut s’interroger quant à la signification des variations des montants octroyés à la collectivité. Alors qu’elle fait face à des afflux toujours plus importants de demandeurs, la participation varie fortement, à la hausse ou à la baisse, d’une année sur l’autre.

2.3.3. Des coûts indirects difficilement mesurables

Le rapport portant sur la Mission d’information relative aux déclarants Mineurs non accompagnés (MNA) semble ne pas prendre en considération l’ensemble des dépenses réellement engagées par la collectivité en leur faveur.

D’une part, le rapport de la Chambre régionale des comptes a pointé des difficultés pour mesurer certains coûts directs, comme le coût global du suivi des jeunes majeurs pris en charge : « Le coût global du suivi de ces jeunes par le département n’a pu être précisé. Le département est donc appelé à affiner ses outils de pilotage sur ce plan. »⁷⁷

D’autre part, la prise en charge des déclarants MNA dépasse le cadre de la politique menée et touche indirectement d’autres politiques publiques. La politique éducative du Département en est un exemple. Au-delà du financement direct des établissements d’enseignement, elle vise au bon fonctionnement de l’éducation par des dispositifs comme les bourses aux familles des collégiens les plus modestes. Les collèges doivent se charger notamment de leur inclusion éducative. De ce fait, ils sont directement touchés par la présence, ou non, de ces populations. Les Mineurs non accompagnés (MNA) occupent de fait des places dans des classes, ils sollicitent des dispositifs d’accompagnement particuliers comme le Français langue étrangère (FLE). Ils occupent de même des classes à part entière quand leur nombre est important par le dispositif Français langue seconde (FLS) ou encore Non scolarisés antérieurement (NSA). Typiquement le système d’aide aux bourses prévoit de fait des exceptions les concernant :

Certaines dispositions exceptionnelles sont en effet prises en faveur des MNA. Dans certains cas, ce sont même toutes leurs fournitures qui sont prises en charge par l’établissement responsable de leur scolarité.

Les montants des dérogations allant, en effet, au-delà des aides accordées initialement aux boursiers, il est possible de s’interroger sur les montants exacts que représentent ces dispositifs d’aides sur l’ensemble des collèges du Département ? Existe-t-il d’autres politiques affectées indirectement par la prise en charge des déclarants MNA ?

2.3.4. Le coût croissant des anciens Mineurs non accompagnés (MNA) devenus majeurs dans les finances du Département

En Seine-Maritime, 68% des jeunes majeurs issus des MNA sont pris en charge par les services départementaux et bénéficient ainsi d’un accueil provisoire jeune majeur (APJM) en 2018⁷⁸. Sur les 781 mineurs accueillis à l’Aide sociale à l’enfance (ASE) en qualité de jeunes majeurs, 177 étaient des MNA (22,6%). 292 anciens mineurs aidés ont bénéficié d’un accueil provisoire jeune majeur (APJM) dans l’année, soit un taux de prise en charge de 37 %, contre 67,7 % pour le contingent MNA. Les anciens MNA constituent ainsi un contingent de plus en plus important parmi les jeunes majeurs aidés (41 % APJM en 2018), pour un coût estimé par le département à 1 979 780 euros en 2018 (soit 11 185 euros par MNA). Enfin, la Chambre régionale des comptes évalue la prise en charge à 70 euros par jour par APJM pris en charge⁷⁹. Ce qui signifie en moyenne pour un an (365 jours) de prise en charge d’un accueil provisoire jeune majeur (APJM) un coût direct total de 25 550 euros. Or, comme le note l’association IHEDFHI, « les demandes en APJM sont généralement accordées. »⁸⁰ L’aide APJM peut durer jusqu’à 3 ans, dès 18 ans jusqu’aux 21 ans des demandeurs MNA⁸¹. Soit un coût direct évalué pouvant aller à plus de 76 000 euros par mineur devenu majeur.

2.4. La politique d’Aide sociale à l’enfance (ASE) remise en cause dans des moyens et fins par l’arrivée exponentielle des déclarants MNA

Le rapport de la Mission départementale, portant sur les déclarants MNA, expose très clairement que, si des difficultés existaient dans la politique d’Aide sociale à l’enfance, celles-ci « se sont amplifiées avec l’augmentation des jeunes MNA. »⁸² Cette réalité a obligé les services départementaux à procéder à des arbitrages en fonction des « situations de vulnérabilité manifestes » ou encore à se réorganiser. Ainsi le CAPS (Comité d’actions et de promotions sociales) a-t-il été intégré dans le dispositif en renfort des services de l’Aide Sociale à l’Enfance qui procédait, seule, aux évaluations des déclarants MNA, permettant ainsi le soulagement « des équipes qui ont vécu plusieurs situations de tension »⁸³.

3 – Les solutions proposées par la majorité départementale (LREM-LR), comme l’opposition politique (PS et apparentés), la Chambre régionale des comptes, et la Cour des comptes ne peuvent répondre convenablement à la montée exponentielle de l’accueil des prétendants MNA

3.1. Les propositions de la mission MNA recueillies par la majorité départementale

Proposition du CAPS. Recrutement d’un nouveau binôme, « ce qui permettrait de recevoir 18 déclarants par semaine en plus »⁸⁴. Néanmoins, il redoute que des renforts supplémentaires créent un « appel d’air » pour de nouveaux demandeurs.
Proposition du Juge des Enfants et du Juge des Tutelles :
- Héberger les déclarants MNA proche des lieux de sport pour leur éviter tout ennui ;
- Le Tiers bénévole accueillant (TAB) mérite d’être renforcé par une collaboration plus étroite entre le Département et les associations bénévoles pour impulser de nouvelles demandes d’adhésion⁸⁵.
- Améliorer l’obtention de la nationalité française qui demeure l’objectif principal⁸⁶. Partant du constat que l’obtention de la nationalité française est conditionnée « soit par une prise en charge de trois ans à l’ASE, soit par un hébergement sous le régime du tiers accueillant bénévole » et que « la durée d’hébergement du second est incertaine », les Juges conseillent de privilégier l’ASE.
- La juge des Tutelles pointe de même que « la qualité de la restauration en hôtel » ou encore la vêture et la mobilité « demandent à être mieux pris en compte. »⁸⁷
- Pour la juge des Tutelles, le point le plus problématique « porte sur les tests pratiqués par le CASNAV qui, du fait de leur standardisation, excluent de nombreux jeunes ne sachant ni lire, ni écrire. Cela fait obstacle à une orientation scolaire ordinaire et conduit à une massification des orientations vers l’apprentissage. »⁸⁸
Médecin du monde⁸⁹ :
- Une mise à l’abri des jeunes dès le premier entretien du CAPS (Comité d’actions et de promotions sociales) ;
- Un bilan médico-psychologique : maladies infectieuses ; contagieuses, et évaluation de la vulnérabilité du jeune…
- Ouverture des droits dès le premier entretien ;
- Donner à l’ASE les moyens de prendre en charge les MNA dans de bonnes conditions : hébergement, scolarité/formation, transport, santé…
- La présence d’un tiers neutre lors des évaluations afin de vérifier le respect de la présomption de minorité lors de l’entretien ;
- Ne pas mettre en place le fichier biométrique des MNA source importante de stress supplémentaire pour les jeunes.
Welcome Rouen Métropole⁹⁰ :
- Amélioration de l’évaluation : 7 semaines d’attente au lieu des 5 jours tel que précisé par la circulaire du dispositif de mise à l’abri. Elle doit être bienveillante ;
- Prise en charge directe pour éviter de dépenser de l’argent des procédures de justice (recours, juge des enfants, tribunal d’appel…) ;
- La mise dehors le jour des 18 ans sans transition : systématisation de l’APJM.
- Collaboration ASE/Associations à envisager : avoir plus de responsabilité dans le destin des déclarants MNA ; création d’un réseau pour permettre de recevoir les jeunes dans des familles le week end et les vacances ; trouver plus de tiers accueillants ; intégration par le biais d’activités culturelles, sportives et d’accueil dans des familles ; contribuer à la recherche d’employeurs, de stages ou d’apprentissages grâce à notre réseau citoyen ; accompagner les jeunes majeurs à l’obtention de la carte de séjour.

3.2. Les 12 préconisations du groupe politique Socialistes et apparentés

Le groupe politique Socialistes et apparentés étant à l’initiative de la mission d’information sur les déclarants Mineurs non accompagnés, il a formulé des propositions de prise en charge par le Département qui vont vers une plus grande prise en charge sociale de ces migrants.

Ces propositions sont les suivantes⁹¹ :

1 – Mettre à jour le système d’information et d’évaluation de la situation des demandeurs et des MNA dans le Département (notamment statistique financière). Cela permettra de disposer des bases objectives quant à l’évolution de la situation du respect du droit des enfants, du repérage et de l’orientation des MNA, de l’accueil provisoire d’urgence, de la prise en charge et de l’accompagnement, afin d’adapter l’action publique départementale.

Un recueil et une mise à jour de l’information qui intègre également l’ensemble des initiatives associatives relatives à l’accueil et l’accompagnement des MNA, qui permet de dresser un état des éventuels locaux disponibles dans le patrimoine immobilier non scolaire du Département, offrant une veille sur la capacité mobilisable pour faire face aux besoins d’accueil provisoire d’urgence.

L’Observatoire Départemental de la Protection de l’Enfance peut contribuer à ce système de connaissance : la mission bipartie de réflexion sur la situation des MNA (État-ADF) dans son rapport du 15 février 2018 a notamment proposé que l’ONPE accueille un observatoire spécifique au MNA. Elle pourrait utilement être déclinée à l’échelle de l’OPE.

De même il doit s’appuyer sur les travaux et les initiatives existantes à l’échelle nationale pour en assurer la diffusion : rapports et recommandations, exemples de bonnes pratiques.

2 – Engager un travail de mise en réseau partenarial de tous les acteurs concernés, institutionnel, professionnel et associatif, autour de chacune des étapes :

L’accueil et la mise à l’abri, en reconnaissant l’action associative.
L’accès aux soins et à la santé ;
L’évaluation de la minorité et l’isolement : question d’un référentiel partagé, de la présence d’un tiers.
La prise en charge et l’accès à la scolarité à la formation.
L’encadrement et la promotion du dispositif de bénévole tiers-accueillant.
L’accès à la vie culturelle, sportive civique des MNA.
L’accès aux droits et la préparation de la majorité.

Ainsi que pour l’évaluation des dispositifs et des besoins.

Cela peut prendre plusieurs formes, comme en premier lieu celle de protocoles locaux avec les services déconcentrés de l’État, tels que préconisés dans la circulaire interministérielle du 25 janviers 2016 relative à la mobilisation des services de l’État auprès des Conseils départementaux (voir par exe. Protocole ville de Paris-Préfecture de Police), mais aussi l’élaboration de référentiels partagés ouverts aux acteurs associatifs et professionnels.

Ces protocoles sont particulièrement importants dans plusieurs phases :

Évaluation de la minorité et de l’isolement et garantie d’un égal accès aux droits pendant toutes les phases d’évaluation administrative et judiciaire.
Accès à la scolarité et à la formation.
Admission au séjour lors du passage à la majorité.

Lorsqu’ils sont à l’œuvre, ces dispositifs améliorent la qualité de la prise en charge à toutes les étapes, réduisent les délais préjudiciables aux mineurs, réduisent les antagonismes et incompréhensions entre acteurs, réduisent également les recours contentieux dès lors que les référentiels d’actions et de décisions apparaissent partagés et donc fiabilisés aux yeux de tous. (Ex. de la ville de Paris, des Départements du Pas de Calais et du Calvados audités).

3 – Mettre en œuvre l’accueil provisoire d’urgence inconditionnel tel que prévu par le droit, i.e. dans l’attente de l’évaluation de leur situation.

4 – Engager dès cette phase l’accès aux soins et à la santé ainsi que des conditions d’accueil qui permettent une accroche institutionnelle.

Information adaptée des jeunes sur leurs droits et les procédures par des professionnels de la protection de l’enfance (procédure d’évaluation et droits de recours, conditions d’accompagnement, droit d’asile, droit au séjour à la majorité). Information du procureur au moment de cette mise à l’abri comme prévu par les textes.

5 – Renforcer les moyens dédiés à l’évaluation de la minorité et de l’isolement afin d’en réduire les délais sans dégrader le temps d’entretien d’évaluation.

La convention actuelle avec le CAPS ne donne pas les moyens suffisants pour faire face dans des délais raisonnables aux demandes, et il s’agit également d’être en capacité de réduire la liste d’attente. Il s’agit donc d’augmenter la capacité actuelle d’évaluation. Ce renforcement pourrait se faire notamment par une déconcentration géographique (a minima rétablissement d’un lieu d’accueil et d’évaluation au Havre). Garantir le principe du bénéfice du doute au terme de l’évaluation et sécuriser/fiabiliser les motifs de refus de prise en charge – cf référentiel partagé d’évaluation.

6 – Développer de manière partenariale la prévention et le repérage (maraude) avec une vigilance particulière sur la situation des jeunes filles.

Malgré l’augmentation du nombre de demandeurs, considérer que des mineurs non demandeurs échappent par conséquent à la protection du département et se trouvent en danger (réseaux criminels / réseaux de traite).

7 – Continuer de renforcer et d’adapter les moyens de la collectivité dédiés à l’accompagnement des jeunes, afin de permettre une évaluation sociale le plus tôt possible permettant la prise en charge la mieux adaptée aux besoins, réduire les délais d’affectation d’un éducateur référent pour enclencher au plus tôt les démarches relatives à la scolarisation, l’accès à la formation, la préparation de la majorité en s’appuyant sur les protocoles cités au point 2. Développer la politique de formation spécifique des professionnels.

8 – Anticiper la préparation au passage à la majorité

Réduction des délais préalables à la prise en charge (cf. supra), qui conduisent aujourd’hui à des prises en charges tardives (17 ans), fragilisant le parcours du jeune. Orientation scolaire / professionnelle correspondant aux besoins et capacités du jeune mineur. Eviter les sorties sèches (cf. accompagnement jeunes majeurs). Protéger les documents d’état civil des jeunes.

9 – S’appuyer sur des consultations participatives permettant d’associer ces enfants-adolescents ainsi que les acteurs professionnels et associatifs qui contribuent à leur protection au développement, à l’évaluation et au besoin à l’adaptation.

