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Sauver Schengen : face à l’urgence, la nécessaire réforme.

Écrit par calf-mc le . Publié dans Droit, Europe, Politique, Sécurité.

L’essentiel

  • L’espace Schengen, dans lequel les personnes circulent librement sans contrôles aux frontières intérieures, est considéré comme l’une des réussites de l’Union européenne (UE) et la garantie d’une liberté précieuse pour les citoyens européens. Cependant, outre que l’espace Schengen et l’UE ne se superposent pas, cette zone de libre circulation devait s’inscrire plus largement dans « l’espace de sécurité et de justice » prévu par le traité de Maastricht et s’accompagner d’une protection efficace de nos frontières extérieures, de manière à ne pas exposer les Européens à des risques accrus.
  • Or, à l’usage et comme l’a dramatiquement illustré la crise migratoire engagée depuis 2015, l’espace Schengen s’est montré dysfonctionnel. La libre- circulation, étendue aux ressortissants des pays tiers et associée à l’absence de vérifications aux frontières, a rendu l’Europe plus vulnérable à la pression de l’immigration irrégulière. Elle se trouve aussi à l’origine d’importants « flux migratoires secondaires » entre pays européens – tout particulièrement au détriment de la France.
  • Un relatif consensus s’étant dégagé sur ces dysfonctionnements, les institutions européennes ont engagé une révision du code des frontières Schengen (CFS) qui devrait prochainement aboutir. Cependant, au-delà des progrès indéniables qu’elle pourrait apporter, cette révision ne semble pas à même d’armer les États membres pour répondre aux défis migratoires contemporains.
  • Ces défis plaident pour la mise en œuvre d’autres mesures, aminimaen exploitant les possibilités actuellement prévues par le droit – telles que l’obligation pour les ressortissants de pays tiers de signaler aux autorités leurs déplacements au sein de l’espace Schengen. Nous proposons toutefois une réforme plus ambitieuse du système Schengen : en réservant la libre circulation aux citoyens de l’UE, en mettant fin aux visas Schengen de court-séjour autorisant à circuler dans l’ensemble des pays membres et en soumettant les ressortissants des pays tiers à des contrôles. C’est ainsi que l’idéal de libre circulation pourra être préservé pour les citoyens européens.

1- L’accord Schengen est venu progressivement supprimer les contrôles aux frontières entre la plupart des pays européens

1.1 Une convention internationale qui a été intégrée dans le droit de l’Union, assortie d’exemptions : espace Schengen et Union européenne ne se superposent pas

Schengen est un village luxembourgeois qui a donné son nom à des accords interétatiques conclus entre des pays européens pour organiser la libre circulation des personnes. Il s’agit d’abord de l’accord Schengen, signé le 14 juin 1985 par cinq États de la Communauté européenne (République fédérale d’Allemagne, France et les trois pays du Benelux), laquelle comptait alors dix membres. Il fallut ensuite adopter en 1990 une convention d’application de l’accord Schengen, pour que « l’espace Schengen » voie effectivement le jour le 26 mars 1995 entre sept pays européens – l’Espagne et le Portugal ayant entre-temps rejoint les cinq premiers pays cités.

L’intitulé de l’accord de 1985, « relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes du Benelux, de la République fédérale d’Allemagne et de la France», est parlant : il s’agit, à court terme, d’alléger les vérifications aux frontières pour les personnes et les marchandises et, à long terme, de supprimer ces vérifications pour les reporter aux frontières extérieures, le tout en en organisant la coopération administrative, notamment douanière et policière, et en rapprochant les politiques de visas et d’admission au séjour.

Il est important de souligner que cet accord visait uniquement les ressortissants des États membres de la Communauté européenne, comme cela résulte expressément de son préambule1 et de son article 1e2. Formellement, lesétrangers extra-communautaires n’étaient donc pas couverts par cette suppression graduelle des frontières communes, même s’ils pouvaient de fait en bénéficier – d’où d’ailleurs la préoccupation exprimée dans l’accord de protéger le territoire contre l’immigration illégale.

Cette genèse de l’espace Schengen illustre lien entre celui-ci et l’intégration européenne mais aussi la déconnexion institutionnelle et juridique initiale entre l’accord Schengen – de nature purement interétatique – et la Communauté européenne, qui n’avait pas elle-même organisé la suppression de l’ensemble des vérifications aux frontières du marché intérieur.

Ce n’est qu’avec le traité d’Amsterdam, entrée en vigueur le 1er mai 1999, que

« l’acquis Schengen » a été intégré au droit de l’Union. Le traité instituant la Communauté européenne, devenu entre-temps traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), offre ainsi, comme nous allons le voir, une base légale au « code frontières Schengen » (CFS), qui prend la forme d’un règlement du Parlement européen et du Conseil.3

Toutefois, l’espace Schengen et le territoire de l’Union diffèrent à plusieurs titres. D’une part, certains États membres ont choisi et obtenu de ne pas rejoindre cet espace (Irlande)4 ou ne remplissent pas encore les conditions nécessaires (Chypre et, en partie, la Roumanie et la Bulgarie5). D’autre part, des pays tiers ont adhéré à l’espace Schengen et appliquent ainsi la réglementation européenne (l’Islande, la Norvège, la Suisse, le Liechtenstein et Gibraltar).

Cela illustre le fait qu’il est possible de concilier Union européenne et contrôles aux frontières. La libre circulation dont bénéficient les citoyens européens n’implique ainsi pas nécessairement l’absence de contrôle aux frontières intérieures.

Source:ministèredel’EuropeetdesAffairesétrangères.6

1.2 Les textes en vigueur organisent l’absence de contrôle aux frontières intérieures.

Le droit primaire de l’Union ne se contente pas de garantir, au titre du « marché intérieur », le principe de libre circulation des personnes (article 26 TFUE), c’est-à-dire des travailleurs (article 45 du TFUE), par des dispositions dont il n’est pas contesté qu’elles ne bénéficient qu’aux citoyens européens, à l’exclusion des ressortissants des pays tiers. Il prévoit aussi l’absence de tout contrôle aux frontières intérieures.

Plus exactement, l’article 77 du TFUE, qui s’inscrit dans les dispositions du traité sur les politiques relatives aux contrôles aux frontières, à l’asile et à l’immigration, fonde la compétence de l’Union pour « développe[r] une politique visant: / a) à assurer l’absence de tout contrôle des personnes, quelle que soit leur nationalité, lorsqu’elles franchissent les frontières intérieures » (art. 77, §1, a). Le législateur européen est ainsi compétent pour « adopte[r] les mesures portant sur: […] c) les conditions dans lesquelles les ressortissants des pays tiers peuvent circuler librement dans l’Union pendant une courte durée; […] e) l’absence de tout contrôle des personnes, quelle que soit leur nationalité, lorsqu’elles franchissent les frontières intérieures. » (art. 77, §2).

L’absence de contrôles aux frontières intérieures constitue ainsi un objectif que le législateur européen est invité à atteindre. Les termes de l’article 77 sont néanmoins assez ambigus quant à la portée de cette absence de contrôle : d’un côté, celle-ci doit s’appliquer sans distinction de nationalité, ce qui semble s’étendre aux ressortissants de pays tiers, tandis que, d’un autre côté, la circulation de tels ressortissants peut être soumise à des conditions.

De même, l’article 79 du TFUE fonde la compétence de l’Union pour « [définir] des droits des ressortissants des pays tiers en séjour régulier dans un État membre, y compris les conditions régissant la liberté de circulation et de séjour dans les autres États membres;»(art. 79, §2, b), ce qui confirme que la libre circulation dans l’Union n’est pas absolue pour les ressortissants des pays tiers et fait clairement apparaître que les étrangers en situation irrégulière sont exclus de ce droit. La Commission ne dit pas autre chose sur ce point7. Or, dès lors que les étrangers en situation irrégulière ne bénéficient pas du droit de circuler librement sans faire l’objet de contrôles aux frontières et que des étrangers séjournent effectivement illégalement sur le territoire, on peut en conclure que de tels contrôles devraient pouvoir être menés…

Ce sont ces articles 77 et 79 du TFUE qui constituent la base légale du règlement constituant le code frontières Schengen, déjà mentionné.

C’est plus précisément le titre III du CFS qui est consacré aux frontières intérieures. Il consacre le droit des personnes, « quelle que soit leur nationalité », de franchir les frontières intérieures « en tout lieu sans que des vérifications aux frontières soient effectuées » (article 22). Les vérifications à l’intérieur du territoire, y compris dans les zones frontalières, ne sont admises qu’à la condition de ne pas avoir « un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières » (article 23).

Cependant les États membres ont la possibilité de prévoir l’obligation pour les ressortissants de pays tiers de signaler leur présence sur leur territoire, soit à l’entrée, soit dans un délai de trois jours ouvrables à partir de l’entrée (article 23, sous d, en combinaison avec l’article 20 de la convention d’application de Schengen). Cette possibilité semble être devenue assez théorique mais cette obligation de signaler sa présence auprès des autorités de police existe bien dans notre droit national8.

La réintroduction du contrôle aux frontières intérieures est néanmoins permise « en cas de menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure d’un État membre », en dernier recours et sans excéder ce qui est strictement nécessaire (article 25), pour une durée qui ne peut atteindre deux ans que dans ces circonstances exceptionnelles. Si ces dispositions ont été assez largement utilisées par les États membres dans le contexte sécuritaire, migratoire et sanitaire des dernières années, sans toujours respecter la durée limite de deux ans, il n’en reste pas moins que le principe est l’absence de contrôle aux frontières intérieures, les contrôles aux frontières extérieures étant censés être suffisants pour protéger le territoire européen.