Prendre en considération la parole des MNA, permettre leur expression dans le cadre de groupes, valoriser les parcours de réussite et le propre engagement solidaires de ces jeunes, les intégrer aux dispositifs de jeunesses existants, développer les méthodes du « design social » sur la question des MNA.

10⁹² – Renforcer le contrôle des prestations hôtelières et limiter le recours à un tel hébergement aux seuls cas d’urgence, en poursuivant la politique de création de places spécifiques.

11 – Ne pas recourir aux dispositions nouvelles (et facultatives) issues du décret du 30 janvier 2019 dans le cadre de l’évaluation de la minorité et de l’isolement, compte tenu de l’incertitude qui pèse sur le respect des droits et voies de recours des jeunes.

La constitutionnalité de ces dispositions est aujourd’hui interrogée : s’abstenir de toute mise en œuvre tant que le Conseil constitutionnel n’a pas rendu de décision.
Dans la pratique, le risque reste que les jeunes évalués majeures soient placés mécaniquement sous le coup d’une mesure d’éloignement avant de pouvoir faire valoir leurs droits de recours.
La conclusion des protocoles prévus par la circulaire interministérielle du 25 janvier 2016 doit être engagés. Ils doivent garantir le plein exercice des droits de recours des jeunes.

12 – Garantir la conformité des mécanismes de réorientation à l’intérêt supérieur de l’enfant : éviter la rupture de parcours, ne pas recourir à des réévaluations après orientation par la mission MNA du Ministère de la Justice, engager un dialogue avec la MMNA sur les conditions de ces réorientations, solliciter la révision du mécanisme de répartition nationale.

3.3. Les propositions du groupe d’opposition Communiste et Républicains du Front de Gauche

La centralisation des évaluations, des décisions et des signatures à Rouen demeure problématique pour les mineurs hébergés ne serait-ce que pour entrer en stage, sans parler de l’ouverture des comptes ou des contrats d’apprentissage. Les courriers électroniques étant bannis et il faut attendre le vendredi de chaque semaine pour espérer un retour de signature par un agent du département.

Nous avons entendu, concernant la centralisation des évaluations, que les avis étaient partagés.

Nous préconisons par conséquent, ad minima, que nos services au Havre soient munis des délégations de signature afférentes à tous les actes nécessités par le suivi et l’insertion des mineurs.

Les hébergements dans des hôtels continuent à poser problème, notamment en raison de l’absence d’éducateur ou même tout simplement d’adulte le soir dans certains de ces établissements.

Nous préconisons un renforcement des suivis des hôtels intégrés au dispositif d’hébergement par des passages réguliers de travailleurs sociaux. Le contrôle des conditions d’accueil et d’hébergement, et l’acceptation par l’hébergeur des interventions des associations actuellement soumises à leur « bon vouloir ».

La prise en charge par l’IDHEFI a constitué un sérieux progrès pour les jeunes concernés qui logent désormais décemment dans des appartements, mais elle a accentué l’inégalité de traitement que subissent les autres.

Nous préconisons la définition et l’application d’une norme « haute » d’hébergement qui exclura de fait des hébergements précaires.

Les propositions du groupe « agir avec l’écologie du département »

Proposition de réengagement dans les CEGIDD qui font un travail remarquable en lien avec le PASS (Permanence d’accès aux soins de santé en Normandie)
Organisation de réunions d’aides et d’informations avec un animateur formé à l’éthnopsychiatrie pour répondre aux interrogations des familles concernant leur MNA et permettre aussi un échange entre les familles accueillantes.
Création d’un lieu d’accueil dépendant du Département dans l’accueil de MNA en attente de leur rendez-vous d’évaluation comme dans le Département du Calvados. Avec des ateliers d’alphabétisation, de socialisation, d’information, de consultations et de dépistage.
Informations sur le droit des mineurs en fin de prise charge de l’ASE pour l’obligation de protection des jeunes majeurs.
Augmentation du nombre d’éducateurs dans l’accompagnement et la disponibilité nécessaire à la prise en charge.
Favoriser les relations de travail avec le CASNAV pour une meilleure cohérence dans le parcours scolaire et d’apprentissage des MNA.

3.4. Les solutions envisagées par la Chambre régionale des comptes (CRC)

Trois principales recommandations sont proposées par la Chambre régionale des comptes pour pallier les difficultés rencontrées par l’ASE et le dispositif MNA⁹³ (ces recommandations sont générales à la politique de l’enfance-famille) :
- 1. Elaborer un référentiel des interventions en milieu ouvert, en identifiant les champs communs entre ASE et PMI et en réexaminant l’externalisation actuelle de l’ensemble des actions éducatives à domicile ;
- 2. Renforcer le service de la tarification et le suivi qualité des établissements habilités, notamment par la mutualisation de la fonction de tarification entre les directions sociales ;
- 3. développer les capacités de pilotage en matière d’allocation des places disponibles dans le secteur associatif habilité, en particulier par la mise en place d’une plate-forme centralisée et d’outils spécifiques.
Deux obligations de faire ont été retenues par Chambre régionale des comptes :
- 4. Compléter le règlement départemental d’aide sociale, conformément aux obligations du code de l’action sociale et des familles (articles L. 111-4 et L. 121-3), en intégrant notamment l’ensemble des dispositifs d’aides en faveur des mineurs et des jeunes ;
- 5. établir un « projet pour l’enfant » (article L. 223-1-1 du code de l’action sociale et des familles) pour tous les enfants bénéficiant d’une mesure de protection.

3.5. Les recommandations de la Cour des comptes au niveau national

Recommandation n° 1 : rationaliser et renforcer les capacités de pilotage de l’État :
- confier à la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) la production et le suivi statistique des MNA et à l’Observatoire national de la protection de l’enfance (ONPE) la coordination et la publication des études ;
- organiser le recensement des décisions de justice s’appliquant aux MNA en matière civile et en assurer la coordination avec les décisions administratives ;
- conforter, par un mandat explicite, le rôle de chef de file et de coordonnateur interministériel de la DGCS dans la définition et la mise en œuvre des actions en direction des MNA ;
- renforcer la gouvernance territoriale de la politique d’accueil et de prise en charge des jeunes se déclarant MNA en désignant le préfet de département comme interlocuteur du président du conseil départemental et comme coordonnateur des services de l’État sur le territoire.
Recommandation n°2 : asseoir la contribution de l’État aux dépenses des départements sur des référentiels et des justifications plus pertinentes, en établissant, sur la base d’une enquête nationale, une grille des coûts des différentes phases de la prise en charge de ces jeunes.
Recommandation n° 3 : renforcer la qualité et l’homogénéité des procédures spécifiques aux MNA :
- renforcer substantiellement la qualité d’ensemble et l’homogénéité de l’évaluation de minorité et d’isolement en développant l’audit externe des services et structures qui en ont la charge, et étudier la faisabilité d’un système d’accréditation ;
- opérer la consolidation de l’état-civil des MNA pendant la période de leur prise en charge, sans attendre la demande de titre de séjour.

Bilan : Les solutions des acteurs locaux face à l’arrivée toujours plus importante des déclarants dits Mineurs non accompagnés (MNA) conduisent la Seine-Maritime à une impasse budgétaire, sociale et politique sans précédent

L’augmentation exponentielle des coûts générés par la politique des déclarants dits MNA, dépend de deux variables principalement : 1) du nombre de déclarants (4788,24% de plus en 11 ans) ; 2) de la nature des dispositifs mobilisés pour prendre en charge ces populations. Le poids de la politique de prise en charge des déclarants pose directement problème sur le poids des finances publiques de la collectivité.

Avec plus 22 320 000 euros d’augmentation de dépense publique (2014-2018), la politique portant sur les déclarants dits MNA, c’est en réalité 29 200 000 euros d’investis en totalité en 2018 pour 787 individus (37 102 euros par individu) et plus de 30 000 000 pour l’année 2019.

Les effets de cette politique d’intégration sont importants. D’une part, les pouvoirs publics sont défaillants à estimer le coût réel des déclarants MNA, comme le pointe la Chambre régionale des comptes (CRC) qui demande au département de réaliser des estimations plus importantes sur certaines dépenses qui demeurent floues. D’autre part, le service de l’Aide sociale à l’enfance est directement impacté par l’augmentation exponentielle du nombre de déclarants MNA. Ceci faisant que les mineurs nationaux qui devraient être aidés convenablement par la collectivité subissent une baisse de la prise en charge, ainsi que certains arbitrages allant à leur défaveur.⁹⁴

Au-delà, de nombreuses politiques sont affectées indirectement par la politique d’aide aux déclarants Mineurs non accompagnés et APJM issus de MNA. En effet, avec plus de cent millions d’euros dépensés par le département en l’espace de l’année 2014 à 2019, les autres politiques sont nécessairement affectées par des restrictions budgétaires étant donné que la Seine-Maritime est le second département le plus endetté de France. De plus, les coûts indirects de ces politiques ne sont pas analysés comme relevant des dépenses MNA. Typiquement, l’attribution de bourse sur critères sociaux ou encore les créations de classes (FLS – FLE – NSA) et autres dépenses d’exception réalisées au sein des collèges sont à prévoir.

Alors que les services et les finances du Département sont touchés directement par la politique d’accueil des déclarants dits MNA, au point de participer à la désorganisation de la Seine-Maritime, ces publics sont en réalité majoritairement majeurs (57%) et essentiellement masculins (96%). S’ils migrent en France, c’est surtout en raison des réseaux de solidarité migrants (RSM) et de passeurs qui instrumentalisent leur volonté de migration économique, comme le reconnaît le rapport de la mission du département. Certains d’entre eux se radicalisent, et beaucoup s’ennuient car ils sont désœuvrés. La majorité des MNA souffrent de pathologies sanitaires sévères (HIV, hépatite, tuberculose…). Les dispositifs d’intégration leur permettent de trouver rapidement une formation scolaire, un apprentissage en entreprise ou encore du travail, l’intégration n’est pourtant pas toujours réussie. Aux coûts des mineurs, s’ajoute l’ensemble des aides en faveur des jeunes majeurs qui sont aidés jusque leurs 21 ans.

Les jeunes filles mineures ou femmes majeures déclarantes, quant à elles (4,07%), subissent parfois des viols. Compte tenu de la difficulté que représente pour une femme le fait de migrer, ces migrantes déclarantes MNA devraient être aidées en priorité par rapport aux hommes pour éviter de subir des violences sexuelles, des Interruptions volontaires de grossesse (IVG) et des maladies sexuellement transmissibles.

Les solutions proposées par les acteurs locaux pour faire face au nombre de demandes toujours plus important semblent démesurées au regard de l’évolution de la situation que connaît le département. Loin d’apporter une réponse au problème donné, les propositions n’ont pour effet, au mieux, que de lisser les parcours, quand elles n’accroissent pas les causes véritables des arrivées toujours plus importantes que la collectivité d’accueil doit traiter. Les solutions proposées par les associations, comme les partis politiques, approfondissent irrésistiblement la nécessité de prise en charge des déclarants MNA⁹⁵. La volonté de créer, par exemple, un « design social » pour les MNA en témoigne. Ou encore à prendre en charge tous les jeunes majeurs anciens mineurs non accompagnés pour une prise en charge totale. Au regard du nombre de majeurs qui se présentent afin d’obtenir l’Aide sociale à l’enfance (ASE), il semble légitime de s’interroger sur les limites de la politique de prise en charge.

Les administrations centrales, comme le ministère de la justice, étant incapables d’estimer convenablement les réalités sociales qu’elles sont censées administrer, elles ne permettent pas aux Français de s’en faire une idée réaliste. Ainsi, la représentation sociale est tronquée de manière considérable puisque, selon les chiffres avancés par le ministère, il pourrait y avoir une grande mésestimation du nombre de MNA. Très approximativement, il s’agirait d’un rapport d’un dixième en région normande, comme évoqué plus haut.

À l’aune de ces éléments, il convient de se demander comment les migrants déclarants MNA peuvent ne pas être attirés par « l’appel d’air » que la collectivité et les associations militantes ne leur offrent. C’est en tout cas ce que constatent déjà certaines communes où l’accueil des MNA afghans se fait déjà ressentir⁹⁶. En effet, « selon le maire LR de Briançon, plus de 40% des 250 mineurs isolés étrangers pris en charge par le département des Hautes-Alpes depuis le 1^er janvier sont afghans, alors qu’ils étaient quasi-absents les années précédentes. » Ce fait présage donc d’une augmentation importante des flux d’immigration clandestine à venir et pose à nouveau la question du sens des politiques d’intégration en Europe, dont Michèle Tribalat avait, il y a quelques années déjà, révélé toutes les limites⁹⁷.

Bibliographie

1. Rapports officiels

Chambre régionale des comptes, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018, Observations délibérées le 24 mars 2020.
N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4ème réunion ordinaire de 2019
Rapport (N°3.7) M. le Président, Budget primitif de l’exercice 2020, Département de Seine-Maritime, 5ème réunion ordinaire de 2019
Rapport annuel d’activité 2019 : Mission mineurs non accompagnés, Ministère de la justice, Mai 2020
Rapport d’information (N°1014) Sur l’évaluation de l’action de l’État dans l’exercice de ses missions régaliennes en Seine-Saint-Denis, Présenté par MM. François CORNUT-GENTILLE et Rodrigue KOKUENDO

2. Livres

Michèle Tribalat, Assimilation : la fin du modèle français, L’Artilleur, 2017
Maurice Berger, Faire face à la violence en France, L’artilleur, 2021, Paris

3. Articles de journaux

Solène Cordier, Laurie Moniez (Lille, correspondante), Gilles Rof (Marseille, correspondant) et Richard Schittly (Lyon, correspondant) : L’aide sociale à l’enfance à bout de souffle, Le Monde, 28 mai 2021. Consulté le 09/08/2021

Arnaud Murgia : « Immigration afghane irrégulière : mon inquiétude de maire », Le Figaro, publié le 24/08/2021 consulté le même jour.

Mathieu Normand, Migrants : le dispositif d’accueil des mineurs isolés fait débat en Seine-Maritime, 76 Actu, 18 novembre 2019. Consulté le 08/08/2021

Paul Descamps, À Dieppe, le dispositif mineur isolé, une solution à l’affluence migratoire, Actu 76, 15 mai 2018 à 15:52, Consulté le 15/09/2021

Notes de bas de page

N° 3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4^ème réunion ordinaire de 2019, Page 361. ↩︎
Ibidem, Page 363. ↩︎
Solène Cordier, Laurie Moniez (Lille, correspondante), Gilles Rof (Marseille, correspondant) et Richard Schittly (Lyon, correspondant) : L’aide sociale à l’enfance à bout de souffle, Le Monde, 28 mai 2021. Consulté le 09/08/2021. ↩︎
N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4^ème réunion ordinaire de 2019, Page 361. ↩︎
N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4^ème réunion ordinaire de 2019, Page 392. ↩︎
Mathieu Normand, Migrants : le dispositif d’accueil des mineurs isolés fait débat en Seine-Maritime, 76 Actu, 18 novembre 2019. Consulté le 08/08/2021. ↩︎
N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4^ème réunion ordinaire de 2019, Page 363. ↩︎
Cette difficulté à connaître la réalité sociale est une problématique qui traverse tout le champ de l’étude sur l’immigration en France. Le rapport publié en 2018 sur l’évaluation de l’action de l’État dans l’exercice de ses missions régaliennes en Seine-Saint-Denis en témoigne. MM. Les Députés François Cornut-Gentille et Rodrigue Kokouendo semblent pouvoir estimer jusqu’à plus de 400 000 personnes excédentaires en Seine-Saint-Denis par rapport aux chiffres officiels, soit ¼ de la population du Département en plus. Néanmoins, le dernier livre d’Emmanuel Todd en fait également état. On trouvera, de fait, dans Les luttes des classes en France au XXIème siècle, un bon exemple puisqu’il démontre que l’INSEE (Pages 102 à 103)n’était pas objectif quant à ses analyses : « Dans un rapport de 2018, l’institut nous apprend que ‘’la contribution des immigrées à la fécondité totale en France reste limitée de l’ordre de 0,1 enfant par femme. Elle n’a quasiment pas évolué depuis 2012’’. Or cette affirmation assez obscure est contredite par le tableau qu’elle est censée commenter. On y voit clairement que la différence de fécondité des femmes immigrées et celle des Françaises a beaucoup augmenté du simple fait que, si la première est stable, la seconde, comme on l’a vu au chapitre 1, est, elle, en baisse. Cette attitude type ‘’Insee fumée’’, qui consiste, tout en collectant fort bien les données et en mesurant fort bien les taux, à produire la formulation la plus incompréhensible pour dire qu’il ne se passe rien, permet à toutes les visions catastrophistes de s’épanouir. » D’autres exemples dans la littérature foisonnent comme Michèle Tribalat et son livre intitulé l’Assimilation : la fin du modèle français. Voir sur ce point en particulier le chapitre 1 : Flux migratoires, une connaissance incertaine » ; ou encore le chapitre intitulé « Un cadre européen peu propice au modèle d’assimilation ». ↩︎
Référé : Prise en charge des jeunes se déclarant mineurs non accompagnés (MNA), Premier président de la Cour des comptes à destination du Premier ministre, Monsieur Jean Castex, Le 8 octobre 2020, page 1 ↩︎
Rapport annuel d’activité 2019 : Mission mineurs non accompagnés, Ministère de la justice, Mai 2020, Page 22. ↩︎
Rapport annuel d’activité 2019 : Mission mineurs non accompagnés, Ministère de la justice, Mai 2020, Page 17. ↩︎
Rapport annuel d’activité 2019 : Mission mineurs non accompagnés, Ministère de la justice, Mai 2020, Page 7. ↩︎
Rapport annuel d’activité 2019 : Mission mineurs non accompagnés, Ministère de la justice, Mai 2020, Page 13. ↩︎
Page 5 de ce présent rapport. ↩︎
Page 17 du présent rapport. D’autres dépenses sont réalisées et sont indirectes ce qui pourrait gonfler considérablement l’enveloppe rien qu’au niveau du département. ↩︎
Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4^ème réunion ordinaire de 2019, Page 460. ↩︎
Ibidem, Page 462. ↩︎
Arnaud Murgia : «Immigration afghane irrégulière : mon inquiétude de maire», Le Figaro, publié le 24/08/2021 consulté le même jour. : « Réconcilier les Français – qui ont pour principales préoccupations, dans l’ordre : la sécurité, l’emploi et l’immigration – avec la politique et les amener au bureau de vote commence par l’idée que les lois qui régissent notre vie s’appliquent, au quotidien. Avant l’arrivée potentielle d’un flux migratoire de, peut-être, 200.000 Afghans vers l’Union européenne, nous devrions y réfléchir. » ↩︎
Ibidem, Page 360. ↩︎
Ibidem. ↩︎
Ibidem. ↩︎
Ibidem, Page 427. ↩︎
Ibidem, Page 361. ↩︎
Ibidem ↩︎
Ibidem. ↩︎
N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4^ème réunion ordinaire de 2019, Page 361. ↩︎
Ibidem, Page 423. ↩︎
De très nombreux articles font l’actualité de cette thématique dans les journaux locaux des Informations dieppoises, sans parler du reste de la presse locale de Seine-Maritime – Actu 76, Paris-Normandie, etc. Voir en particulier à ce propos un article qui représente à lui seul une masse considérable de publications : https://actu.fr/normandie/dieppe_76217/a-dieppe-dispositif-mineur-isole-une-solution-laffluence-migratoire_16799904.html ↩︎
Chambre régionale des comptes Normandie, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018), Observations délibérées le 24 mars 2020, Page 20 : « L’IDEFHI joue en pratique un rôle essentiel dans la gestion des accueils d’urgence. La question de l’acheminement hors des heures ouvrables vers les lieux d’accueil d’urgence fait l’objet d’un protocole spécifique, doublé d’une convention avec l’IDEFHI pour une mise en œuvre dans le ressort du tribunal de Rouen, organisation qui fait défaut sur les autres ressorts du territoire départemental. Cette convention a, en effet, pour objet la « prise en charge de l’acheminement des mineurs entre le commissariat de police ou la gendarmerie et le lieu de placement du mineur lors de certaines périodes d’astreinte du service départemental de l’aide sociale à l’enfance (ASE) » L’établissement public exerce la mission d’acheminement des mineurs, sur la sollicitation de l’inspecteur ASE d’astreinte, dans des tranches horaires définies. La mission d’acheminement est ainsi une prestation intégrée aux missions d’accueil d’urgence pour le ressort du tribunal de Rouen. L’acheminement des admissions administratives actées en dehors de ces tranches horaires est à la charge des services de police et de gendarmerie du ressort. ↩︎
N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4^ème réunion ordinaire de 2019, Page 437. ↩︎
Ibidem, Page 438. ↩︎
Ibidem, Page 361. ↩︎
N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4^ème réunion ordinaire de 2019, Page 402. ↩︎
Ibidem, Page 361. ↩︎
Ibidem, Page 427. ↩︎
Ibidem. ↩︎
Ibidem, Page 399. ↩︎
Chambre régionale des comptes Normandie, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018), Observations délibérées le 24 mars 2020, Page 26. ↩︎
Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4^ème réunion ordinaire de 2019, Page 454. ↩︎
Ibidem, Page 455. ↩︎
Selon Maurice Berger, dans son livre Faire face à la violence en France, ce serait jusqu’à 70% des MNA qui seraient, de fait, majeurs. Voir en effet page 170 : « qui plus est, beaucoup sont majeurs en réalité, 70% d’après les départements. » Cette citation pose encore une fois la question de la réalité des données statistiques élaborées, transmises et traitées par les Départements à destination de la cellule nationale et, aussi, des différences de pratiques en matière d’accueil. Pourquoi la Seine-Maritime n’aurait seulement que 57% de majeurs ? Existe-t-il un traitement idéologique exercé par le Département pour augmenter la part de mineurs pris en charge dans le total des Mineurs non accompagnés ? ↩︎
Chambre régionale des comptes Normandie, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018), Observations délibérées le 24 mars 2020, Page 26. Le Département n’a pas mené d’étude de la situation des jeunes après la sortie mais fait valoir qu’une étude sur les profils et les besoins des jeunes à la sortie de l’ASE est en cours d’élaboration afin d’alimenter la réflexion au sein du comité technique précité, consacré à l’accompagnement des jeunes sortant d’ASE. ↩︎
Mathieu Normand, Migrants : le dispositif d’accueil des mineurs isolés fait débat en Seine-Maritime, 76 Actu, 18 novembre 2019. Consulté le 08/08/2021 ↩︎
Organisation ayant participé à la mission sur les MNA. ↩︎
N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4^ème réunion ordinaire de 2019, Page 427. ↩︎
Ibidem, Page 427. ↩︎
Ibidem, Page 423 : « Par ailleurs, le juge souligne l’importance de leur offrir l’accès aux activités physiques en es hébergeant à proximité des complexes sportifs car il est souvent fait référence à l’ennui de ces jeunes. » ↩︎
N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4^ème réunion ordinaire de 2019, Page 454 ↩︎
Maurice Berger, Faire face à la violence en France, L’artilleur, 2021, Paris, Page 152. ↩︎
N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4^ème réunion ordinaire de 2019, Page 455. ↩︎
Ibidem, Page 459. ↩︎
Ibidem, Page 362. ↩︎
N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4^ème réunion ordinaire de 2019, Page 362. ↩︎
Chambre régionale des comptes Normandie, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018), Observations délibérées le 24 mars 2020, Page 30 ↩︎
Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4^ème réunion ordinaire de 2019, Page 362. ↩︎
Chambre régionale des comptes Normandie, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018), Observations délibérées le 24 mars 2020, Page 30 ↩︎
Ibidem, Page 362. ↩︎
Ibidem. ↩︎
Ibidem, Page 422. ↩︎
Rapport de M. le Président (N°3.4), Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4^ème réunion ordinaire de 2019, Page 422 ↩︎
Chambre régionale des comptes Normandie, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018), Observations délibérées le 24 mars 2020, Page 26. ↩︎
Ibidem. ↩︎
Chambre régionale des comptes Normandie, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018), Observations délibérées le 24 mars 2020,Page 28. ↩︎
Ibidem, Page 26. ↩︎
Ibidem, Pages 28 – 30. ↩︎
Ibidem, Page 29. ↩︎
N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4^ème réunion ordinaire de 2019, Page 424. Outre les places en hôtel il faut rappeler également que les déclarants MNA bénéficient d’abonnements SNCF, TCAR afin de pouvoir se rendre sur les lieux de leur formation. Des partenariats ont été mis en place par les services départementaux avec les réseaux du travail social, les missions locales et l’éducation nationale. » Néanmoins, les directions jugent que « beaucoup de choses reste à faire ». ↩︎
N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4^ème réunion ordinaire de 2019, Page 424. ↩︎
Ibidem, Page 428. ↩︎
Ibidem, Page 362. ↩︎
Chambre régionale des comptes Normandie, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018), Observations délibérées le 24 mars 2020, Page 17. ↩︎
Chambre régionale des comptes Normandie, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018), Observations délibérées le 24 mars 2020, Page 17. ↩︎
Ibidem, Page 19. ↩︎
Ibidem, Page 1. ↩︎
N° 3.7 Rapport de M. le Président, Budget primitif de l’exercice 2020, Département de Seine-Maritime, 5^ème réunion ordinaire de 2019, Il est possible de lire, page 56 qu’« une enveloppe supplémentaire de 4,7 % par rapport aux dépenses 2019, pour prendre en charge les affectations de résultats, les nouveaux MNA, l’évolution de l’offre d’accueil et d’accompagnement pour développer la réponse aux besoins identifiés et la mise en place de contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens. » ↩︎
Chambre régionale des comptes Normandie, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018), Observations délibérées le 24 mars 2020, Page 26. ↩︎
Chambre régionale des comptes Normandie, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018), Observations délibérées le 24 mars 2020, Page 26. ↩︎
Chambre régionale des comptes Normandie, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018), Observations délibérées le 24 mars 2020 Page 30 : « Les MNA pris en charge par l’ASE et ayant atteint la majorité par la suite bénéficient des éventuels dispositifs jeunes majeurs au même titre que les autres anciens de l’ASE. En Seine-Maritime, une majorité bénéficie ainsi d’un accueil provisoire jeune majeur (APJM) : 68 % en 2018. » ↩︎
Ibidem. ↩︎
N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4^ème réunion ordinaire de 2019, Page 439. ↩︎
« Pour les Seinomarins » Groupe des élus socialistes et apparentés, Compte-rendu alternatif de la mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la prise en charge des mineurs non accompagnés (MNA) en Seine-Maritime, Conseil départemental, Page 70. ↩︎
N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4^ème réunion ordinaire de 2019, Page 423. ↩︎
Ibidem, Page 422. ↩︎
Ibidem, Page 428. ↩︎
Ibidem, Page 456. ↩︎
Ibidem. ↩︎
Ibidem ↩︎
Ibidem ↩︎
Ibidem, Page 460. ↩︎
N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4^ème réunion ordinaire de 2019, Pages : 462-465. ↩︎
N°3.4 Rapport de M. le Président, Mission d’information et d’évaluation relative à l’accueil et à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés en Seine-Maritime, Département de Seine-Maritime, 4^ème réunion ordinaire de 2019, Pages : 499 à 501 ↩︎
Le rapport compte une coquille il y a 12 propositions mais deux propositions intitulées 9. ↩︎
Chambre régionale des comptes Normandie, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018), Observations délibérées le 24 mars 2020, Page 2. ↩︎
Voir page 18 du présent rapport sur les « des arbitrages en fonction des ‘’situations de vulnérabilité manifestes’’. » ↩︎
Chambre régionale des comptes Normandie, Rapport d’observations définitives du Département de la Seine-Maritime volet protection de l’enfance (exercices 2014 à 2018), Observations délibérées le 24 mars 2020 page 26 : « Le département a adopté, en 2019, un nouveau dispositif expérimental (« Sortir avec toit »), visant à accompagner les jeunes sortant de l’aide sociale à l’enfance par l’accès et le maintien dans le logement, en favorisant leur autonomie par une double approche, insertion socio-professionnelle et insertion par le logement. Celui-ci devrait être mis en œuvre à partir de janvier 2020 et pourrait venir étayer des dispositifs d’accompagnement qui apparaissent globalement plus restrictifs sur la période sous revue. ↩︎
Arnaud Murgia : «Immigration afghane irrégulière : mon inquiétude de maire», Le Figaro, publié le 24/08/2021 consulté le même jour. ↩︎
Michèle Tribalat, Assimilation : la fin du modèle français, L’Artilleur, 2017, Pages 286-288 : « Lors de ce Conseil, les Etats de l’UE ont opté pour un modèle d’intégration qui n’a rien à voir avec celui de l’assimilation. D’après le premier principe, ‘’l’intégration est un processus dynamique à double sens d’acceptation mutuelle de la part de tous les immigrants et résidents des Etats membres’’. Au contraire, l’assimilation suppose une asymétrie entre la société d’accueil qui sert de référent culturel et les nouveaux venus, lesquels ont à fournir l’essentiel des efforts d’adaptation. Les nouveaux venus sont guidés par la pression sociale qui ne laisse aucune ambiguïté sur le sens dans lequel les ajustements doivent intervenir. Placer sur le même plan les immigrants et les ‘’résidents’’ (on retrouve, à l’échelon européen, la difficulté de nommer ; l’emploi du terme résident ne résout rien puisque les immigrants eux-mêmes sont aussi des résidents), c’est nier l’existence de cette asymétrie entre la nation qui accueille et ceux qui s’y installent. » ↩︎

Immigration et démographie urbaine : ce que nous apprennent les cartes de France Stratégie

Écrit par calf-mc le 25 août 2021. Publié dans L'essentiel, Natalité.