1.3 Les États membres de l’espace Schengen sont restreints dans leur capacité à contrôler les flux migratoires internes.

Les institutions européennes, plus particulièrement la Commission européenne avec le concours de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), veillent à ce que l’ensemble des dispositions relatives à l’espace Schengen soient respectées et le cas échéant interprétées dans leur sens le plus extensif. Ainsi, la portée de la prohibition des contrôles frontaliers a été accentuée par la jurisprudence sourcilleuse de la CJUE qui a défini des conditions strictes encadrant la possibilité pour les États membres de mener des opérations de police sur leur territoire sans que celles-ci ne puissent être assimilées à des opérations de contrôle frontalier.

Ainsi que l’a jugé la grande chambre de la Cour de justice dans l’arrêt Melki et Abdeli du 22 juin 2010 (C-188/10 et C-189/10), le droit de l’Union s’oppose à une législation nationale, française en l’espèce, « conférant aux autorités de police de l’État membre concerné la compétence de contrôler, uniquement dans une zone de 20 kilomètres à partir de la frontière terrestre de cet État avec les États parties à la convention d’application de l’accord de Schengen […] l’identité de toute personne, indépendamment du comportement de celle-ci et de circonstances particulières établissant un risque d’atteinte à l’ordre public, en vue de vérifier le respect des obligations de détention, de port et de présentation des titres et des documents prévues par la loi, sans prévoir l’encadrement nécessaire de cette compétence garantissant que l’exercice pratique de la dite compétence ne puisse pas revêtir un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières». Autrement dit, pour le juge européen, contrôler l’identité des personnes n’est pas problématique pour autant que ce ne soit pas spécifiquement dans la zone frontalière. Or le droit national français ne prévoit pas que l’identité des personnes puisse être contrôlée en tout temps et en tout lieu sans raison particulière. Aussi, alors qu’il serait souhaitable de pouvoir mener des contrôles d’identité plus aisément en zone frontalière que sur le reste du territoire, le droit de l’Union s’y oppose.

2 – L’espace Schengen, aubaine pour les migrants illégaux

L’état du droit décrit ci-dessus peut être considéré comme problématique dans le contexte migratoire actuel, dans la mesure où il facilite l’immigration légale et illégale vers les États composant l’espace Schengen.

2.1 L’application de Schengen aux ressortissants des pays tiers : une version extensive de la libre circulation, qui ne découle pas automatiquement du principe de libre circulation garanti par les traités européens

Le fait que la libre circulation des personnes bénéficie non seulement aux citoyens européens mais aussi aux ressortissants des pays tiers est problématique en principe et en pratique.

Sur le principe, il s’agit d’une illustration de la propension de l’Union européenne à accorder aux pays tiers des avantages sans aucune contrepartie de leur part – de même par exemple que le droit de l’Union protège la libre circulation des capitaux au niveau mondial au lieu de la limiter au territoire européen.

Sur le plan opérationnel, cette extension de la libre circulation prive l’Union de moyens de contrôle de l’immigration extra-européenne.

Certes, d’aucuns estiment que la libre circulation des personnes doit nécessairement s’étendre aux ressortissants des pays tiers pour des raisons pratiques, tenant au fait que soit il y a des contrôles aux frontières, soit il n’y en a pas. Telle est l’opinion de l’avocat général Athanasios Rantos9, s’appuyant sur l’opinion de certains universitaires10 : « Les personnes, quelle que soit leur nationalité, ne doivent pas être contrôlées lorsqu’elles franchissent les frontières intérieures. Le franchissement des frontières sans contrôle n’est possible de facto que s’il concerne tout le monde. La suppression des contrôles aux frontières intérieures s’étend donc nécessairement aux ressortissants de pays tiers, en raison de la nature même de l’absence de contrôle. »

Cette affirmation, à première vue intellectuellement séduisante, est discutable. Premièrement, elle confond à tort le droit à la libre circulation et l’absence de contrôles aux frontières. De même que le principe de libre circulation des capitaux n’implique pas l’absence de contrôle des flux de capitaux ou que les automobilistes sont susceptibles d’être contrôlés pour vérifier qu’ils détiennent un permis de conduire, il est parfaitement légitime de s’assurer que des personnes exerçant leur droit à la libre circulation dans l’Union sont autorisés à le faire. Telle est d’ailleurs l’opinion de la Commission européenne elle-même, qui distingue bien le droit à la libre circulation de l’absence de vérifications aux frontières intérieures : « Même si, en soi, les vérifications aux frontières intérieures ne portent pas atteinte au droit à la libre circulation, l’absence de telles vérifications facilite en pratique les déplacements des personnes.»11. De fait, la Communauté européenne a longtemps existé avec des contrôles aux frontières, la convention d’application de l’accord Schengen n’étant entrée en vigueur qu’en 1995 pour les premiers États l’ayant conclue. Et une partie de l’Union européenne reste en dehors de l’espace Schengen.

Deuxièmement, si la libre circulation des personnes est bien une liberté fondamentale des citoyens de l’Union – que nous n’entendons pas, pour notre part, remettre en cause – l’absence de tout contrôle aux frontières n’est pas un principe général et absolu qui serait inscrit dans les traités européens. Comme nous l’avons vu plus haut, l’article 77 du TFUE fixe au législateur européen un objectif d’absence de contrôle des personnes aux frontières intérieures, ce qui signifie précisément qu’il revient audit législateur de fixer les conditions et limites de cette absence de contrôle.

Troisièmement, s’il est donc permis au Parlement européen et au Conseil d’apporter certaines restrictions, c’est tout particulièrement le cas s’agissant des ressortissants des pays tiers, comme y invite même l’article 79 du TFUE. Rappelons ici que ces ressortissants ne sont susceptibles de bénéficier de la libre circulation que s’ils séjournent légalement dans un État membre. Pourtant, la suppression pure et simple des contrôles aux frontières intérieures génère une absence de contrôle pour les étrangers en situation irrégulière, ce qui constitue un effet pervers du système actuel et non un effet recherché par le CFS.

Quatrièmement, faire bénéficier les étrangers non-européens de la libre circulation des personnes conduit à brader une liberté conçue comme étant le corollaire de la citoyenneté européenne. Autoriser y compris, de fait, des immigrés clandestins, qui ont violé la frontière extérieure européenne, à circuler librement dans l’Union vient démultiplier l’effet de cette violation et, bien loin d’être nécessaire pour assurer la libre circulation des Européens, lèse les droits de ces derniers.

2.2 L’absence de tout contrôle aux frontières intérieures alimente les flux migratoires vers l’Europe

La suppression des vérifications aux frontières pour les ressortissants des pays tiers contribue à la non-maîtrise de l’immigration, illégale mais aussi légale.

2.2.A Une immigration illégale facilitée

C’est évident pour l’immigration clandestine : en l’absence de contrôles aux frontières intérieures, l’Europe n’est plus protégée contre les flux migratoires illégaux que par sa seule frontière extérieure. Une fois sur le territoire européen, les immigrants peuvent se déplacer dans tout l’espace Schengen sans entrave, sous réserve des contrôles de police dont ils peuvent par ailleurs faire l’objet, comme tout un chacun, pour un motif légitime. N’oublions pas que l’espace Schengen, qui s’étend sur près de 4,3 millions m², permet d’aller de la Sicile à la mer arctique et des îles Canaries à la Pologne.

Et quand bien même des vérifications seraient réintroduites aux frontières intérieures dans le cadre prévu par l’article 25 CFS, il résulte de la jurisprudence de la CJUE12 que les immigrants illégaux interceptés à une frontière intérieure ne peuvent être remis à l’État membre dont ils ont franchi la frontière qu’en respectant toutes les prescriptions de la directive « retour »13.

Ces facilités de circulation alimentent les flux migratoires secondaires, qui concernent notamment des migrants déboutés du droit d’asile dans un État membre qui rejoignent un autre État membre pour y déposer une nouvelle demande d’asile. Dans un avis sur le projet de loi de finances pour 201814, la commission des affaires étrangères de l’Assemblée nationale avait constaté la prégnance de ce phénomène, devenu massif à la suite de la vague migratoire de 2015-2016, et mis en cause les « dysfonctionnements de l’espace Schengen » : selon le ministère de l’intérieur, près de la moitié des demandeurs d’asile qui se présentaient en France étaient alors déjà connus ailleurs en Europe et près de 500 000 déboutés du droit d’asile circulaient de pays en pays dans l’espace Schengen. Selon ce document parlementaire, qui reste d’actualité15, « L’ampleur des mouvements migratoires secondaires en Europe illustre les lacunes graves de l’espace Schengen. L’Union européenne a mis en place un espace frontalier commun sans harmoniser les règles en son sein, ce qui se traduit par un « cabotage » des systèmes d’asile, une partie des migrants rebondissant de pays en pays pour trouver un point de chute, une fois déboutés de leurs droits dans un État. »

Didier Leschi, directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration, est parvenu à la même conclusion d’inadéquation entre l’espace Schengen et le système européen de l’asile : « Il apparaît même de plus en plus que si le ’’règlement Dublin’’ n’est pas réformé, c’est à terme l’espace de libre circulation[…] qui sera menacé. »16

2.2.B L’extension du domaine de l’immigration légale

Un titre de séjour ou visa Schengen autorise à circuler librement dans tout l’espace Schengen. Cela signifie qu’un visa délivré par l’Italie ouvre droit à se rendre en Islande, pour peu que les conditions du visa (la durée essentiellement : 90 jours maximum pour un visa de court séjour) soient respectées.

Là non plus, il ne va pas de soi que, par exemple, un ressortissant d’un pays d’Afrique arrivant en Belgique avec un visa Schengen pour motif touristique soit autorisé à se déplacer dans tout l’espace Schengen : cela démultiplie les voies d’arrivée légale en Europe, lesquelles sont bien souvent un vecteur d’immigration illégale. En effet, sans même parler du cas de visas obtenus par fraude ou corruption, lorsque le touriste détenteur d’un visa omet de quitter le territoire européen dans le délai imparti, il se retrouve en situation irrégulière, sans que l’on sache s’il est resté dans l’État qui a délivré le visa ou s’il a rejoint un autre pays de l’espace Schengen. Le même touriste ou encore le membre d’une délégation sportive peut aussi demander l’asile une fois sur place – en principe dans l’État d’arrivée mais potentiellement aussi dans un autre pays de son choix (en cas de non application du règlement Dublin, d’une nouvelle demande d’asile après rejet de la première par l’État compétent ou encore d’une première demande sous une autre identité que celle initialement déclarée).

À cet égard, la distinction entre immigration légale et immigration illégale n’est pas si nette. La facilitation de l’ensemble de ces migrations par l’espace Schengen est donc problématique.

3 – La révision en cours du règlement Schengen apporte certains éléments de solution mais apparaît globalement décevante.

Le CFS est en cours de révision pour répondre à certaines des difficultés apparues dans le fonctionnement de l’espace Schengen – pas nécessairement ou pas seulement celles identifiées ci-dessus. Le Parlement européen a adopté en première lecture le 24 avril 2024 un règlement modifiant le CFS17, dont le Conseil de l’Union est désormais saisi18. Passons en revue les principales dispositions de ce projet de révision.

3.1 Un encadrement plus strict de la réintroduction temporaire de contrôles aux frontières intérieures.

C’est la mesure qui a suscité le plus de réticences à la droite de l’hémicycle. Un des objectifs des promoteurs du texte, notamment la rapporteure Sylvie Guillaume (groupe Renew), était d’encadrer davantage les rétablissements des contrôles aux frontières intérieures par les États membres. Le texte part du principe que la réintroduction temporaire d’un contrôle aux frontières intérieures devrait être exceptionnelle et n’être utilisée qu’en dernier recours, le cas échéant sous réserve d’une consultation et d’une coopération entre les États membres concernés et la Commission, en tant que gardienne des traités.

Dans la mesure où ce sont les États membres et non la Commission européenne qui sont responsables du maintien de l’ordre public19, il paraît peu opportun de confier à la Commission européenne, même à titre consultatif, la compétence de dire si les conditions du rétablissement des frontières intérieures sont réunies ou non et si les mesures prises sont adaptées et proportionnées. De même, l’instauration d’une durée limite pour la réintroduction des contrôles aux frontières (3 ans, sous certaines conditions) ne tient pas compte des menaces qui pourraient être de nature à justifier le maintien de ces contrôles sur une plus longue durée : la menace migratoire, terroriste ou sanitaire s’embarrasse assez peu de délais réglementaires…

3.2 Une possibilité de renvoi simplifié aux frontières intérieures.

Mieux inspirée est une mesure qui apporte un début de réponse à la problématique des mouvements migratoires secondaires, en introduisant la possibilité pour un État membre qui intercepte des migrants en situation irrégulière dans une zone frontalière de les transférer vers l’État membre par lequel ils sont entrés20. Il s’agit aussi d’une réponse à la jurisprudence de la CJUE (arrêt ADDE, mentionné plus haut), selon laquelle ces renvois doivent aujourd’hui être exécutés dans les conditions définies par la directive retour.

Ainsi, par dérogation à la directive retour, l’État membre pourra procéder au transfert vers le pays voisin de manière immédiate, dans les 24 heures au plus. L’étranger faisant l’objet d’une décision de transfert pourra certes former un recours mais celui-ci sera dépourvu d’effet suspensif. La mise en œuvre de cette procédure sera néanmoins subordonnée à l’existence d’une coopération bilatérale, puisque ne seraient concernés que les étrangers appréhendés « lors de contrôles impliquant les autorités compétentes des deux États membres dans le cadre d’une coopération bilatérale» et sous réserve que ces deux États se soient accordés sur la mise en œuvre de cette procédure de transfert. De surcroît, le Parlement européen a introduit des exceptions (demandeurs d’asile et bénéficiaires de la protection internationale) qui risque de réduire la portée et l’efficacité du dispositif.

3.3 Une nouvelle possibilité de restriction des entrées aux frontières extérieures en cas d’arrivées en masse et en force.

La réforme introduit aussi un nouveau critère lié aux afflux soudains de ressortissants des pays tiers, qui permettent de restreindre temporairement les entrées aux frontières extérieures. Cela vise notamment mais pas seulement les phénomènes d’instrumentalisation des migrants par des pays tiers ou des acteurs non étatiques cherchant à déstabiliser l’Union ou un de ses États membres (on pense notamment aux tentatives d’intrusion depuis la Biélorussie en 2021-2022).

Il est d’abord affirmé que « lorsqu’un grand nombre de migrants tentent de franchir leurs frontières extérieures de manière non autorisée, en masse et en faisant usage de la force, les États membres peuvent prendre les mesures nécessaires pour préserver la sécurité et l’ordre public »21. Ce type de situations est celle envisagée par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH)22, qui admet dans ce cas de figure une exception au principe d’interdiction des expulsions collectives23.

La précision apportée par la révision du CFS est bienvenue mais ne va pas jusqu’à déroger au principe de non refoulement. Dans un nouveau paragraphe dédié aux situations d’instrumentalisation de migrants, il est même explicité que les restrictions que l’État membre concerné peut envisager dans cette hypothèse (limitation du trafic frontalier au minimum et fermeture temporaire de certains points de passage frontaliers) devraient être appliquées « de manière à garantir que les obligations liées à l’accès à une protection internationale, en particulier le principe de non-refoulement, sont respectées», un « accès réel et effectif aux procédures de protection internationale » devant notamment être garanti24.

Or, pour notre part, nous ne voyons pas comment il pourrait être raisonnablement envisagé de fermer des points de passage frontaliers pour faire obstacle à une forme d’invasion de migrants instrumentalisés à des fins déstabilisatrices et, en même temps, de garantir à ces mêmes migrants la possibilité de déposer une demande d’asile. En pareille situation, il paraît vain de distinguer l’instrumentalisateur de l’instrumentalisé et de chercher à appliquer le principe de non refoulement, au risque précisément que la tentative de déstabilisation soit couronnée de succès pour le pays tiers ou l’acteur non- étatique hostile.

3.4 Des fondamentaux globalement inchangés.

Certaines autres dispositions ne sont pas sans intérêt, comme celles qui visent à faciliter le recours à des moyens techniques modernes (drones, capteurs de mouvement…) pour prévenir les franchissements non autorisés de la frontière, ou encore à expliciter que les contrôles de police à l’intérieur du territoire peuvent recourir à l’utilisation de technologies de contrôle et de surveillance (sur autoroutes par exemple) pour autant que celles-ci soient généralement utilisées sur tout le territoire ou que leur emploi soit fondé sur une évaluation des risques aux fins de la protection de la sécurité intérieure.

Cependant, il apparaît en définitive que la révision du CFS en cours d’adoption n’apportera qu’un remède incomplet aux insuffisances et défauts de l’espace Schengen. L’idée directrice est d’ailleurs bien de consolider celui-ci dans ses fondamentaux, y compris dans le fait de faire bénéficier également les ressortissants des pays tiers de la libre circulation et de l’absence de vérifications aux frontières.

4 – Nos propositions pour rendre Schengen compatible avec la maîtrise des frontières.

Concilier le principe de libre circulation des personnes et la maîtrise des frontières des pays européens n’est pas mission impossible. Nous formulons ci- après des propositions, certaines assez ciblées, d’autres plus structurantes.

4.1 À minima : exploiter les possibilités et limites de Schengen pour mieux maîtriser les frontières

4.1.A Soumettre les ressortissants des pays tiers à un système d’enregistrement et de contrôle

Il est possible, à droit constant, de soumettre les ressortissants des pays tiers, ou certains d’entre eux (ressortissants des pays soumis à un régime de visa par exemple25), à un système d’enregistrement lorsqu’ils se déplacent, comme ils en ont aujourd’hui le droit, dans l’espace Schengen. Comme nous l’avons vu (cf. I supra), c’est ce qu’autorise l’article 23, sous d, du CFS.

Apparemment tombée en désuétude ou imparfaitement appliquée, cette disposition pourrait être réactivée. La révision en cours du CFS prévoit d’ailleurs que les États membres puissent aussi soumettre les chefs d’établissements d’hébergement à une obligation « de veiller à ce que les ressortissants de pays tiers remplissent et signent les fiches de déclaration ». Cette obligation déclarative devrait être modernisée, en étant obligatoirement effectuée en ligne, de manière à alimenter un système d’information national voire européen26, de manière à permettre aux États d’être mieux informés sur les flux migratoires internes, de procéder à des contrôles, notamment dans les lieux d’hébergement pour s’assurer du respect de l’obligation d’enregistrement, et de tirer les conséquences d’une méconnaissance de l’obligation (amende, ordre de quitter le territoire…).