Introduction

Depuis de nombreuses années, la question des statistiques ethniques constitue un sujet brûlant au sein des débats relatifs au fait migratoire, à son approche scientifique et à ses répercussions dans la société française.

En effet, la jurisprudence en vigueur du Conseil constitutionnel considère que « si les traitements nécessaires à la conduite d’études sur la mesure de la diversité des origines des personnes (…) peuvent porter sur des données objectives, ils ne sauraient, sans méconnaître le principe énoncé par l ‘article 1er de la Constitution, reposer sur l’origine ethnique ou la race » (décision du 15 novembre 2007)1.

Néanmoins, si la constitution de bases de données fondées sur la «race» ou l’origine ethnique auto-déclarée – telles qu’elles existent notamment aux États-Unis ou en Grande- Bretagne – demeure formellement interdite, il n’en va pas de même quant à l’origine nationale des individus. En se fondant sur les données du recensement, l’INSEE entretient ainsi tout un appareil statistique relatif au nombre d’immigrés vivant en France (NB:sont seuls considérés comme immigrés les individus nés étrangers à l’étranger), au nombre d’enfants nés de parents immigrés et aux pays d’origine de ceux-ci.

C’est sur cette base que France Stratégie, organisme de prospective rattaché au Premier ministre, a rendu publique en 2020 une vaste étude consacrée à «la ségrégation résidentielle en France ».

1 – Le champ de l’étude

Se penchant sur les données INSEE disponibles pour les 55 « unités urbaines » françaises comptant plus de 100 000 habitants, les équipes de France Stratégie ont élaboré une cartographie détaillée visant à comprendre « l’inégale répartition dans l’espace urbain des différentes catégories de population » au regard de plusieurs critères mesurés en 2017 : la tranche d’âge, le statut d’activité (actifs occupés / chômeurs / inactifs), la catégorie socio-professionnelle, le statut d’occupation du logement (HLM ou autre)… Mais aussi l’origine migratoire directe : les immigrés et leurs enfants.

Grâce à un travail exhaustif de transposition cartographique qu’il convient de saluer, le site créé pour l’occasion permet de visualiser, pour chacune des grandes et moyennes agglomérations françaises :

Le pourcentage d’immigrés européens / extra-européens parmi les 25-54 ans ;
La part d’enfants nés de parents immigrés européens / extra-européens parmi les 0-18 ans.

En mobilisant la profondeur des données du recensement, ce site propose de visualiser l’historique de ces statistiques sur plusieurs jalons des cinquante dernières années : en 1968, 1975, 1990, 1999 et 2017 – dernière année étudiée. Il est ainsi possible d’obtenir une vision fidèle des transformations démographiques majeures qu’ont connu les villes françaises au cours du demi-siècle écoulé.

Ledit travail de cartographie est réalisé à la fois au niveau des communes et des zones IRIS (« Ilôts regroupés pour l’information statistique »), lesquelles correspondent à un découpage par quartier d’environ 2 000 habitants chacun appliqué par l’INSEE. Le choix de ce maillage fin nous offre une véritable précision dans l’analyse géographique des phénomènes.

Au regard des éléments très riches ainsi mis à disposition, force est de constater que les mutations générées par les flux migratoires sont particulièrement frappantes, tout comme les phénomènes de séparation géographique qu’elles induisent dans l’ensemble des métropoles.

Nous proposons d’examiner ici quelques exemples significatifs, en nous focalisant sur un même indicateur : le pourcentage des 0-18 ans nés d’immigrés extra-européens et son évolution depuis 1990.

2 – Analyse de l’évolution démographique d’une sélection d’unités urbaines en France

Commençons par deux zooms dans l’unité urbaine de Paris, qui porteront sur :

Le département de la Seine-Saint-Denis,
La capitale intra-muros.

2.1 La Seine-Saint-Denis

Les données INSEE cartographiées par France Stratégie nous apprennent que les enfants immigrés ou nés de parents immigrés extra-européens sont majoritaires parmi les 0-18 ans dans plus de la moitié des communes de Seine-Saint-Denis en 2017.

Ce basculement est particulièrement marqué dans certaines communes :

La Courneuve : 75% des 0-18 ans sont nés de parents immigrés extra-européens (moins d’un quart des mineurs résidant sur la commune est donc d’origine française ou européenne)
Villetaneuse : 73%
Clichy-sous-Bois : 72%
Aubervilliers : 70%.
Pierrefitte-sur-Seine : 69%

Données INSEE / France Stratégie : part des enfants d’immigrés extra-européens parmi les 0-18 ans – niveau communal (2017)

Si l’on procède à la même analyse par zone IRIS, on se rend compte que les pourcentages concernés sont encore plus élevés dans certains quartiers de ces villes – jusqu’à 84% dans certaines zones de Clichy-sous-Bois :

Données INSEE / France Stratégie : part des enfants d’immigrés extra-européens parmi les 0-18 ans – niveau IRIS (2017)

En 1990, si ces taux étaient déjà nettement plus élevés en Seine-Saint-Denis que la moyenne nationale, ils étaient néanmoins beaucoup plus faibles qu’aujourd’hui :

A la Courneuve, la proportion d’enfants d’immigrés extra-européens a augmenté de 60% entre 1990 et 2017.
A Pierrefitte-sur-Seine, la proportion d’enfants d’immigrés extra-européens a augmenté de 102% : elle a donc plus que doublé.

Données INSEE / France Stratégie : part des enfants d’immigrés extra-européens parmi les 0-18 ans – niveau communal (1990)

2.2 Paris intra-muros

Les enfants d’immigrés extra-européens représentent jusqu’à la moitié des 0-18 ans résidant dans certains arrondissements parisiens :

50% dans le XIX^e arrondissement
43% dans le XVIII^e
42% dans le XX^e
41% dans le XIII^e

Données INSEE / France Stratégie : part des enfants d’immigrés extra-européens parmi les 0-18 ans – niveau arrondissement (2017)

Au-delà des moyennes par arrondissement, l’analyse des statistiques disponibles par quartier permet d’identifier les zones de la capitale où cette mutation démographique est plus accentuée encore :

Clignancourt / Porte de Saint-Ouen (XVIII^e) : 72% des 0-18 ans sont issus de parents immigrés extra-européens
Stalingrad / avenue de Flandre (XIX^e) : 71%
Porte de la Chapelle (XVIII^e) : 66%
Porte de Pantin (XIX^e) : 66%

Données INSEE / France Stratégie : part des enfants d’immigrés extra-européens parmi les 0-18 ans – niveau IRIS (2017)

D’autre part, l’analyse au niveau des IRIS permet d’établir à quel point la population de Paris s’apparente désormais à un véritable « archipel » – pour reprendre l’expression fameuse de Jérôme Fourquet. Au sein d’un même arrondissement voisinent parfois des quartiers à la composition démographique radicalement différente. Il en va ainsi du XVIII^e :

Lamarck-Caulaincourt : 12% d’enfants d’immigrés extra-européens parmi les 0-18 ans
Château-Rouge (à 900 mètres de distance) : 66%

Données INSEE / France Stratégie : part des enfants d’immigrés extra-européens parmi les 0-18 ans – niveau IRIS (2017)

En 1990, si la population immigrée était déjà plus forte à Paris qu’ailleurs, les taux en question étaient cependant beaucoup plus faibles. On a assisté à une explosion de la part de la natalité extra-européenne sur les trois dernières décennies : + 25 points en moyenne dans toute l’agglomération parisienne, avec une diffusion dans l’ensemble des arrondissements intra-muros.

Données INSEE / France Stratégie : part des enfants d’immigrés extra-européens parmi les 0-18 ans – niveau arrondissement (1990)

Si la métropole parisienne constitue sans conteste la pointe avancée des transformations démographiques générées par l’immigration extra-européenne, les données compilées par France Stratégie démontrent néanmoins que les mêmes dynamiques sont à l’œuvre sur l’ensemble du territoire national. Nos lecteurs peuvent obtenir les données cartographiées pour leur ville sur le site https://francestrategie.shinyapps.io/app_seg/.

Nous nous limiterons ici à analyser brièvement deux exemples particulièrement parlants, car portant sur des villes de province qui n’ont jamais constitué des « terres d’immigration » au XXème siècle :

Une grande ville de l’Ouest : Rennes
Une ville moyenne située dans la « diagonale du vide » : Limoges

2.3 Rennes et sa métropole

À l’instar du reste de la Bretagne, la région rennaise est longtemps restée à l’écart des différentes vagues d’immigration reçues par la France depuis le XIXème siècle. Cela est resté le cas pour les flux extra-européens… jusqu’à ces dernières années – ainsi que le démontrent les données INSEE.

Les enfants de parents immigrés extra-européens représentent désormais presqu’un quart (22,8%) des 0-18 ans vivant dans l’agglomération de Rennes en 2017. Si certaines communes périphériques restent encore peu concernées par cette mutation, celle-ci est spectaculaire dans plusieurs quartiers de Rennes – où les jeunes d’origine extra-européenne sont parfois majoritaires :

Le Blosne : 51% des 0-18 sont des enfants d’immigrés extra-européens
Villejean / Beauregard : 50%
Bréquigny : 45%

Données INSEE / France Stratégie : part des enfants d’immigrés extra-européens parmi les 0-18 ans – niveau IRIS (2017)

Cet aspect spectaculaire prend encore plus de sens lorsqu’il est mis en rapport avec les cartes de 1990 : le pourcentage d’enfants de parents extra-européens parmi les jeunes de la métropole rennaise a été multiplé par 3 en moins de 30 ans (passant de 7,7% à 22,8%). Dans certains quartiers, cette augmentation est vertigineuse :

À Villejean-Beauregard, la part des jeunes nés d’immigrés extra-européens a augmenté de 355% en 27 ans
À Brequigny, cette proportion a augmenté de 221%

Données INSEE / France Stratégie : part des enfants d’immigrés extra-européens parmi les 0-18 ans – niveau IRIS (1990)

2.4 Limoges et son aire urbaine

Capitale du Limousin rural et enclavé, la ville de Limoges et ses environs n’ont – comme la Bretagne – pas constitué un lieu d’arrivée ordinaire des flux d’immigration vers la France. L’isolement géographique et la structure économique de la région ne se prêtaient pas à une « attractivité » de cette nature. Pourtant, en 2017, les cartes de France Stratégie dévoilent une démographie limougeaude largement perfusée par l’immigration extra-européenne.

Les enfants de parents immigrés extra-européens représentent en moyenne plus d’un quart (27,5%) des 0-18 ans vivant dans l’unité urbaine de Limoges. Ils sont même nettement majoritaires dans certains quartiers :

Les Portes Ferrées / Saint-Lazare : 61% des 0-18 sont des enfants d’immigrés extra-européens
Ester / Beaubreuil : 61%
Corgnac / Val de l’Aurance : 58%

Données INSEE / France Stratégie : part des enfants d’immigrés extra-européens parmi les 0-18 ans – niveau IRIS (2017)

En 1990, les enfants de parents extra-européens ne représentaient que 10,2% des 0-18 ans dans l’agglomération de Limoges ; leur part a donc augmenté de 170% en moins de trente ans. Si cette hausse est générale, les mêmes quartiers sont à la pointe de ce phénomène :

Dans la zone de Corgnac / Val de l’Aurance, la part des jeunes nés d’immigrés extra-européens a augmenté par exemple de 262% en 27 ans
Aux Portes Ferrées, elle a augmenté de 165%

Cependant, outre la hausse globale, l’aspect le plus remarquable de la situation limougeaude réside dans des communes et des quartiers qui n’étaient absolument pas concernés par l’immigration extra-européenne voici 27 ans, mais dont la population jeune en est aujourd’hui issue dans une part importante. Pour citer quelques uns de ces territoires :

Dans la ville de Panazol (la plus peuplée de l’unité urbaine après Limoges), les enfants d’immigrés extra-européens représentaient 1% des 0-18 sur le territoire communal en 1990 ; ils sont désormais 15% en 2017 – soit une multiplication par quinze de cette part ;
À Isle, ils étaient 2% en 1990 ; ils sont 18% en 2017 – soit une multiplication par neuf ;
Au Palais-sur-Vienne, ils étaient 5% en 1990 ; ils sont 24% en 2017 – soit une multiplication par cinq.

Données INSEE / France Stratégie : part des enfants d’immigrés extra-européens parmi les 0-18 ans – niveau IRIS (1990)

3 – Que faut-il conclure de cette analyse ?

3.1 Les angles morts de cette étude

Il apparaît utile de préciser que les données INSEE mobilisées par France Stratégie seraient sous-évaluées si l’on cherchait à les utiliser pour estimer la part complète de telle ou telle origine « ethnique » au sein d’une population – et ce pour deux raisons principales :

Ce calcul n’inclut pas la « troisième génération », celle des enfants nés de grands-parents immigrés extra-européens ;
Il n’intègre probablement que très partiellement la présence de mineurs immigrés clandestins (sachant que la population totale des immigrés illégaux dans la seule Seine-Saint-Denis est estimée entre 150 000 et 450 000 individus d’après un rapport parlementaire de 2018)¹.