À noter que plusieurs États membres de l’Union ont déployé un système de passenger locator form pendant la pandémie de Covid-19, dont la Belgique, afin de contrôler à des fins sanitaires les déplacements internationaux. Un tel système est donc tout à fait possible et réaliste ; il n’implique pas des contrôles aux frontières.

4.1.B Renforcer la portée du rétablissement temporaire des contrôles aux frontières intérieures

Comme évoqué ci-dessus, la révision en cours du CFS permettra, sous certaines conditions, de faciliter la reconduite aux frontières intérieures des étrangers en situation irrégulière interceptés dans les zones frontalières. Cette mesure rendra plus efficaces les contrôles de police dans les zones frontalières, ainsi que les contrôles aux frontières intérieures dans le cas où ils auront été réintroduits temporairement en vertu de la clause de suspension de l’espace Schengen (article 25 CFS).

Certes, pour que ces interceptions soient pleinement efficaces pour lutter contre l’immigration irrégulière au niveau européen, il conviendrait que l’État membre auquel sont remis les étrangers interceptés les renvoie ensuite dans leur pays d’origine.

Mais le seul fait de faire obstacle au franchissement de frontières intérieures serait de nature à rendre l’entrée dans l’espace Schengen moins attractif, le risque d’être intercepté à chaque franchissement de frontière pouvant au moins dissuader les immigrants de passer d’un pays à un autre – et les dissuader d’émigrer tout court si leur objectif est de rejoindre non pas l’Italie ou l’Espagne par exemple, mais un autre pays plus au Nord. De fait, les immigrants débarquant à Lampedusa ou aux Canaries n’aspirent pas à y rester… Les frontières nationales peuvent en somme jouer le rôle d’écluses ou de filets de sécurité supplémentaires lorsque la frontière extérieure a été franchie, contribuant à la protection du territoire européen.

Parallèlement, il serait souhaitable de ne pas limiter dans la durée la possibilité de rétablir les contrôles aux frontières intérieures, la protection de l’ordre public devant prévaloir si besoin. Une nouvelle révision du CFS – allant dans le sens inverse de la révision en cours – serait nécessaire.

4.1.C Visas Schengen : suspendre leur délivrance au niveau européen pour les ressortissants des pays tiers dont la coopération est insuffisante

Compte tenu du risque que les bénéficiaires de visas Schengen ne quittent pas le territoire européen au terme de la durée de séjour prévue, le cas échéant en mettant à profit leur droit à la libre circulation pour se volatiliser dans l’espace Schengen, ces visas ne devraient être délivrés qu’à des ressortissants de pays qui coopèrent effectivement à la réadmission de leurs émigrés en situation irrégulière en Europe. Le droit européen des visas le permet mais seule la Gambie a jusqu’ici fait l’objet de mesures restrictives concernant le traitement des visas et les droits de visa… Les États européens préfèrent jouer de la carotte en accordant des traitements plus avantageux aux pays qui coopèrent davantage.

Tant que des visas Schengen continueront à être délivrés – mais il est possible d’envisager des mesures plus fondamentales (cf. 4.2.2 infra) – il conviendrait de les conditionner strictement, au niveau européen, à une coopération efficace des pays concernés à la réadmission de leurs ressortissants.

4.2 De manière plus structurante : réserver le bénéfice de la libre circulation aux citoyens européens

4.2.A Revenir au Principe de Schengen en réservant le bénéfice de la libre circulation aux citoyens européens

Pour aller plus loin dans la maîtrise des flux migratoires en Europe sans pour autant remettre en cause la liberté pour les Européens de circuler sans contrôle aux frontières intérieures, il conviendrait d’exclure clairement les ressortissants de pays tiers du bénéfice d’un principe de libre circulation qui, comme nous l’avons vu, n’a pas du tout été prévu pour eux.

On peut naturellement envisager des variantes moins ambitieuses. Ainsi pourrait-on différencier les étrangers titulaires d’un titre de séjour, actuellement autorisés à circuler dans l’espace Schengen sans visa, et les étrangers titulaires d’un visa Schengen de court séjour. Pour les titulaires d’un titre de séjour, on pourrait également distinguer en fonction de la nature du titre : il n’est pas évident que les bénéficiaires de l’asile ou d’un titre de séjour « étranger malade » aient vocation à circuler dans tout l’espace Schengen, alors que cela s’entend davantage pour un étranger disposant d’une carte de résident de 10 ans en France. Concentrons-nous sur le cas des titulaires de visas.

4.2.B Mettre fin aux visas Schengen de court séjour

Les détenteurs de visas Schengen de court séjour (visas « C », pour 90 jours maximum de séjour continu), quel que soit le motif (touristique, professionnel, familial, formation, activité rémunérée) ne devraient pas être autorisés à circuler dans l’ensemble de l’espace Schengen. Celui-ci, qui s’étend de l’Islande à la Bulgarie, est désormais bien vaste, de sorte qu’il est disproportionné d’accorder à des étrangers venant séjourner très temporairement en Europe et pour un motif précis, l’autorisation par défaut de pouvoir voyager dans l’ensemble de cet espace. En conséquence, le titulaire d’un visa espagnol par exemple ne serait pas autorisé à se rendre en France et se placerait en situation irrégulière s’il y venait toutefois.

À noter qu’il est d’ores et déjà possible de limiter à titre exceptionnel la validité d’un visa Schengen C à un seul ou à certains pays de l’espace Schengen uniquement. Il n’est donc pas correct d’objecter que cette mesure serait irréalisable. Nous préconisons en revanche d’inverser le principe et l’exception : le principe devrait être la limitation de la validité géographique du visa C27, l’exception la validité dans l’ensemble de l’espace Schengen – il faudrait alors pour le demandeur justifier du besoin de disposer d’un visa permettant de se rendre dans chacun des 29 États membres de la zone.

Il s’agirait donc de généraliser ce qui d’ailleurs existe déjà, c’est-à-dire la délivrance de VTL (visas territorialement limités).

Cas pratique: ressortissant algérien cherchant à s’installer enFrance

Prenons un exemple concret : aujourd’hui un Algérien qui, par hypothèse, se voit refuser la délivrance d’un visa Schengen par l’un des consulats français en Algérie, peut obtenir de l’Espagne et de l’Italie non pas un visa espagnol ou italien, mais un visa Schengen – donc valable pour la France qui est sa destination privilégiée. Muni dudit visa Schengen, il sera mécaniquementet juridiquementen situation régulière en France et pourra faire jouer les dispositions favorables de l’Accord du 27 décembre 196828 afin d’obtenir un titre de séjour.

S’il était décidé de réserver le bénéfice de la libre-circulation aux seuls ressortissants européens et de mettre fin aux visas Schengen de court-séjour : le même Algérien qui, par hypothèse, se verrait refuser la délivrance d’un visa par l’un des consulats français en Algérie, pourrait continuer à demander un visa aux consulats espagnols ou italiens (généralement plus souples) mais n’obtiendrait de l’un ou l’autre de ces consulats qu’un visa limité à l’Espagne ou à l’Italie.

Ledit ressortissant algérien, s’il venait en France, se trouverait alors mécaniquement et juridiquement en situation irrégulière. Il ne pourrait donc pas rester sur le territoire français et – surtout – ne pourrait faire jouer en sa faveur les dispositions favorables de l’Accord franco-algérien de 1968 en vue d’une installation sur le territoire français.

4.2.C Mettre en place un système de contrôle des déplacements des ressortissants de pays tiers

Réserver la libre circulation aux citoyens des États membres de l’espace Schengen soulève la question des contrôles aux frontières et de leurs modalités, à la fois aux frontières terrestres et dans les gares, ports et aéroports. En effet, dès lors que des ressortissants de pays tiers ne seraient pas autorisés à circuler dans tout l’espace Schengen, il conviendrait de s’assurer qu’ils respectent les limites géographiques de leur autorisation de séjour.

Il importe cependant de souligner que le contrôle de la régularité du séjour ne se limite pas aux vérifications aux frontières, lesquelles ne constituent qu’une des formes possibles de ce contrôle, parallèlement aux vérifications d’identité dans le cadre de contrôles de police ou aux vérifications des déclarations des lieux d’hébergement.

Il n’est donc pas proposé ici d’instaurer des contrôles systématiques aux points de passage frontaliers et d’ériger des clôtures au niveau des frontières intérieures, mais plutôt de réintroduire des contrôles ciblés sur les ressortissants de pays tiers dans les différents points de passage de frontières intérieures (routes, aéroports, gares, ports) limitativement autorisés29. Ces contrôles devraient être adaptés aux enjeux, en fonction des flux légaux et illégaux, et ne seraient donc pas nécessairement permanents. Aux frontières terrestres, il est d’ailleurs préférable qu’ils soient mobiles, un point de contrôle permanent pouvant être contourné. Lorsque c’est possible, les ressortissants des pays tiers pourraient être dirigés vers une file dédiée, comme c’est déjà le cas aux frontières extérieures (« passeports Schengen » et « autres passeports »), sans d’ailleurs s’interdire de contrôler tout cas suspect dans la file « Schengen ».