Les données ici présentées ne remplacent donc pas les « statistiques ethniques », objets récurrents de polémiques et d’obstacles juridiques, dont la démographe Michèle Tribalat considère pourtant qu’elles sont « indispensables à la connaissance »².

Par ailleurs, la double dynamique induite par la surnatalité des populations immigrés et l’accélération de l’immigration au cours des dernières années (cf partie « Pourquoi un tel bouleversement ? ») conduisent à penser que les données ici compilées en 2017 sont déjà significativement dépassées.

Enfin, l’approche englobante de la catégorie des « 0-18 ans » ne donne pas une idée aussi précise que possible des dynamiques en cours. Au vu de la tendance dessinée par ces cartes, on peut imaginer que la proportion d’enfants d’immigrés extra-européens est plus forte chez les 0-5 ans ou les 0-10 ans que chez les 10-18 ans. Une telle segmentation statistique aurait permis de percevoir de façon plus précise l’accélération des transformations démographiques en cours, ainsi que leur impact à venir sur l’ensemble des catégories d’âge

3.2 Pourquoi un tel bouleversement ?

Les transformations démographiques ici décrites – qu’il faut bien reconnaître comme sans précédent dans notre Histoire par leur nature, leur ampleur et leur rapidité – sont liées à la conjonction de deux moteurs migratoires, lesquels ne cessent d’accélérer leurs cadences et de se nourrir réciproquement :

La poursuite et l’accélération de l’immigration vers la France

Pour la seule année 2019, 469 000 étrangers se sont légalement installés sur le territoire national (titres de séjour accordés + demandes d’asile enregistrées + mineurs étrangers reconnus « isolés »)³, soit un record absolu. Il faut ajouter à cela les entrées clandestines, difficiles à chiffrer par nature mais que l’on peut estimer à plusieurs dizaines de milliers par an.

La surnatalité des populations immigrées par rapport aux natifs.

Sur une période de vingt années entre 1998 et 2018 :

Le nombre de naissances d’enfants dont au moins un parent est étranger a augmenté de 63,6%
Le nombre de naissances d’enfants dont les deux parents sont étrangers a progressé de 43%.
Le nombre de naissances d’enfants dont les deux parents sont français a baissé de 13,7%⁴.

En 2018, près d’un tiers des enfants nés en France (31,4%) ont au moins un parent né à l’étranger⁵.

Les femmes immigrées ont un taux de fécondité de 2,73 enfants par femme en moyenne, contre 1,9 pour les natives.⁶ Ce contraste est encore plus marqué pour certaines nationalités extra-européennes : ledit taux s’élève à 3,6 enfants par femme en moyenne pour les immigrées algériennes, 3,5 enfants par femme pour les immigrées tunisiennes, 3,4 enfants par femme pour les immigrées marocaines et 3,1 enfants par femme pour les immigrées turques, ce qui est plus élevé que la fécondité de leurs pays d’origine (respectivement 3 ; 2,4 ; 2,2 ; 2,1)⁷.

Malgré ses limites, l’analyse à laquelle nous venons de nous livrer démontre que les effets cumulés de l’immigration et des différentiels de fécondité ont d’ores et déjà modifié significativement la population française dans les grandes et moyennes agglomérations – et qu’ils continuent de le faire.

Une fois posé ce diagnostic incontestable, il est permis à chacun de s’interroger sur les conséquences d’un tel basculement à court, moyen et long terme, étant entendu qu’il ne pourra cesser de s’amplifier « naturellement » sans la mise en œuvre d’une volonté politique contraire.

Notes

Rapport d’information sur l’évaluation de l’action de l’Etat dans l’exercice de ses missions régaliennes en Seine-Saint-Denis, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 31 mai 2018 (rapport CORNUT-GENTILLE-KOKOUENDO) ↩︎
Entretien au Figaro, 26 février 2016 (lien) ↩︎
Sources : ministère de l’Intérieur et OFPRA ↩︎
Statistiques de l’état civil de l’INSEE et du document « T37BIS : Nés vivants selon la nationalité des parents (Union européenne à 28 ou non). Calculs : OID. https://observatoire-immigration.fr/natalite-et-immigration/ ↩︎
Op. cit ↩︎
Interview de François Héran, professeur de démographie au Collège de France, par Ivanne Trippenbach pour L’Opinion, 4 octobre 2019 ↩︎
François Héran, op. cit. ↩︎

L’hiver démographique européen

Écrit par calf-mc le 24 août 2021. Publié dans Natalité.

Vous avez consacré deux récentes Analyses de Population & Avenir à la démographie européenne. Vous expliquez notamment que l’Union européenne est entrée, durablement, dans un « hiver démographique ». Qu’est-ce que cela signifie ?

Gérard-François DUMONT

Il est malheureusement fréquent de présenter une analyse erronée des évolutions démographiques qui se déroulent après la transition démographique. Vous vous rappelez que cette grande mutation, due à de nombreux progrès dans la médecine, la pharmacie, l’hygiène ou le progrès technique…, consiste dans le passage de taux de moralité et natalité élevés (de l’ordre de 40 naissances et décès pour 1 000 personnes) à des taux de mortalité et de natalité divisés par trois ou quatre, mutation qui en Europe et selon les pays, s’est déroulée grosso modo de la fin du XVIII^e siècle au milieu du XX^e siècle.

Or, dans les figures présentant le principe de cette transition démographique, notamment dans de nombreux livres scolaires, il est affiché des taux de natalité et de mortalité stables au terme de cette transition¹. Mais il n’en est rien. La stabilité relève du mythe, hier comme aujourd’hui².

En revanche, dans de nombreux pays, après la fin de la transition démographique et le renouveau démographique consécutif à la Seconde Guerre mondiale, il faut constater des niveaux de fécondité durablement inférieurs au seuil de simple remplacement des générations qui est, dans les pays à haut état sanitaire, de 2,1 enfants par femme. Il fallait nommer le concept permettant de recouvrir ce phénomène et j’ai donc proposé comme formulation « l’hiver démographique », par analogie avec le fait qu’à cette saison, dans les régions septentrionales de la planète, les températures sont négatives.

Toutefois, il importe de préciser que l’intensité de l’hiver démographique peut fortement varier selon les pays et les périodes. Ainsi, au tournant des années 2020³, parmi les pays en hiver démographique, la fécondité s’étage entre 0,9 et 1,8 enfant par femme, soit des écarts qui témoignent d’une grande fragmentation et s’expliquent par différents facteurs variés, dont les différences dans les politiques familiales et dans leurs évolutions, ainsi que des aspects culturels.

Est-ce une singularité européenne ? Qu’en est-il pour les ensembles géopolitiques proches tels que le Maghreb, l’Afrique subsaharienne ou encore la Turquie ?

Gérard-François DUMONT

Même si l’hiver démographique est général en Europe, ce n’est pas une singularité européenne. Il se constate aussi dans d’autres régions du monde, en Asie orientale avec la Corée du Sud ou le Japon, en Océanie avec l’Australie ou la Nouvelle-Zélande, en Transcaucasie avec l’Arménie ou la Géorgie.

En revanche, les niveaux de fécondité sont plus élevés dans d’autres régions du monde. Par exemple, au Maghreb, l’évolution majeure se résume à des trajectoires différentes de l’avancée dans la transition démographique selon les pays. Il en résulte un contraste entre le Maroc et la Tunisie, qui se trouvent au seuil de remplacement des générations, et l’Algérie, qui a enregistré une remontée de la fécondité dans un contexte d’islamisation du pays signifiant un arrêt, voir une régression, dans la hausse de l’âge au mariage.

L’Afrique subsaharienne, à l’exception de quelques pays, n’a pas terminé sa transition démographique. Sa fécondité moyenne a effectivement baissé d’environ 7 enfants par femme dans les années 1950 à un chiffre légèrement supérieur à 4 au début des années 2020, chiffre qui doit être relativisé compte tenu d’une mortalité infantile encore très élevée, quinze fois supérieure à celle de l’Europe.

La Turquie compte une fécondité encore légèrement supérieure au seuil de remplacement, soit 2,3 enfants par femme, mais cette fécondité se traduit par un nombre élevé de naissances et, donc, un solde naturel (naissance moins décès) très élevé dans la mesure où la Turquie hérite de générations nombreuses de femmes en âge de procréer. Le contraste est donc fort entre une Union européenne (à 27 après le Brexit) qui enregistre un déficit des naissances par rapport au décès depuis 2012 et une Turquie dont le solde naturel annuel est aux environs de 700 000.

FOCUS : rappel des principales définitions par Gérard-François Dumont

Taux de natalité : rapport du nombre de naissances vivantes au cours d’une période (en général l’année) à la population moyenne de la période (considérée comme la population en milieu de période) ; il est généralement exprimé pour mille habitants.

Taux de mortalité : rapport entre le nombre de décès d’une période (en général l’année) et la population moyenne de la période ; il est généralement exprimé pour mille habitants.

Taux de mortalité infantile : nombre d’enfants morts pendant une période déterminée, généralement l’année, avant d’atteindre l’âge d’un an rapporté à mille naissances vivantes de la même période.

Indice de fécondité : somme des taux de fécondité par âge pour une année donnée ; cet indice indique le nombre moyen d’enfants que mettrait au monde au cours de sa vie féconde une génération qui aurait des taux par âge identiques à ceux observés l’année considérée.

Seuil de simple remplacement des générations : fécondité nécessaire pour que les femmes d’une génération soient remplacées nombre pour nombre à la génération suivante, donc une trentaine d’années plus tard ; en conséquence, un effectif de cent femmes est remplacé par un effectif semblable de cent femmes. Ce seuil est de 2,1 enfants par femme dans les pays à haut niveau sanitaire et hygiénique.

Dépopulation : situation d’un territoire dont le solde naturel est négatif, c’est-à-dire lorsque le nombre de décès est supérieur à celui des naissances.

Dépeuplement : situation d’un territoire dont le solde démographique total, qui combine les naissances et les décès ainsi que les immigrations et émigrations, est négatif. Un pays peut donc être caractérisé par une dépopulation sans pour autant être en dépeuplement (dans ce cas, l’excédent migratoire compense le déficit naturel) et un pays en dépeuplement peut ne pas être en dépopulation (dans ce cas, l’excédent naturel reste insuffisant pour compenser le déficit migratoire).

Vous montrez que les pays européens se comportent différemment les uns des autres et qu’il existe quatre grands types de régimes démographiques, c’est-à-dire quatre grandes combinaisons, en fonction du mouvement naturel (natalité et mortalité) et du mouvement migratoire (émigration et immigration) : accroissement naturel positif et accroissement migratoire positif, accroissement naturel négatif et accroissement migratoire positif, accroissement naturel positif et accroissement migratoire négatif, accroissement naturel négatif et accroissement migratoire négatif. Dans quelle situation se trouve la France ?

Gérard-François DUMONT

Au début des années 2020, la France n’est ni en dépopulation, ni en dépeuplement. D’une part, son hiver démographique entamé au milieu des années 1970 a été moins intense que la moyenne des pays européens, notamment en raison de sa politique familiale et d’une immigration à composition par âge jeune. En conséquence, depuis, les naissances sont restées supérieures aux décès, donc le solde naturel est positif, contrairement à une quinzaine de pays européens en dépopulation. Toutefois, depuis 2015, les rabotages de la politique familiale ont engendré, comme je l’avais annoncé, une baisse de la fécondité qui, complétée par les effets de la pandémie Covid-19, accentue son hiver démographique. Et comme son solde migratoire est également positif, la France n’est pas non plus en dépeuplement contrairement à plusieurs pays européens.

Les deux « ingrédients », natalité et immigration, ne sont d’ailleurs pas dissociables dans la mesure où, notamment, l’immigration contribue aussi de façon significative aux naissances. Peut-on estimer l’impact de l’immigration sur la natalité en France ? Comment se caractérise la fécondité des femmes immigrées ainsi que celle des femmes d’origine immigrée ? Assiste-t-on à une convergence vers la fécondité « nationale » ?

Gérard-François DUMONT

Effectivement, selon la formule que j’ai proposée, l’immigration ne rend évidemment pas stérile. Les immigrés, c’est-à-dire, selon une définition propre à la France, les personnes résidant en France et nées à l’étranger de nationalité étrangère, peuvent donc avoir une fécondité différente des personnes nées sur le territoire national. Certains ont des fécondités plus faibles que la moyenne, lorsqu’il s’agit d’immigrés originaires de pays européens ; d’autres ont des fécondités supérieures à la moyenne, notamment lorsqu’il s’agit de personnes originaires de pays du Sud. J’explique souvent que, pour comprendre ce phénomène, la France compte deux territoires « témoins », Mayotte et la Guyane. Ces deux départements français d’outre-mer ont des fécondités avoisinant respectivement 5 et 4 enfants par femme, essentiellement en raison de la fécondité fort élevée des immigrées comoriennes pour Mayotte et des immigrées surinamiennes pour la Guyane. Il en résulte que, dans ces deux départements, le nombre d’étrangers est supérieur à celui des immigrés. En France métropolitaine, le département à la fécondité la plus élevée est la Seine-Saint-Denis, ce qui est évidemment lié à son accueil d’immigrées originaires de pays du Sud.

L’impact de l’immigration sur la natalité en France n’est pas contestable, mais il serait trompeur de penser que ce phénomène n’est pas semblable dans d’autres pays européens dont la fécondité est plus faible que la France, comme l’Allemagne ou l’Autriche, avec de nombreux immigrés originaires de la Turquie. Il est vrai que, dans le passé, des convergences ont pu se constater, par exemple chez les immigrés italiens. De même, les harkis, dont la fécondité était, à leur arrivée en France en 1962, d’environ sept enfants par femme, ont vu les générations suivantes abaisser leur fécondité. Mais il faut raisonner en flux migratoires et non en nombre d’immigrés constaté à une date donnée. Les descendants de générations arrivées du Sud depuis longtemps ont abaissé en moyenne leur fécondité, mais, comme le montrent Mayotte, la Guyane ou la Seine-Saint-Denis, de nouvelles arrivées s’effectuent avec un comportement de fécondité plus proche des pays d’origine, dans un contexte où les nouveau-nés sont aussi une quasi-garantie de non-expulsion si les personnes sont en situation irrégulière.