Ajoutons que les nouvelles technologies fournissent de nouveaux moyens pour organiser ces contrôles de manière efficace, afin d’éviter les désagréments pour les citoyens européens30. Le système de télépéage sur les autoroutes est un bon exemple. Les QR codes utilisés notamment dans les transports pendant la pandémie de Covid-19 en sont un autre. Quant aux portions de frontières se situant entre les points de passage autorisés, elles peuvent faire l’objet d’une surveillance par les moyens techniques modernes évoqués plus hauts (tels les drones), proportionnée aux enjeux : s’il existe aujourd’hui des obstacles juridiques au déploiement de tels moyens en France31, il doit être envisagé de les lever en adaptant la loi et/ou le CFS.

Il est donc possible de réformer Schengen sans revenir au statu quo ante d’avant 1995, époque à laquelle les contrôles aux frontières nationales n’étaient au demeurant déjà plus du tout systématiques. Il s’agit plutôt de construire le Schengen 2.0.

Conclusion

En tant qu’espace sans contrôle aux frontières intérieures, qui n’est en outre pas assorti de frontières extérieures étanches, Schengen amplifie les crises migratoires : les voies légales d’accès à l’Europe sont multipliées puisque chaque État délivre des visas donnant accès à tout l’espace Schengen, les États membres se voient empêchés de contrôler efficacement les flux d’immigrés illégaux circulant de facto librement dans ce même espace, les flux primaires d’immigration génèrent des flux secondaires dont souffre notamment la France.

Ces constats sont assez bien partagés et ont donné lieu à un projet de révision du code frontières Schengen, en voie d’adoption à la date de rédaction de la présente note. Pour autant, force est de constater que cette révision n’apporte au mieux que des solutions partielles aux problèmes identifiés. Ces solutions pourraient être améliorées mais, eu égard à l’ampleur de la menace migratoire, nous pensons qu’il faut changer de philosophie et revenir à l’essence du projet Schengen : un espace de libre circulation au bénéfice des citoyens européens, tandis que les ressortissants des pays tiers doivent quant à eux être soumis à un régime de contrôle de leurs déplacements.

Nous sommes convaincus que c’est en refondant ainsi l’espace Schengen sur des bases saines et réalistes que nous pourrons préserver cette liberté pour les Européens de franchir les frontières intérieures, qui constitue une belle réalisation de la construction européenne – tant que ses avantages l’emportent sur ses inconvénients.

Synthèse de nos recommandations

 A minima : exploiter les possibilités et limites de Schengen pour mieux maîtriser les frontières

  • Soumettre les ressortissants des pays tiers à un système d’enregistrement et de contrôle
  • Renforcer la portée du rétablissement temporaire des contrôles aux frontières intérieures
  • Suspendre au niveau européen la délivrance des visas Schengen aux ressortissants des pays tiers dont la coopération est insuffisante

De manière plus structurante : réserver le bénéfice de la libre circulation aux citoyens européens

  • Revenir au Principe de Schengen en réservant le bénéfice de la libre circulation aux citoyens européens
  • Mettre fin aux visas Schengen de court séjour
  • Mettre en place un système de contrôle des déplacements des ressortissants de pays tiers
  • OID (note), « Possibilités et limites du refoulement aux frontières intérieures et extérieures », février 2024

Pour aller plus loin

Notes

  1. Cf. notamment cet extrait : « ANIMÉS de la volonté de parvenir à la suppression des. contrôles aux frontières communes dans la circulation des ressortissants des États membres des Communautés européennes et d’y faciliter la circulation des marchandises et des services » ↩︎
  2.  « Dès l’entrée en vigueur du présent Accord et jusqu’à la suppression totale de tous les contrôles, les formalités aux frontières communes entre les États de l’Union économique Benelux, la République fédérale d’Allemagne et la République française se dérouleront, pour les ressortissants des États membres des Communautés européennes, dans les conditions fixées ci-après. » (souligné par nos soins).
    ↩︎
  3. Initialement le règlement n° 562/2006 du 15 mars 2006 établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen), remplacé ensuite par le règlement n° 2016/399 du 9 mars 2016 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen). ↩︎
  4. Il en allait précédemment de même du Royaume-Uni, jusqu’à son retrait pur et simple de l’Union, et, pendant un temps, du Danemark.
    ↩︎
  5. Ces deux États ont rejoint l’espace Schengen au 31 mars 2024 mais sans qu’il ne trouve à s’appliquer aux frontières terrestres, ce qui réduit sensiblement la portée de l’absence de contrôles. ↩︎
  6. Consultable ici : https://france-visas.gouv.fr/documents/d/france-visas/carte_schengen ↩︎
  7. Ainsi, dans sa proposition du 14 décembre 202, de modification du règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2016/399 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (COM(2021) 891 final), la Commission européenne définit l’espace Schengen comme comprenant « un espace au sein duquel les citoyens de l’Union européenne et les ressortissants de pays tiers qui séjournent légalement sur le territoire, de même que les biens et les services, peuvent circuler sans être soumis à des contrôles aux frontières intérieures » (souligné par nos soins). ↩︎
  8.  Articles L. 621-3 et R. 621-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ↩︎
  9. Conclusions de l’avocat général M. Athanasios Rantos présentées le 30 mars 2023 dans l’affaire C-143/22, Association Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE) et autres, point 40. ↩︎
  10. Müller-Graff, P.-Chr., dans Pechstein, M., Nowak, C., Häde, U., (éd.), FrankfurterKommentar zuEUV,GRCundAEUV,BandII, Mohr Siebeck, Tübingen, 2017, article 77 AEUV, point 1. ↩︎
  11. Commission européenne, proposition de modification du règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2016/399 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes, 14 décembre 2021, COM(2021) 891 final, page 4. ↩︎
  12. CJUE, arrêt du 21 septembre 2023, Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE) e.a, C-143/22. ↩︎
  13. Sur ce point, cf. notre note « Possibilités et limites du refoulement aux frontières intérieures et extérieures » (février 2024), pages 9-11. ↩︎
  14. Assemblée nationale, avis présenté au nom de la commission des affaires étrangères sur le projet de loi de finances pour 2018 sur la mission immigration, asile et intégration par M. Pierre- Henri Dumont, député, octobre 2017. ↩︎
  15. Dans un récent entretien accordé à l’OID, l’ancien directeur central de la Police aux frontières relevait : « LaFranceestplutôtunpaysderebond,avecuneimmigrationclandestineen provenancemajoritairementdepayseuropéens. » (Entretien avec l’ex-directeur central de la PAF (2017-2022) Fernand Gontier : « Quels contrôles aux frontières ? », mars 2024). ↩︎
  16. Didier LESCHI, Migrations : la France singulière, Fondation pour l’innovation politique, octobre 2018 (cf. partie III). ↩︎
  17. Le texte tel qu’adopté par le Parlement européen, auquel nous nous référons dans la présente note, est disponible ici : https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2024- 0323_FR.html
    ↩︎
  18. Le texte ayant fait préalablement l’objet d’un accord interinstitutionnel, son adoption par le Conseil, selon le procédure législative ordinaire (majorité qualifiée), paraît probable. ↩︎
  19. Cf. art. 4 §2 TUE et art. 72 TFUE. ↩︎
  20.  Nouvel article 23 bis « Procédure de transfert des personnes appréhendées dans les zones frontalières intérieures » prévu par le projet de réforme du CFS. ↩︎
  21.  Art. 5, §3, du CFS tel que complété par le projet de réforme ↩︎
  22. CEDH, arrêt du 13 février 2020, N.D. et N.T. c/ Espagne, n° 8675/15 et 8697/15 ↩︎
  23. Sur ce point, voir notre note déjà citée sur le refoulement. ↩︎
  24. Art. 5, §4. ↩︎
  25. Une soixantaine de pays tiers sont dispensés de visas (essentiellement les pays développés et la plupart des pays d’Amérique latine). Quelques pays bénéficient de procédures de visa simplifiées (notamment la Russie et la Biélorussie jusqu’à ce que les accords soient suspendus en 2022).
    ↩︎
  26. A notre connaissance, le futur système EES (Entry Exit System) qui doit voir le jour début
    2025 au plus tard ne portera que sur les entrées et sorties de l’espace Schengen, et non sur les franchissements de frontières intérieures. Il serait opportun d’étendre ce système en ce sens. ↩︎
  27. Ou, ce qui revient au même, la délivrance de visas nationaux, valables uniquement à l’échelle nationale, tels que ceux émis par les États européens non membres de l’espace Schengen.
    ↩︎
  28. Voir notre note détaillée à ce sujet : « L’immigration des Algériens », mise à jour du 6 mars
    2023  :  https://observatoire-immigration.fr/limmigration-des-algeriens/ ↩︎
  29. Aux frontières intérieures, on parle de « points de passage autorisés » (PPA).
    ↩︎
  30. Le projet de l’Union européenne est d’ailleurs de développer des « frontières intelligentes » aux frontières extérieures. Il sera possible de décliner ces techniques aux frontières intérieures.
    ↩︎
  31. 31 Le juge administratif a jugé que le déploiement de drones à la frontalière franco- espagnole portait au cas particulier une atteinte disproportionnée à la vie privée (cf. Juge des
    référés du Conseil d’État, 25 juillet 2023, Association Avocats pour la défenses des étrangers, n° 476151). ↩︎

Les étrangers extra-européens et le logement social en France

Écrit par calf-mc le . Publié dans Droit, Finances publiques, Logement, Natalité.