Vous évoquez l’Italie dont le solde naturel (naissances « moins » décès) est négatif depuis 1995. Chaque année, l’Italie compte 250 000 décès de plus que de naissances. Si elle est pour l’instant épargnée, à quel moment la France connaîtra-t-elle une situation semblable ?

Gérard-François DUMONT

La dépopulation en Italie s’explique notamment par deux causes qui ne se sont pas exercées en France. D’une part, une quasi-absence de politique familiale. D’autre part, une société qui a longtemps continué de considérer que l’enfant devait naître dans le mariage, puisque les naissances hors mariage n’étaient socialement pas très acceptées ; cette attitude a été abandonnée en France depuis les années 1990, expliquant que plus de la moitié des naissances surviennent hors mariage. Sauf retour à un printemps démographique ou immigration massive de populations plus fécondes, la France est inévitablement appelée à connaître à terme une dépopulation d’autant que, logiquement, le taux de moralité augmente avec le vieillissement de la population (et la pandémie). Si l’État ne revient pas sur les rabotages de la politique familiale, un scénario possible est que ce phénomène apparaisse au cours des années 2020.

Vous employez une image forte en disant que se dessine actuellement, « avec les dynamiques engagées, une image très nette, celle d’une Europe qui a déjà d’abord plus besoin de cercueils que de berceaux ». Les décideurs publics, en Europe et en particulier en France, ont-ils conscience de la problématique ?

Gérard-François DUMONT

Les décideurs publics, ce sont les responsables politiques et leurs administrations. Les premiers demeurent logiquement soucieux de leur prochaine échéance électorale, ce qui ne les conduit guère à prendre en compte les processus démographiques qui ont des logiques de longue durée. En outre, en France notamment, des prismes idéologiques nuisent à une compréhension des réalités. Ainsi la France avait incontestablement une politique familiale qui, en dépit de certaines insuffisances, était satisfaisante et d’ailleurs vue comme un modèle dans de nombreux pays étrangers. Les mises en cause de cette politique, dans les programmes de la droite et de la gauche, puis sa mise en œuvre par le gouvernement Jospin arrivé au pouvoir dans la seconde moitié des années 1990, avaient fini par être remisées, notamment grâce aux pressions du parti communiste, alors membre du gouvernement de gauche plurielle. Pourtant, Un quart de siècle plus tard, on a assisté à un processus de démantèlement de tous ses aspects depuis 2015.

En Europe, des pays ont partiellement conscience de la problématique et des initiatives pour limiter l’intensité de l’hiver démographique ont été prises en Russie, en Allemagne, en Hongrie, en Pologne, ou encore en Italie en avril 2021. Des résultats ont été obtenus. Mais toutes les initiatives ne relèvent pas des choix les plus pertinents. Et, au sein de l’Union européenne, le raisonnement dominant, précisé dans nombre de communications de la Commission, demeure le même et peut être résumé ainsi : qu’importe la natalité, l’Europe trouvera toujours des immigrés pour compenser son insuffisance de natalité et, donc, de population active.

Autre exemple, la Commission européenne a publié un « Livre Vert » sur le vieillissement de la population⁴. Ce Livre Vert suggère des mesures qui favoriseraient un meilleur vieillissement actif, un meilleur emploi des personnes âgées et des systèmes de retraite mieux adaptés. Il s’intéresse donc essentiellement à la gérontocroissance, c’est-à-dire à l’augmentation du nombre de personnes âgées, donc au « vieillissement par le haut ». Mais, en dépit de son titre et de son sous-titre qui donne l’impression d’embrasser tous les âges en recourant aux mots « vieillissement » et « générations », il ne traite nullement de l’autre aspect du vieillissement, celui « par le bas », lié à la fécondité et à la natalité fortement abaissée en Europe. Dans ce contexte, il est heureux que l’Assemblée nationale ait organisé en mars 2021 une table ronde sur cette question.

Pour conclure, quel regard portez-vous sur la création de l’OID, dont l’objectif principal est de permettre l’émergence d’un débat dépassionné, factuel et construit sur l’immigration et la démographie ?

Gérard-François DUMONT

La statistique démographique devrait livrer, dans des délais raisonnables, des résultats incontestables soumis à la réflexion des citoyens. Mais la France connaît trois difficultés pour qu’il en soit ainsi. D’abord, notre système statistique pèche par absence de registres municipaux de population ou par des délais élevés d’obtention des résultats. En deuxième lieu, il s’est détérioré et la fiabilité des données ne s’est pas améliorée⁵. En outre, il faut bien constater l’existence de certains « experts » qui livrent aux médias d’apparentes certitudes qui ne sont que le résultat de leur prisme idéologique. Fidèlement à l’enseignement de mon maître Alfred Sauvy⁶, il convient de s’en tenir, sans a priori, aux faits.

***

L’OID vous recommande sans réserve la lecture des revues éditées par l’association Population & Avenir sur les questions démographiques. Le dernier numéro de Population & Avenir est consacré au basculement démographique en Méditerranée ainsi qu’au bilan de la fusion des régions en France.

Notes

Rappelons que la première formulation de cette mutation a été formulée par Adolphe Landry dans son livre intitulé La révolution démographique (1934). Cet auteur ne voyait pas de retour à l’équilibre à l’issue de la transition, sauf mise en place par les pouvoirs publics d’une politique favorable à la natalité. Puis, en 1945, c’est la formulation d’un américain, Frank Notestein qui a prévalu : Notestein, Frank W., « Population. The Long View », in : Schultz, Theodore W., Food for the World, University of Chicago Press, 1945, pp. 36-57. ↩︎
Cf. par exemple : Sardon, Jean-Paul, Calot, Gérard, « Les incroyables variations historiques de la fécondité dans les pays européens. Des leçons essentielles pour la prospective », Les analyses de Population & Avenir, n° 4, décembre 2018. DOI : https://doi.org/10.3917/lap.004.0001 ↩︎
Sardon, Jean-Paul, « La population des continents et des pays : données et analyse », Population & Avenir, n° 750, novembre-décembre 2020. ↩︎
Sous-titré « Promouvoir la solidarité et la responsabilité entre générations », 27 janvier 2021. ↩︎
Le Penven, Éric, « Les enfants disparus du recensement français. Combien, où et pourquoi ? », Les analyses de Population & Avenir, n° 20, janvier 2020. https://www.cairn.info/revue-analyses-de-population-et-avenir-2020-2-page-1.htm Dumont, Gérard-François, « Une exception française : son recensement de la population. Quelle méthode ? Quelles insuffisances ? Comment l’améliorer ? », Les analyses de Population & Avenir, n° 3, décembre 2018. https://www.cairn.info/revue-analyses-de-population-et-avenir-2018-13-page-1.htm ↩︎
Dumont, Gérard-François, « Qu’est-ce qu’une méthode scientifique ? L’exemple d’Alfred Sauvy », Les analyses de Population & Avenir, n° 23, avril 2020. https://www.cairn.info/revue-analyses-de-population-et-avenir-2020-3-page-1.htm ↩︎

La gestion administrative de l’immigration clandestine : quelle efficacité ?

Écrit par calf-mc le 9 août 2021. Publié dans Droit, Politique.

Attention aux « infox »

« Les procédures d’éloignement du territoire français sont trop strictes » ? FAUX.

Tout d’abord, il convient de rappeler que la plupart des clandestins présents sur le territoire français ne font pas l’objet d’une mesure d’éloignement puisqu’ils ne sont souvent pas connus de l’administration. Une fois identifiés et lorsqu’ils font l’objet d’une mesure d’obligation de quitter le territoire français, les clandestins ne repartent en réalité que très rarement. Comme le montrent les chiffres du Ministère de l’Intérieur, plus de 8 mesures d’OQTF sur 10 ne seraient en réalité pas exécutées…¹

« Cela coûte plus cher de renvoyer un clandestin dans son pays d’origine que de le régulariser » ? FAUX

De nombreux médias relaient périodiquement cette idée selon laquelle le renvoi dans son propre pays d’un clandestin coûterait trop cher et qu’il vaudrait mieux ainsi procéder à des retours aidés ou à des régularisations². Ainsi, en juin 2019, L’Obs titrait « Migrants : les expulsions des étrangers illégaux coûtent très cher à la France » et Le Parisien titrait quant à lui « Le vrai coût des expulsions ».

Il convient avant toute chose de rappeler qu’il s’agit d’un sujet de droit – avant d’être un sujet financier : un étranger en situation irrégulière sur le territoire français n’a aucun droit au maintien sur celui-ci et ce serait affaiblir notre République que de considérer que les règles communes n’ont pas à être appliquées.

Surtout, c’est un argument fallacieux dans la mesure où le coût du renvoi d’un clandestin dans son pays d’origine n’est pas comparé à ce qu’il coûterait, sur l’ensemble de sa vie et non simplement au moment de son expulsion, à la collectivité (voir notamment nos articles consacrés aux coûts de l’immigration).

1 – Il existe différentes procédures administratives, à ne pas confondre, visant à éloigner un individu du territoire français : l’obligation de quitter le territoire français (OQTF), l’expulsion et l’extradition

Outre l’interdiction de séjour prononcée par le juge pénal³, il existe une décision administrative concernant exclusivement les étrangers, les obligeant à quitter le territoire, les expulsant ou les extradant

1.1. L’obligation de quitter le territoire français (OQTF), qui a remplacé la reconduite à la frontière, relève du préfet

Fondée sur le droit européen et la directive « Retour » de 2008, l’OQTF concerne l’étranger en situation irrégulière qui n’a pas demandé de titre de séjour ou l’étranger s’étant vu refuser ou retirer un titre de séjour. De façon complémentaire peut être prise une mesure d’assignation à résidence si nécessaire. L’étranger dispose alors d’un droit au recours rapide et suspensif devant le tribunal administratif.

1.2. L’expulsion est une mesure de police administrative, prononcée par arrêté du préfet ou du ministre de l’Intérieur, lorsque la présence d’un étranger sur le territoire français constitue une menace grave pour l’ordre public

Sauf en cas d’urgence absolue, la mesure d’expulsion est précédée de l’avis d’une commission départementale de 3 magistrats. La procédure d’urgence absolue, conforme à la Constitution, permet quant à elle une expulsion immédiate « au nom d’exigences impérieuses d’ordre public ».⁴

1.3. L’extradition, régie par la loi du 10 mars 1927 et complétée par de nombreuses conventions internationales, permet de remettre un étranger à la disposition de la justice d’un Etat qui demande à le juger

L’extradition est prise par décret après avis conforme de la chambre de l’instruction de la cour d’appel. Les faits reprochés doivent constituer une infraction pénale aussi bien en France que dans le pays qui sollicite l’extradition.

Au sein de l’UE, le mandat d’arrêt européen se substitue à l’extradition et a été consacré par la Constitution à l’article 88-2 à l’issue de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.

2 – L’importance de la non-exécution des mesures d’éloignement du territoire français ainsi que le nombre élevé de clandestins présents sur le territoire national sont le signe d’une défaillance de la gestion administrative des séjours irréguliers

2.1. S’il n’est pas possible de connaître le nombre exact de clandestins présents en France, les estimations qui peuvent être réalisées témoignent de l’ampleur du phénomène

A l’heure actuelle, il est difficile de connaître le nombre de clandestins présents sur le sol français dans la mesure où ceux-ci s’y trouvent sans en avoir le droit. Cela résulte également d’un manque de volonté politique de cartographier et répertorier le séjour irrégulier en France, ce qui serait possible : peuvent par exemple être identifiés celui qui ne se présente pas à l’aéroport pour son éloignement, celui dont le titre de séjour a expiré, celui qui s’est vu refuser l’asile, etc.

Il existe néanmoins des estimations du nombre de personnes présentes illégalement sur le territoire français et l’on peut également comprendre comment ceux-ci accèdent au territoire français.

Tout d’abord, les procédures de demandes d’asile engendrent massivement des séjours irréguliers pour les déboutés. Selon le préfet François Lucas, « le doublement des demandes ces cinq dernières années révèle un détournement de la procédure, pas seulement une faillite du système Dublin. Il s’agit en effet de migrations économiques »⁵. En d’autres termes, il existe un « stock » de demandeurs d’asile déboutés, qui restent et qui ne sont pas reconduits.

Pour estimer le nombre de clandestins sur le territoire français, le meilleur indicateur est celui des bénéficiaires de l’aide médicale d’État (AME) dont le nombre augmente de 6 % par an. On en comptait 139 000 en 2001 à sa création mais 311 000 en 2018⁶. Celui-ci sous-estime cependant le nombre de clandestins présents sur le territoire français dans la mesure où tous n’utilisent pas ce droit qui leur est ouvert. La mesure des demandes de régularisation constitue aussi un indice, mais également insuffisant, car il peut se passer des mois ou des années avant qu’une personne présente clandestinement en France demande à régulariser sa situation.

Un récent rapport d’information parlementaire⁷ consacré à la Seine-Saint-Denis suggère l’ampleur du phénomène de l’immigration clandestine. Selon les estimations des interlocuteurs rencontrés par les rapporteurs de ce rapport, MM. François Cornut-Gentille et Rodrigue Kokouendo, le nombre de clandestins en Seine-Saint-Denis serait compris entre 150 000 (l’équivalent de la population de la ville de Nîmes) et 400 000 (l’équivalent de la population des villes de Nice et Cergy réunies), en plus des centaines de milliers de personnes de nationalité étrangère en situation régulière dans le département (423 879 en 2014).

Le nombre élevé de clandestins en France suscite ainsi la surprise de certains Français qui auraient pensé que ces chiffres étaient une fake news !⁸

2.2. Lorsqu’elles sont prises, les mesures d’éloignement du territoire français ne sont en réalité que peu suivies d’effet…

En France, les clandestins ont plus de chance d’être régularisés que d’être éloignés du territoire Selon certains spécialistes, il s’agit d’un message dangereux envoyé à l’Asie et à l’Afrique : le risque de renvoi de l’Union européenne est faible et la politique migratoire des pays membres est laxiste.

Chaque année en France, un peu plus de 30 000 clandestins seraient ainsi régularisés.

Concernant les mesures d’éloignement exécutées, celles-ci sont beaucoup plus modestes.

	2018⁹
Total éloignements non aidés	17 887
Total éloignements aidés	2 070
Total éloignements	19 957

A ces mesures d’éloignements s’ajoutent également des départs volontaires aidés (4 775 en 2018) et des départs spontanés (un peu plus de 5 000 en 2018).