Introduction

La France a développé, dans l’espace européen, un modèle de logement social sans équivalent, qui concentre des populations aux revenus modestes dans des ensembles d’immeubles collectifs, séparés du reste du tissu urbain et dépourvus d’une partie des services offerts à la population des centres-villes. Ce modèle, forgé par une conception « socialisante » du logement et conforté par des considérations économiques, génère depuis le début des années 1980 une série de désordres dont l’ampleur ne fait que croître au fil des décennies, sans qu’il ne soit remis en cause1. Malgré les inconvénients manifestes de ce type d’habitat, plusieurs lois sont intervenues au cours des dernières années pour en imposer l’extension, au prétexte d’une juste répartition de la charge entre toutes les communes. 2 Le logement de type « HLM » représente désormais un quart du parc des logements en milieu urbain.

Surtout, le logement social public, au lieu de résoudre la question de l’intégration des nouveaux venus, dans une perspective, au demeurant discutable, de « mixité sociale », a accentué la spécialisation des territoires. Les immigrés3 y occupent une position singulière : 35 % d’entre eux y vivent4, contre seulement 11 % des personnes sans ascendance migratoire5. Et leur surreprésentation s’accentue avec la concentration de l’habitat. Ainsi, dans le sous-ensemble des 1 513 quartiers de la politique de la ville (QPV), représentant 5,4 millions de locataires, résident 23 % des immigrés, soit 1,61 millions de personnes6. Cette surreprésentation des familles immigrées conforte l’idée que se font les Français d’un habitat destiné en priorité aux « étrangers », mais cette idée est trop générale pour être vraie. Surtout, elle ignore que les modes d’habitat diffèrent de manière significative selon l’origine des populations concernées.

Le secteur HLM occupe aujourd’hui une place que l’on pourrait qualifier d’exorbitante. La France détient le quart des 21 millions de logements sociaux recensés dans l’ensemble des pays de l’Union européenne. L’extension et la gestion du parc, qui relèvent d’organismes de statut public, mobilisent d’importants financements publics. Surtout, le parc des logements sociaux de type HLM a beaucoup perdu de sa fluidité. Les taux de rotation y sont désormais très faibles. Les mécanismes d’implantation des mêmes familles dans les mêmes quartiers pendant parfois plusieurs générations ont contribué à ancrer le phénomène de la « culture » de quartier, qui a fait du locataire, à terme, un « quasi-propriétaire », le propriétaire réel étant perçu comme lointain et anonyme. Cette « culture » se décline, pour les plus jeunes, en une forme d’appropriation de « leur » territoire (le « ter-ter ») qu’ils défendent contre tous les autres, dans des rixes parfois mortelles.7

La singularité française du logement social appelle plusieurs questions. Quel rapport entretiennent les populations étrangères et d’origine étrangère avec le logement HLM ? Quels mécanismes juridiques favorisent ou défavorisent-ils leur accès à ce type de logement ? Quels sont les freins à la mobilité et au parcours résidentiel qui entravent la mobilité dans l’habitat ? Comment s’effectue la prise en charge des populations en difficultés d’intégration par les organismes HLM ?

Telles sont les interrogations que cette note tente d’éclaircir, dans les limites des données disponibles.

1 – Le logement social, une exception française ?

1.1 Une histoire marquée du sceau de l’État

Le logement social, « dont la construction bénéficie de soutien public et destiné à loger des personnes à faibles revenus »8,présente, en France, un caractère à la fois redistributif et étatique. La part des investissements privés (patronat, fondations, institutions religieuses, associations caritatives…) y est devenue résiduelle. La plupart des communes qui disposaient d’un parc de logements sociaux en sont aujourd’hui dépossédées, sauf Paris.

Depuis 1979, l’objet juridique « logement social » est conditionné par la signature d’une convention entre un bailleur et l’État 9. Se trouvent ainsi exclus les logements non conventionnés, y compris ceux qui accueillent les plus pauvres, relevant d’un habitat dit « social de fait », que l’État ignore et pour lesquels nous ne disposons d’aucune statistique publique. Par ailleurs, nombre de parcs de logements à vocation sociale – les logements collectifs pour le personnel militaire par exemple – ne sont pas considérés comme des logements sociaux stricto sensu.

Le logement social est d’abord une émanation de l’État. Les règles de construction, de gestion, d’attribution des appartements et le montant des loyers sont strictement encadrés par des normes produites par le ministère en charge du logement et contenues dans le Code de la construction et de l’habitation. Comme toutes les règles générées par l’administration centrale, elles se sont beaucoup complexifiées au cours des dernières années.

En France, le logement social privilégie la forme d’appartements en immeubles collectifs (86 % du parc) plutôt que la maison individuelle, comme on en trouvait jadis dans les corons du bassin minier et comme cela demeure le cas en Grande-Bretagne (60 % des logements sociaux). Ses modalités de construction sont déterminées, depuis l’origine, par le coût du foncier, sauf en milieu rural. Dans le même temps, et de manière paradoxale, les immeubles sont le plus souvent « posés » dans des espaces non bâtis (pelouses, parkings, dalles…) qui leur donnent une apparence déstructurée qui détonne dans le tissu urbain « ordinaire ». Il est probable, même si ce n’est pas l’objet de ce travail, que ce mode d’habitat obéisse à des modèles implicites qui persistent depuis les années soixante sans avoir été contestés.

L’histoire du logement social « à la française » remonte aux années d’après-guerre, en rupture avec la période précédente, dominée par l’initiative privée (maisons ouvrières, cités-jardins…) et la volonté d’allier habitations à loyer modéré et confort de vie, dans une perspective hygiéniste. Cette rupture doit beaucoup à l’appel de l’Abbé Pierre de 1954, attirant l’attention des pouvoirs publics sur les situations de mal-logement, en particulier dans les villes affectées dix ans plus tôt par des bombardements.

Le premier acte de cette « révolution » fut le décret du 31 décembre 1958 instituant les zones à urbaniser en priorité (ZUP) 10, pris en application d’une loi-cadre votée deux ans plus tôt11, qui prévoyait la construction de 300 000 logements par an. Le décret prescrivait l’édification d’ensembles homogènes d’au moins 500 logements et créait un droit à préempter les terrains nécessaires à leur réalisation. Les opérations furent confiées à des sociétés d’économie mixte à la main des préfets de département. Les terrains furent choisis en fonction de leur moindre valeur, le plus souvent dans des secteurs excentrés, souvent contre l’avis des maires des communes concernées. De nombreuses communes semi-urbaines passèrent ainsi, en quelques années, du statut de village à celui de ville12.Les ingénieurs adaptèrent les modes de construction pour en réduire les coûts. La technique du chemin de grue permit d’édifier des immeubles dans des délais restreints, sous forme de barres ou de tours.

En dix ans, 197 ZUP furent réalisées, qui allaient accueillir 2,2 millions de logements, pour l’essentiel en HLM. Ces logements offraient un confort « moderne » pour des familles vivant dans des conditions souvent précaires. Mais le choix des terrains et les techniques de construction ne les destinaient par à durer. Le HLM s’inscrivait dans un paysage dominé par l’habitat individuel, sous forme de « pavillons ». Ce mode de logement était donc conçu comme une étape à durée limitée dans un parcours résidentiel qui devait aboutir à une accession à la propriété. Ce processus a parfaitement fonctionné jusqu’au milieu des années 1970, en partie porté par l’effet de levier de l’inflation. Il est aujourd’hui remis en cause, sans solution de remplacement, pour avoir favorisé l’étalement urbain au détriment des espaces agricoles.

1.2 Un logement « pour les immigrés » ?

Le logement social, destiné à être occupé par des familles de travailleurs modestes, souvent issus des migrations intérieures, n’avait pas vocation à accueillir des populations immigrées, sauf dans les bassins miniers et sidérurgiques où elles étaient majoritaires. Les salariés maghrébins étaient logés en foyer, en tant que célibataires. Par exception, en 1962, le logement social fut mobilisé pour abriter, de manière provisoire, le million de rapatriés d’Algérie.13

En 1970, le logement social, construit à moindre coût, avait beaucoup vieilli et d’une certaine façon, il avait rempli son rôle. Une grande partie des taudis de centre-ville et autres « garnis » était en passe d’être résorbée. Ses premiers locataires l’ayant quitté, il était donc destiné à être démoli. Le Livre blanc de l’Union des HLM (UNFOHLM) édité en 1975, sous la direction de son délégué, Robert Lion, évoque l’idée de détruire un million de logements : « Désertés par les ménages les moins défavorisés, ces grands ensembles deviendraient de grands ghettos. Nos banlieues urbaines sont- elles appelées à devenir une constellation de petits Harlem ? Aura-t-on recréé demain sur un mode vertical les bidonvilles que l’on a liquidés avec ardeur et bonne conscience ? » 14

Il restait la question des bidonvilles, occupés à titre principal par des familles algériennes et portugaises. La loi Vivien du 10 juillet 1970 prescrivit leur résorption. Celui de Nanterre fut fermé l’année suivante. Assez naturellement, après un passage dans des cités de transit, les familles déplacées furent dirigées vers des logements HLM, rendus disponibles par le départ de leurs locataires initiaux. La question de la cohabitation entre les résidents français et les nouveaux résidents, d’origine maghrébine, se posa d’emblée, générant des travaux théoriques sur l’existence d’un « seuil de tolérance ».15

La crise économique allait encore compliquer l’équation, car elle déboucha, en dépit de l’orientation affichée par le gouvernement, sur une arrivée massive de familles en provenance du Maghreb. En 1976, le regroupement familial ouvrit la porte à l’installation des conjoints et des enfants de travailleurs maghrébins qui vivaient jusque-là dans des foyers gérés par la Sonacotra. Les industries automobiles de la région parisienne, qui utilisaient une main-d’œuvre marocaine, facilitèrent l’implantation de leurs familles dans la banlieue ouest (Trappes, Poissy), au titre de leur contribution au logement social (le 1 % patronal 16). Les Algériens se concentrèrent en Seine-Saint-Denis.