De plus, il est important de constater que les mesures d’éloignement prises ne sont que très rarement exécutées. En 2018, l’équivalent d’un quart seulement du total des déboutés de l’asile sont repartis. Sur plus longue période, les chiffres fournis par le Ministère de l’Intérieur, montrent que le taux d’exécution des OQTF est très faible : « On peut voir que depuis 2010 et jusqu’à 2013, ce taux varie entre 15 et 20% »¹⁰. Ce taux d’exécution est d’autant plus préoccupant que les OQTF ne concernent que ceux des clandestins qui sont identifiés, soit parce qu’un titre leur a été refusé soit parce qu’ils ont été contrôlé : la plupart des étrangers en situation irrégulière échappent en effet à ce type de décision administrative.

Si les raisons d’un tel échec sont multiples, pour le préfet François Lucas, elles sont d’abord dues à la « difficulté d’obtenir la coopération des États de retour¹¹ » à laquelle « s’est ajoutée la dépénalisation du séjour irrégulier par la CJUE (El Dridi, 2012) ». En effet, lorsqu’une OQTF est prononcée et que la personne éloignée ne possède pas de passeport de son pays d’origine, un laisser-passer consulaire est obligatoire. Beaucoup de pays d’origine rechignent, ne répondent pas, ou le font en dehors des délais, ce qui empêche les renvois. Pour cette raison, l’allongement de la durée maximum de la rétention administrative peut contribuer à améliorer l’exécution des OQTF. D’autres raisons méritent d’être mentionnées, telles que l’annulation des OQTF par les tribunaux administratifs pour des raisons de fond mais aussi de forme. L’administration manque également de moyens humains pour lui permettre d’interpeller un étranger en situation irrégulière d’autant plus que le temps joue en la faveur de ce dernier, dont la situation personnelle peut évoluer (enfants, mariage) et nécessiter un réexamen.

Notes

Libération, « Pourquoi les étrangers en situation irrégulière ne sont pas tous expulsés », 2017, consulté en juin 2020 (Lien ) ↩︎
Voir par exemple https://www.nouvelobs.com/societe/20190605.OBS13977/migrants-le-cout-d-une-expulsion-est-six-fois-plus-cheres-que-le-cout-de-l-aide-au-retour.html ou http://www.leparisien.fr/societe/immigration-le-vrai-cout-des-expulsions-05-06-2019-8086461.php ↩︎
La peine d’interdiction du territoire français, selon le code pénal, peut être prononcée par les tribunaux, à titre définitif ou pour une durée de dix ans au plus, à l’encontre de tout étranger coupable d’un crime ou d’un délit. L’interdiction du territoire entraîne de plein droit la reconduite à la frontière du condamné, le cas échéant, à l’expiration de sa peine d’emprisonnement ou de réclusion ↩︎
Décision constitutionnelle QPC, 2016, M. Nabil ↩︎
Intervention lors du colloque « Immigration et intégration » organisé par la Fondation Res Publica en juillet 2019 ↩︎
Inspection générale des finances (IGF), L’AME : diagnostic et propositions, octobre 2019 ↩︎
Rapport d’information sur l’évaluation de l’action de l’Etat dans l’exercice de ses missions régaliennes en Seine-Saint-Denis, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 31 mai 2018 (rapport Cornut-Gentille-Kokouendo) ↩︎
Le journal Libération, via sa plateforme CheckNews, s’est par exemple ainsi penché sur la question : https://www.liberation.fr/checknews/2018/02/13/y-a-t-il-entre-400-000-et-500-000-etrangers-en-situation-irreguliere-en-france-comme-le-dit-eric-cio_1653166 ↩︎
Ministère de l’Intérieur, 2019, L’essentiel de l’immigration : l’éloignement des étrangers en situation irrégulière en 2018 ↩︎
Libération, « Pourquoi les étrangers en situation irrégulière ne sont pas tous expulsés », 2017, consulté en juin 2020 (Lien) ↩︎
Voir également sur ce sujet Maxime Tandonnet, Au coeur du volcan : Carnets de l’Elysée, 2007-2012 paru en 2014 ↩︎

L’immigration illégale en France

Écrit par calf-mc le 9 août 2021. Publié dans Droit, Politique.

1 – L’immigration illégale en France constitue un phénomène massif et en accroissement, essentiellement appuyé sur le détournement de procédures légales

1.1. 900 000 étrangers seraient présents illégalement sur le territoire national, avec une tendance observable à l’accroissement de leur nombre

L’entrée et/ou le maintien sur le territoire national de ressortissants étrangers sans titre de séjour adéquat constituent un « angle mort » récurrent des politiques migratoires. Par son essence même, ce phénomène se soustrait aux régulations législatives et réglementaires comme aux recensements officiels.

En se fondant sur diverses sources (notamment administratives), l’ancien secrétaire général du Ministère de l’Immigration Patrick Stefanini estime néanmoins qu’environ 900 000 étrangers seraient présents illégalement sur le territoire national¹.

Un récent rapport d’information parlementaire² consacré à la Seine-Saint-Denis permet lui aussi d’appréhender l’ampleur massive du phénomène. Selon les estimations des interlocuteurs rencontrés par les rapporteurs, MM. François Cornut-Gentille et Rodrigue Kokouendo, le nombre de clandestins dans ce seul département serait compris entre 150 000 (l’équivalent de la population de la ville de Nîmes) et 400 000 (l’équivalent de la population des villes de Nice et Cergy réunies), en plus des centaines de milliers de personnes de nationalité étrangère qui y séjournent en situation régulière (423 879 en 2014)

Par ailleurs, un indicateur efficace permet de déterminer la dynamique nettement haussière dans laquelle ces chiffres s’inscrivent : le nombre des bénéficiaires de l’aide médicale d’État (AME), dispositif assurant aux étrangers en situation irrégulière un accès gratuit aux soins. Depuis la création de l’AME en 2001, le volume de ses bénéficiaires a augmenté à un rythme de 6% par an en moyenne : ils étaient 139 000 durant sa première année d’existence, contre 311 000 en 2018³ – soit une hausse de 128%. Cet instrument de mesure tend néanmoins à sous-estimer fortement le nombre de clandestins présents sur le territoire, dans la mesure où tous n’utilisent pas ce droit qui leur est ouvert. Pour rappel, la loi de finances 2020 prévoit d’affecter 934,4 millions d’euros de crédits à l’AME⁴.

1.2 Ces clandestins pénètrent en France par différents canaux, qui résultent largement du détournement des procédures légales

Les arrivées illégales directes ont augmenté partout en Europe durant la dernière décennie, particulièrement avec la « crise des migrants » ouverte en 2015. Elles passent essentiellement par trois grandes zones aux frontières méridionales de l’UE : les côtes grecques de la Mer Egée ; les îles du sud de l’Italie ; le détroit de Gibraltar et les enclaves espagnoles de Ceuta et Melilla. Les immigrés ainsi entrés tendent ensuite à se disperser dans le continent.

Mais l’arrivée illégale « ferme » ne représente sans doute pas la majorité des situations de présence clandestine en France. Celles-ci résultent plus souvent du détournement de procédures légales d’immigration : à l’expiration de leur statut régulier provisoire, des individus se maintiennent indûment sur le territoire national.

C’est notamment le cas du droit de l’asile. Selon le préfet François Lucas, « le doublement des demandes ces cinq dernières années révèle un détournement de la procédure, pas seulement une faillite du système Dublin. Il s’agit en effet de migrations économiques⁵ ». Le nombre de demandes reste en forte progression : +7,3% entre 2018 et 2019. La France est devenu le pays d’Europe le plus « attractif » dans cette matière en 2019, avec 154 620 demandes enregistrées⁶ contre environ 120 000 en Allemagne.

38,2 % de ces procédures ont abouti à une décision positive (reconnaissance du statut de réfugié ou protection subsidiaire)⁷. Or nombreux sont les refusés à rester en France : seulement 15% des mesures d’éloignement prononcées étaient effectivement exécutées en 2018⁸. En d’autres termes, il existe un « stock » de demandeurs d’asile déboutés, qui restent et ne sont pas reconduits.

Le même genre de constat peut être fait pour les titres d’immigration à court-terme, qui permettent de se rendre en France sans encombre puis d’y rester illégalement à expiration du séjour autorisé. C’est notamment le cas des visas de tourisme et des visas étudiants.

2- Les importants problèmes créés ou renforcés par l’immigration illégale appellent une réponse volontariste, inspirée par certaines réussites étrangères

2.1 La présence nombreuse d’étrangers clandestins sape la force des lois, renforce les déséquilibres territoriaux et sert de vecteur à d’autres formes d’illégalité

Le rapport parlementaire de MM. Cornut-Gentille et Kokouendo suggère que l’écart entre la population officielle de la Seine-Saint-Denis et sa population réelle pourrait être de l’ordre de 27%⁹. Cette incertitude nuit fortement à la conception et au déploiement de politiques publiques adaptées, dans des villes à la gouvernance complexifiée par de multiples facteurs.

Par ailleurs, les filières d‘immigration clandestine ont partie liée avec diverses entreprises criminelles. Elles sont structurées et gérées par des mafias internationales, qui organisent le passage d’étrangers non-enregistrés sur le territoire des Etats européens¹⁰ et les exploitent parfois dans le cadre de multiples trafics : stupéfiants, esclavage moderne, prostitution¹¹…

Ces filières nourrissent aussi les intérêts de certains acteurs économiques en recherche constante d’une main d’oeuvre non-déclarée, pour laquelle les règles de protection sociale, de salaire minimum et de de sécurité au travail ne s’appliquent pas. La construction ou la restauration comptent historiquement parmi ces champs d’activité. Les nouveaux métiers de l’économie « ubérisée » sont désormais particulièrement concernés¹².

Plus largement, l’ampleur de l’immigration clandestine et la relative tolérance qui l’entoure affaiblissent la force morale des lois en vigueur. Les multiples droits et facilités accordés aux étrangers présents illégalement sur le territoire national, depuis la prise en charge intégrale des frais médicaux et hospitaliers par l’AME¹³ jusqu’à la scolarisation inconditionnelle des mineurs¹⁴ (rendant toute expulsion dans la famille proche très difficile juridiquement), contribuent à relativiser beaucoup la portée des règles d’entrée et de séjour en France.

Il en va de même des procédures de régularisation, dont les critères de durée de présence sur le territoire national constituent une forme d’incitation pour les étrangers à se placer dans une situation d’illégalité volontaire et prolongée¹⁵. La circulaire Valls du 28 novembre 2012 – toujours applicable au 1er janvier 2020 – liste explicitement les différents cas concernés¹⁶ :

La régularisation de l’étranger illégal parent d’enfant scolarisé ;
La régularisation de l’étranger illégal dont le conjoint est en situation régulière ;
La régularisation de l’étranger illégal entré mineur en France et devenu majeur ;
Autres cas : « services rendus à la collectivité », « circonstances humanitaires particulières », « talents exceptionnels ».

2.2 Ces constats appellent une stratégie cohérente de lutte contre l’immigration illégale, alliant mesures désincitatives et facilitation des procédures d’éloignement

Le détournement du droit d’asile étant devenu un instrument fréquent du séjour clandestin, la France pourrait s’inspirer des réformes récemment mises en oeuvre en Allemagne afin de faciliter l’expulsion des déboutés. La loi sur le « retour ordonné » de 2019 permet au gouvernement d’avoir un recours facilité aux mesures de rétention administrative pour les déboutés du droit d’asile, d’emprisonner les demandeurs non coopératifs et de limiter les aides sociales des personnes qui bénéficient déjà de l’asile dans un autre pays européen. Au total, entre 2017 et 2019, le nombre de demandes d’asile enregistrées en Allemagne a baissé de 25% ; il est désormais inférieur à celui constaté en France.

Plus généralement, il s’agit de construire un « environnement hostile » à l’immigration illégale (hostile environment – expression officiellement employée par le Ministère britannique de l’Intérieur au cours des années 2010). Une telle démarche passe par la suppression ou la forte réduction des prestations accordées aux immigrés en situation irrégulière – telles que l’AME. Elle implique aussi de refuser par principe la régularisation de tout étranger ayant sciemment séjourné sans titre sur le territoire national, sauf circonstances très exceptionnelles et spécifiquement prévues par la loi. Une étape intermédiaire peut consister à revoir la circulaire ministérielle en vigueur sur ce sujet.

La dimension psychologique de cette stratégie ne doit pas être sous-estimée. Même sans changement juridique majeur, la proclamation d’un message politique de fermeté tend à faire diminuer les flux illégaux. Cette observation a pu être faite aux Etats-Unis dans les mois suivant l’élection présidentielle de 2016¹⁷.

Notes

Patrick STEFANINI, Immigration. Ces réalités qu’on nous cache, Robert Laffont, 2020, 330 p. ↩︎
Rapport d’information sur l’évaluation de l’action de l’Etat dans l’exercice de ses missions régaliennes en Seine-Saint-Denis, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 31 mai 2018 (rapport CORNUT-GENTILLE-KOKOUENDO) ↩︎
Inspection générale des finances (IGF), L’AME : diagnostic et propositions, octobre 2019 ↩︎
Sénat, 2019 : https://www.senat.fr/rap/a19-143-6/a19-143-65.html ↩︎
Fondation ResPublica, actes du colloque « Immigration et intégration : table-ronde autour de Pierre Brochand », 2019 : https://www.chevenement.fr/Actes-du-seminaire-de-la-Fondation-Res-Publica-Immigration-et-integration-Table-ronde-autour-de-Pierre-Brochand_a2062.html ↩︎
Ministère de l’Intérieur, « L’essentiel de l’immigration », 21 janv. 2020 : https://www.immigration.interieur.gouv.fr/Info-ressources/Etudes-et-statistiques/Statistiques/Essentiel-de-l-immigration/Chiffres-cles ↩︎
Idem ↩︎
Cour des comptes, L’entrée, le séjour et le premier accueil des personnes étrangères, 2020, p.150 ↩︎
1 650 000 habitants selon le recensement de 2017, auxquels s’ajoute une population clandestine que les plus hautes estimations voient à 450 000 habitants – cf Rapport d’information sur l’évaluation de l’action de l’Etat dans l’exercice de ses missions régaliennes en Seine-Saint-Denis, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 31 mai 2018 ↩︎
https://telquel.ma/2018/10/23/selon-les-renseignements-allemands-20-mafieux-controlent-les-reseaux-de-trafic-de-migrants-au-maroc_1615270 ↩︎
https://www.lepoint.fr/monde/les-jeunes-nigerianes-courent-vers-les-trafiquants-pour-rejoindre-l-europe-13-06-2017-2134860_24.php ↩︎
https://www.courrierinternational.com/article/vu-des-etats-unis-en-france-les-migrants-exploites-par-uber-eats-et-deliveroo ↩︎
https://www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/F3079 ↩︎
https://www.gisti.org/doc/publications/2004/sans-papiers/scolarite.html ↩︎
Exemple de la « régularisation par le travail » : https://www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/F16053 ↩︎
https://www.immigration.interieur.gouv.fr/Info-ressources/Actualites/Focus/Circulaire-sur-l-admission-au-sejour-du-28-novembre-2012/Circulaire-INTK1229185C-du-28-novembre-2012 ↩︎
https://www.lci.fr/international/etats-unis-l-immigration-clandestine-en-baisse-de-40-selon-l-administration-trump-2028539.html ↩︎

L’ancien préfet Michel Aubouin formule des propositions pour améliorer la gestion de l’immigration

Écrit par calf-mc le 4 mars 2021. Publié dans Politique.

Vous avez publié l’an dernier 40 ans dans les cités, essai nourri par votre expérience au plus près des « quartiers sensibles ». D’après vous, quelle part l’immigration joue-t-elle dans ce qu’il est convenu d’appeler la « crise des banlieues » ?

Michel Aubouin

L’immigration n’est qu’un élément de la crise des banlieues. La question est celle du logement des nouveaux venus dans un pays qui valorise depuis des décennies la solution du logement social public « à vie » sur toutes les autres solutions. Dès lors, assez naturellement, les étrangers trouvent place dans les quartiers où la concentration de HLM est la plus grande. Et c’est la densité des familles de même origine dans les mêmes lieux qui contribue à la communautarisation progressive des territoires.

Dans le cadre de vos fonctions de préfet, quels principaux obstacles avez-vous dû surmonter en ce qui concernait la gestion administrative de l’immigration ?

Michel Aubouin

Les obstacles sont nombreux, notamment en ce qui concerne la mise en œuvre des mesures de reconduite à la frontière – qui concernent les individus de nationalité étrangère vivant en France en situation irrégulière – et les expulsions (beaucoup plus rares) qui visent des individus auparavant admis au séjour en France

Pour ce qui est des reconduites à la frontière : en 2018 (derniers chiffres connus), 110 000 étrangers en situation irrégulière ont été interpellés, 39 400 ont été placés en centre de rétention administrative (dont 25 300 en métropole), mais seuls 15 700 ont été effectivement reconduits, dont seulement 7 300 vers des pays autres que ceux de l’Union européenne. Plusieurs facteurs, que j’ai détaillés dans une récente tribune pour Causeur, concourent à expliquer ces faibles chiffres.

Parmi eux figure notamment la difficulté pour les préfets d’obtenir dans les temps impartis le laissez-passer consulaire (LPC) nécessaire pour que l’étranger en situation irrégulière prenne l’avion ou le bateau – car il s’est le plus souvent débarrassé de son passeport. En effet, les pays d’origine renâclent très souvent à fournir un tel document. Prenons l’exemple algérien : sur 13 900 mesures de reconduite à la frontière en 2018, seuls 1800 éloignements ont pu être exécutées. Cette difficulté à récupérer les LPC dans les délais est amplifiée par les durées très restreintes de rétention administrative en vigueur dans notre pays : 90 jours au maximum, contre une référence européenne de 18 mois.

Ajoutons à cela les multiples recours juridictionnels à disposition des étrangers placés en rétention : ceux-ci sont invités à saisir à la fois le juge judiciaire, sur le fondement de la privation de liberté, et le juge administratif, sur la légalité de la mesure prise par le préfet. Les décisions rendues dans ce cadre ont un impact volumétrique non-négligeable : 4 600 étrangers ont été libérés par un juge judiciaire en 2018, et 1 750 autres par un juge administratif.

De nombreux centres de rétention administrative sont aujourd’hui surpeuplés ou à la limite du surpeuplement. Considérez-vous que l’Etat se donne les moyens matériels de sa politique migratoire ?

Michel Aubouin

Oui, c’est complètement évident. La France ne compte 23 centres de rétention en métropole, qui comptent 1 571 places ; cela représente à peine 4,7 % des capacités totales dans l’Union européenne, alors que nous sommes devenus le premier pays d’accueil des demandeurs d’asile.

Il nous manque des centaines de places de CRA et le fonctionnement global de chaque CRA a un coût beaucoup trop élevé. Il faut donc construire de nouveaux centres et trouver un mode de gestion plus économe (car les actuels coûts de fonctionnement sont estimés à 215 millions d’euros par an). Dans cette perspective, la gestion de ces centres par la police de l’air et des frontières devrait être reconsidérée, en confiant au secteur privé ce qui ne relève pas de la stricte compétence policière.

L’ampleur de l’immigration clandestine est difficile à évaluer – du fait de sa nature même. Dans son récent ouvrage Immigration, Patrick Stefanini estime néanmoins qu’environ 900 000 étrangers sont présents illégalement sur le territoire national. Que pensez-vous de ce nombre ? Que pouvez-vous nous dire des dynamiques en cours ?

Michel Aubouin

Je pense qu’il surestime le chiffre, car les étrangers en situation irrégulière sont systématiquement régularisés au bout de cinq années. En général on le déduit du nombre des étrangers pris en charge par l’aide médicale d’Etat, qui augmente chaque année, mais sans atteindre ces proportions.

Quel regard portez-vous sur les dispositions de la loi Asile et Immigration de 2018 ? Vous paraissent-elles aller dans le sens d’un contrôle administratif plus strict des flux migratoires, comme l’ont affirmé certains de ses promoteurs (et de ses détracteurs) ?

Michel Aubouin

Nous manquons de recul pour le dire. Le levier le plus efficace est celui mis en œuvre par l’Europe pour contrôler ses frontières. Sur ce point, les choses se sont améliorées, mais rien n’est définitivement acquis.

Outre votre expérience de préfet, vous avez été Directeur de l’accueil, de l’intégration et de la citoyenneté au sein du Ministère de l’Intérieur. Quel regard portez-vous sur les actuelles procédures de naturalisation, notamment sur le contrôle de la « condition d’assimilation » prévue par la loi ?

Michel Aubouin

J’ai renforcé les conditions de contrôle de l’assimilation, et personne, jusque-là, ne les a remises en cause. De fait, le nombre des naturalisations a baissé. J’aurais préféré qu’on rende plus objective l’évaluation de l’assimilation en ce qui concerne la connaissance de la culture française et l’adhésion aux principes de base de notre « vivre ensemble », mais je n’ai pas réussi à mener ce chantier à bien.

D’après un récent sondage de l’IFOP pour le Figaro, 58% des Français se prononcent pour la suppression du « droit du sol » . De votre point de vue, quelles seraient les réformes prioritaires à entreprendre sur notre droit de la nationalité ?

Michel Aubouin

Le droit du sol, en droit, n’existe pas. L’intégration dans la communauté nationale suppose a minima d’avoir suivi sa scolarité en France. C’est sur ce point que l’on devrait faire porter notre effort. Je suis par ailleurs opposé à toutes les procédures d’accès automatique à la nationalité.

En publiant 40 ans dans les cités, vous avez joué un rôle de « lanceur d’alertes ». Que vous inspire l’état actuel du débat public sur l’immigration en France ?

Michel Aubouin

Sur l’intégrisme ou le trafic de drogue, la prise de conscience est réelle. En revanche, le débat sur l’immigration reste bloqué, car le sujet renvoie à des faits historiques que nous refusons d’aborder (en particulier notre relation avec l’Algérie et le Maroc).

D’une certaine façon, tant que l’immigration ne sera pas un procédé légal et organisé, nous serons les victimes d’une immigration de masse, désordonnée et (de plus en plus) issue de pays sans lien historique ou culturel avec la France.

Je suis pour ma part totalement opposé à l’ouverture de droits pour des personnes qui se sont introduites en France sans avoir été autorisées à le faire. Et les dépenses effectuées pour leur entretien devraient faire l’objet d’une créance inscrite en comptabilité publique.

Auteur/autrice : calf-mc

Dans un précédent entretien, nous avons évoqué « l’hiver démographique » dans lequel est entrée l’Union européenne. Quelles sont les causes de cette baisse structurelle de la fécondité des femmes en Europe ?

Gérard-François DUMONT

Gérard-François DUMONT

En France, dans le débat public, la politique familiale semble être mise de côté et a parfois mauvaise presse. Est-ce pour des raisons historiques ?

Gérard-François DUMONT

Gérard-François DUMONT

Comment ont évolué les politiques familiales en France sur la période récente ? Peut-on parler de détricotage ? Cette évolution peut-elle contribuer à expliquer l’évolution des naissances ?

Gérard-François DUMONT

Quelles propositions formuleriez-vous en matière de politique familiale, à court et moyen terme, afin que celle-ci sorte de l’« hiver démographique » et se dirige vers un « printemps démographique » ?

Gérard-François DUMONT

Notes

1 – En France, le constat d’un appareil statistique ne permettant pas de mesurer de façon fiable les coûts de l’immigration

1.1. France stratégie 2019 et Assemblée nationale 2020, L’évaluation des coûts et bénéfices de l’immigration en matière économique et sociale

1.2. Michèle Tribalat 2010, Les Yeux grands fermés

2 – Comparaisons internationales

2.1. Au Royaume-Uni, des lacunes similaires à celles de la France

2.2. Certains pays ont développé des appareils statistiques permettant d’évaluer précisément l’incidence de l’immigration sur les finances publiques

Recommandations14 :

Conclusion

Notes

Si l’on en trouve des échos dans des contextes antérieurs, la paternité de la notion de « grand remplacement » revient néanmoins à l’écrivain et essayiste Renaud Camus

La thèse de Renaud Camus n’est pas réductible à une théorie du complot mais comporte deux dimensions claires : l’une quantitative et l’autre qualitative

Arguments et contre-arguments

Les éléments objectifs ne manquent pourtant pas pour étayer le constat d’une transformation rapide de la démographie française sous l’effet de l’immigration

Les raccourcis problématiques d’Hervé Le Bras

Notes

1- « Un contentieux représentant une part substantielle et croissante de l’activité de la juridiction administrative »

2- Se saisir de la question du contentieux des étrangers aujourd’hui revient à se saisir de la question de l’immigration illégale.

3. Simplifier des procédures devenues « excessivement complexes et partiellement inadaptées »

4- Une « simplification » hésitante et contre-productive ?

5- Vers une timide limitation des demandes de régularisation

6- Pas de remise en cause des pouvoirs du juge

7- Régularisations : un refus d’aborder des « questions qui fâchent » ?

8- Toute réforme sérieuse du droit des étrangers doit passer par une reprise en main par le pouvoir légiférant

Notes

1 – La Seine-Maritime doit accueillir des MNA dont la motivation repose essentiellement sur des critères économiques

1.1. En 11 ans (2008-2019), le Département de Seine-Maritime a accusé une augmentation de 4788 % de MNA

1.1.1. Les chiffres du Département

1.1.2. Les chiffres trompeurs du Ministère de la justice

1.1.3. Quel « appel d’air » ?

1.2. Sociologie des populations accueillies

1.2.1. Des jeunes hommes majoritairement africains en quête d’opportunités économiques bénéficiant des réseaux de solidarité migrants (RSM).

1.2.2. Des déclarants MNA ne maîtrisant pas le français

1.2.3. La majorité des déclarants MNA sont majeurs

1.2.4. Les déclarants MNA subissent et génèrent une insécurité sociale et sanitaire

2 – La Seine-Maritime doit rechercher des moyens et renouveler son fonctionnement pour faire face à l’afflux des demandeurs MNA qui bouleversent la politique Départementale à l’œuvre

2.1. (Dés)organisation de l’accueil des déclarants MNA sur le plan national et réception des flux nationaux en Seine-Maritime

2.1.1. Le mécanisme de répartition prévu par la cellule nationale MNA

2.1.2. Les effets du mécanisme de répartition et ses effets sur la Seine-Maritime

2.1.3. L’adaptation dans l’urgence permanente entraine de difficiles comparaisons entre les Départements

2.1.4. L’impossible maîtrise des flux

2.2. « Un nouveau dispositif déjà saturé »

2.3. La forte augmentation des dépenses financières impliquées par la politique de prise en charge des demandeurs MNA et les faibles compensations par l’État

2.3.1. Des coûts directs qui augmentent exponentiellement

2.3.2. Les faibles compensations des dépenses directes par l’État

2.3.3. Des coûts indirects difficilement mesurables

2.3.4. Le coût croissant des anciens Mineurs non accompagnés (MNA) devenus majeurs dans les finances du Département

2.4. La politique d’Aide sociale à l’enfance (ASE) remise en cause dans des moyens et fins par l’arrivée exponentielle des déclarants MNA

3 – Les solutions proposées par la majorité départementale (LREM-LR), comme l’opposition politique (PS et apparentés), la Chambre régionale des comptes, et la Cour des comptes ne peuvent répondre convenablement à la montée exponentielle de l’accueil des prétendants MNA

3.1. Les propositions de la mission MNA recueillies par la majorité départementale

3.2. Les 12 préconisations du groupe politique Socialistes et apparentés

3.3. Les propositions du groupe d’opposition Communiste et Républicains du Front de Gauche

3.4. Les solutions envisagées par la Chambre régionale des comptes (CRC)

3.5. Les recommandations de la Cour des comptes au niveau national

Bilan : Les solutions des acteurs locaux face à l’arrivée toujours plus importante des déclarants dits Mineurs non accompagnés (MNA) conduisent la Seine-Maritime à une impasse budgétaire, sociale et politique sans précédent

Bibliographie

1. Rapports officiels

2. Livres

3. Articles de journaux

Notes de bas de page

Introduction

1 – Le champ de l’étude

2 – Analyse de l’évolution démographique d’une sélection d’unités urbaines en France

2.1 La Seine-Saint-Denis

2.2 Paris intra-muros

2.3 Rennes et sa métropole

2.4 Limoges et son aire urbaine

3 – Que faut-il conclure de cette analyse ?

3.1 Les angles morts de cette étude

Recommandations¹⁴ :