La dégradation de l’image du HLM ayant incité les locataires d’origine française à s’en éloigner, le logement social se spécialisa, sans y avoir été contraint, dans l’accueil des familles immigrées, en Île-de-France et dans les grandes agglomérations. Ces familles avaient des enfants nombreux, souvent nés en Algérie ou au Maroc, qui prirent possession de l’espace public. Les premiers désordres apparurent dès la fin des années 1970. Au début des années 1980, ces désordres prirent une allure suffisamment inquiétante pour obliger l’État à répondre par la mise en place d’une politique d’animation17 et les premières opérations de destructions d’immeubles. 18La structuration d’une politique centrée sur les quartiers les plus « remuants » forma une politique de la ville, qui allait distinguer, au sein du grand ensemble des quartiers d’habitat social, ceux qui auraient été désignés comme « sensibles ». Cette politique, qui ne disait rien de son objet, allait, d’une certaine façon, paralyser la réflexion durant plusieurs décennies.

Dans le même temps, l’intervention budgétaire de l’État, jusque-là centrée sur les aides à la construction (aides « à la pierre »), se doubla d’une politique d’aide au paiement des loyers (dites aides « à la personne »). Une allocation de logement (ALF) avait été instaurée dès 1948 pour accompagner la libération des loyers. En 1977, ce fut l’APL (aide personnalisée au logement) qui allait réduire de manière significative l’effort consenti par le locataire pour payer son loyer, le versement de l’APL étant conditionné à la signature d’une convention, qui allait elle-même déterminer le périmètre juridique du logement social. La boucle était bouclée, mais l’intention restait confuse.

Conçu comme une solution provisoire pour des familles mal-logées, le secteur HLM allait à terme loger un sixième de la population vivant en France (17,6 % des résidences principales) et alimenter l’essentiel de l’économie de la construction.

1.3 Le logement social aujourd’hui, l’impasse d’un modèle.

En 2022, 5,4 millions de ménages, sur les 30 millions que compte la France, habitent un logement social. L’État consacre 38,2 milliards d’euros à la politique du logement, soit 1,5 % de son PIB19. C’est deux fois plus que dans le reste de l’Europe. Le logement social occupe en France une place considérable ; pourtant l’offre, jamais, ne rattrape la demande.

Deux millions de demandes de logements sont enregistrées en moyenne chaque année, pour seulement 450 000 attributions 20.Le taux de rotation annuel des occupants est inférieur à 7 %, le taux de vacance inférieur à 1 %. L’âge moyen des occupants dépasse les 50 ans. Le système est totalement bloqué. Surtout, il peine à accueillir ceux qui en auraient le plus besoin, c’est-à-dire les plus modestes. Les gouvernements successifs appellent à augmenter le nombre des logements sociaux, en vain. En tout état de cause, ce nombre ne pourrait répondre à une demande de logements alimentée par une immigration de masse, où le volume des nouveaux arrivés est deux ou trois fois plus important que la capacité à construire de nouveaux logements21.

Longtemps à la main des maires, l’accès au logement social est désormais directement piloté par la « machine » administrative, qui encadre les conditions d’attribution, les listes d’attente et la répartition des demandeurs. À terme, un algorithme centralisé devrait assurer la répartition des attributions en fonction d’une liste de critères prédéfinis. L’intention non formulée du ministère du Logement est d’éviter que les maires ne fassent du logement une monnaie d’échange dans un processus électoral. La compétence « logement » ayant été transférée à des structures intercommunales, les maires ont perdu le pouvoir d’accorder les logements aux habitants de leur propre commune. Cette mise à l’écart progressive des élus locaux a probablement généré une plus grande distance entre la commune, en tant qu’institution, et ses quartiers d’habitat social.

Par ailleurs, l’État n’a eu de cesse, pour des raisons invoquées de meilleure gestion, de concentrer la gestion du secteur HLM entre les mains d’un petit nombre d’organismes, dont certains sont devenus des « mastodontes ». Ce mouvement de concentration est destiné à se poursuivre. La France compte aujourd’hui 720 organismes HLM, dont 583 OLS (OPH, SAHLM, COOP, SEM)22. Les principaux bailleurs sociaux sont de grandes entreprises, présidées par des élus ou des hauts-fonctionnaires. Le plus important, le groupe CDC Habitat, une filiale de la Caisse des dépôts et consignations, gère 348 700 logements. Le groupe 3F, lié à Action logement, gère 292 000 logements. Paris-Habitat compte 126 000 logements dans Paris et en banlieue. Batigère, dont l’histoire est liée à la sidérurgie lorraine, gère environ 150 000 logements. Le capital bâti des OLS est d’environ 200 milliards d’euros.

La plupart de ces groupes revendiquent l’héritage d’une histoire ancienne, remontant à une époque où le patronat, par philanthropie, cherchait à loger son personnel dans des conditions dignes, mais cette mythologie des origines est de plus en plus en décalage avec les réalités du moment. Le patronat français n’intervient plus qu’à travers Action logement, qui collecte les fonds de la contribution des entreprises au logement de leurs salariés.23

Chacun de ces organismes de logement social administre plusieurs milliers de logements (la médiane est de 8 000). La loi ELAN24 leur a fixé un objectif de 12 000. Le produit total des loyers perçus était de 22 milliards d’euros en 2020. Celui des charges atteignait 5 milliards d’euros. Le loyer médian est d’environ 4 000 euros par an.

1.4 Un habitat coûteux, qui exclut les plus pauvres et les précaires.

Les conditions de vie en HLM se sont beaucoup améliorées, surtout dans les quartiers qui ont bénéficié des crédits de la rénovation urbaine.25 Les normes de construction des logements neufs obéissent à des considérations de qualité. Les espaces verts sont soignés. D’une certaine façon, le logement social est devenu attractif et rare, en région parisienne en particulier où il faut attendre près de dix ans pour en obtenir un. Au cœur de Paris, à cause des surfaces qu’il propose, il est même devenu un objet de luxe.26

Son coût de production est élevé en proportion. Le prix de revient d’un logement social s’établissait en moyenne en septembre 2021 à 156 000 euros27, soit 2 300 euros le mètre carré. Le corpus des normes le rend parfois plus cher qu’un logement de même taille dans une résidence neuve. Dans certains centres-villes, eu égard au prix du foncier, ce coût est même totalement déraisonnable. Il est financé pour l’essentiel par la puissance publique, à travers des prêts aidés, des subventions, un taux réduit de TVA et une exonération de la taxe foncière (pendant quinze ans). En 2021, l’enveloppe des prêts s’établissait à 4,3 milliards d’euros (dont 1,7 milliard de la CDC). Il est aussi financé, indirectement, par l’APL, alimentée elle-même par un prélèvement sur les salaires. Le coût du foncier est enfin souvent pris en charge par la collectivité locale (au titre de la surcharge foncière).

Les locataires du secteur HLM bénéficient ainsi d’un fort effet de redistribution. Financé par les contribuables, mais aussi par les salariés et les épargnants de la Caisse d’épargne, cet effort serait parfaitement justifié s’il ne s’adressait qu’à des familles aux revenus modestes. Mais tel n’est pas le cas, et si la loi a prévu un « supplément de loyer de solidarité » pour les locataires dont les revenus dépasseraient les plafonds de revenus, ce « surloyer » est loin de compenser le différentiel entre le coût réel et le coût règlementé du logement.

De manière paradoxale, le logement social n’est plus conçu pour loger les plus démunis, car si son accès est, dans la loi, encadré par un plafond de revenus, il l’est aussi, en pratique, par un seuil minimum de revenus, déterminé par le « reste à vivre ». Ce « reste à vivre » est destiné à permettre au locataire de payer son loyer (et à protéger le bailleur social du risque d’impayé). Déterminé par l’article R 441-3-1 du Code de la construction et de l’habitat et un arrêté du 10 mars 2011, le taux d’effort résulte du rapport des dépenses (loyer + charges – APL) sur les ressources, elles-mêmes divisées par le nombre d’unités de consommation. Les ressources sont appréciées sur la base des salaires de l’année précédente. Le taux d’effort est en général fixé à 30 %. La valeur de référence du reste à vivre est de 10 à 12 euros par jour.

Ce mode de calcul écarte les demandeurs aux revenus incertains (les commerçants par exemple, y compris ceux dont les commerces contribuent à l’animation du quartier). La mention de l’APL au numérateur privilégie les familles avec enfants. Le calcul des ressources avantage ainsi les ménages dont l’épouse ne travaille pas et les familles monoparentales.

Les ménages pauvres qui n’accèdent pas au logement social public se logent dans le secteur privé, dans l’habitat insalubre (copropriétés dégradées, location de « chambres de bonnes », pavillons de banlieue découpés en appartements avec sanitaires communs, voire squats ou terrains de camping). Beaucoup sous-louent des pièces dans le secteur HLM à des familles locataires. L’accès au logement social étant par ailleurs conditionné par la possession d’une carte de séjour en règle, les familles en situation irrégulière se logent souvent dans des immeubles possédés par des ressortissants du même pays.28

Le logement en France, principales données

  • Nombre d’habitants : 67,8 millions
  • Nombre des immigrés : 7 millions
  • Nombre des logements : 37,8 millions
  • Nombre des résidences principales : 31 millions
  • Nombre des résidences principales sous forme de maison : 17 millions
  • Nombre des ménages propriétaires-résidents : 17,7 millions
  • Nombre des ménages locataires dans le parc privé : 7 millions
  • Nombre des logements sociaux : 5,4 millions (17,6% des ménages)

Insee Focus, 309, paru le 10/10/2023

2 – Les étrangers extra-européens dans le logement social.

2.1 Une relation au logement social variable selon le pays d’origine.

L’immigration ne forme pas un tout homogène. Les nationalités d’origine, les langues parlées, les religions dessinent des ensembles dont les modalités d’intégration peuvent être profondément différentes, même si les statistiques manquent pour en décrire la diversité.

L’Insee distingue les immigrés extra-européens selon sept groupes d’origine : Algérie, Maroc/Tunisie, Afrique sahélienne, Afrique guinéenne ou centrale, Asie du Sud-est, Turquie/Moyen-Orient et Chine. Cette répartition à grands traits met en évidence de profondes disparités de comportement, en particulier dans l’accès au logement, que l’étude Trajectoires et Origines(Ined et Insee), publiée en 201729, avait tentée de qualifier et que son actualisation, publiée en 2023, confirme30

Le logement se répartit selon trois statuts : la propriété, la location dans le secteur privé et la location dans le secteur public. La propriété est apriori, le signe d’une intégration définitive dans le pays d’accueil. La location dans le secteur public (HLM) illustre a priori des situations transitoires ou de précarité. La location dans le secteur privé n’est qu’une variable des deux autres, ce mode de logement pouvant résulter, selon le cas, d’un choix délibéré ou d’un choix par défaut.

Rapporté à son volume, le groupe le plus représenté dans le logement social est celui formé par les immigrés et descendants d’immigrés en provenance de l’Afrique sahélienne (Sénégal, Mauritanie, Mali, Niger…). 57 % d’entre eux sont locataires d’un logement HLM, et les descendants de la génération précédente le sont encore à 63 %31. Dans ce groupe, par ailleurs, plus de la moitié des majeurs habitent encore chez leurs parents. À l’intérieur de cet ensemble, ce sont les immigrés maliens et sénégalais qui sont les plus représentés. Le sous-groupe des Maliens, non compris les Français d’origine malienne, détient 98 000 cartes de séjour32. Il s’est constitué à partir d’une migration de jeunes adultes, d’abord logés en foyers de travailleurs migrants, pour l’essentiel en Île-de-France. Dans ce sous-groupe, les familles nombreuses sont la règle et la polygamie demeure à l’état résiduel. Le deuxième sous-groupe est celui des Sénégalais (96 000 cartes de séjour en circulation).

Le deuxième groupe représenté dans le logement social, en proportion de son volume, est celui des immigrés de l’Afrique guinéenne ou centrale (Guinée, Côte d’Ivoire, Cameroun, République démocratique du Congo, Gabon…). 52 % d’entre eux en sont locataires. Les descendants de la génération précédente s’y trouvent encore à 47 %. Plus de la moitié des majeurs habitent chez leurs parents. Dans ce groupe, les Ivoiriens disposent de 91 000 cartes de séjour, les ressortissants de la République démocratique du Congo de 78 000 et les Camerounais de 66 000.

Le troisième groupe en proportion, mais de loin le plus important en volume, est celui des immigrés algériens. La moitié d’entre eux habitent en HLM et 44 % des descendants des immigrés de la génération précédente y vivent encore. Le quart des majeurs vivent toujours chez leurs parents lorsque ceux-ci sont descendants d’immigrés. Ce groupe doit être considéré de manière particulière car les Algériens représentent, depuis l’indépendance de leur pays, le premier volume de l’immigration en France. En 2020, ce groupe cumulait 611 000 titres de séjour. La diaspora algérienne en France compte entre 2,5 et 3 millions de ressortissants, disposant pour la plupart de la double nationalité.

Le quatrième groupe en proportion est celui constitué par les immigrés marocains et tunisiens. 44 % de ces immigrés vivent en HLM ; 38 % des enfants de la génération précédente y sont encore. 34% des majeurs vivent chez leurs parents lorsque ceux-ci sont descendants d’immigrés. Les Marocains représentent le deuxième volume d’immigration, après les Algériens. Il est impossible de distinguer dans ce groupe les Marocains des Tunisiens, mais ces derniers étant plus souvent commerçants, il est probable qu’ils sont moins souvent locataires en HLM33.

Ces proportions, s’agissant d’une population de plusieurs millions de personnes, issues pour une part d’une immigration ancienne, semblent témoigner d’une forte réticence à quitter le logement social. Plusieurs raisons pourraient expliquer ce phénomène : le refus de s’ancrer, par un achat, dans le pays d’accueil, l’opportunité économique offerte par le faible montant des loyers résiduels pour investir dans le pays d’origine ou le désir de demeurer regroupés en communautés dans de mêmes espaces de vie. Nous y reviendrons.

Les groupes suivants présentent des comportements très différents. Seuls 39 % des ménages venus de Turquie ou du Moyen Orient vivent en HLM, quand ceux issus de la génération précédente ne le sont qu’à 27 %. Dans ce groupe, les ressortissants turcs sont de loin les plus nombreux (215 000 cartes de séjour). Seules 14 % des familles originaires d’Asie du Sud-Est sont locataires en HLM et 13 % des descendants d’immigrés de la génération précédente. Quant aux populations venues de Chine, elles ne sont que 8 % à vivre dans un logement social, quand les descendants de la génération précédente y sont presque absents. Les ressortissants chinois disposent pourtant de 114 000 cartes de séjour et forment la cinquième nationalité représentée en France.

Ces comparaisons semblent indiquer que la part prise par chacune des communautés étrangères au sein du secteur HLM ne résulte pas toujours d’un choix dicté par des considérations économiques. Interviennent aussi dans ce choix des calculs d’opportunité et/ou des modes de valorisation sociale.

2.2 La relation à la propriété, considérée comme un marqueur de l’intégration.

L’accès à la propriété est, plus encore que l’appétence pour le logement social, un marqueur de l’origine migratoire. En France, près de 60 % des ménages sont propriétaires de leur logement. En Espagne ou au Portugal, ce taux atteint 75 %. Malgré les contraintes qui pèsent sur les propriétaires occupants, leur nombre n’a jamais cessé de croître depuis vingt ans et il ne semble pas devoir s’infléchir. La propriété individuelle peut être considérée comme un marqueur d’intégration, si l’on veut bien considérer que l’achat d’un bien, c’est-à-dire l’achat d’une parcelle de la France, est une preuve concrète de l’attachement que l’on porte à ce pays. Au-delà, la possession d’un bien immobilier et d’une adresse modifie les relations de voisinage et facilite la participation des familles à l’entretien de leur environnement.

Le groupe le plus éloigné de la propriété de son logement est celui des immigrés de l’Afrique sahélienne, qui ne sont propriétaires qu’à hauteur de 13 %, quand les descendants de la génération précédente ne le sont devenus qu’à hauteur de 17 %. Le constat n’est pas étonnant, s’agissant d’immigrés de « fraîche date » et de familles aux revenus très modestes (comprenant beaucoup de femmes seules avec enfants). De la même façon, 17 % des immigrés d’Afrique guinéenne et centrale sont propriétaires de leur logement et 24 % des descendants de la génération précédente.

Beaucoup plus étonnant est de constater que seulement 22 % des immigrés venus d’Algérie sont propriétaires de leur logement. Et si ce pourcentage augmente, concernant les descendants de la génération précédente, il demeure toutefois relativement modeste (33 %). Ces résultats, les concernant, sont corrélés avec les données portant sur le mode de logement en HLM. Ce groupe privilégie ainsi ce type d’habitat, y compris sur la longue durée. Ce comportement est moins accentué en ce qui concerne les immigrés venus du Maroc et de la Tunisie, propriétaires à hauteur de 29 %.

En comparaison, 34 % des immigrés turcs sont propriétaires, contre 41 % des descendants de la génération précédente. En Alsace, par exemple, où ils sont nombreux, les immigrés turcs, très présents dans le secteur du bâtiment, préfèrent acheter et rénover des maisons anciennes. Pour mémoire, les Portugais avant eux, issus d’une immigration intracommunautaire, se comportaient de la même façon, privilégiant la maison individuelle à l’habitat social collectif.

Les populations d’origine asiatique sont majoritairement propriétaires de leur logement. C’est ainsi le cas de 51 % des immigrés venus de Chine. Les immigrés venus de l’Asie du Sud sont même plus souvent propriétaires de leur logement que les Français (61 %).

Ces fortes disparités méritent qu’on y prête attention. Si les ménages français habitent en HLM faute de pouvoir accéder à la propriété, ou s’ils le font de manière provisoire (les jeunes couples par exemple), les familles originaires du Maghreb (Algérie et Maroc) considèrent ce mode de logement comme un droit. Cela tient pour beaucoup aux relations que beaucoup d’entre elles continuent d’entretenir avec le pays d’origine.

Quand les premiers cherchent à se constituer un patrimoine immobilier pour échapper à la pression du logement collectif, les seconds investissent dans une résidence secondaire « au pays », qui, d’une certaine façon, illustre leur réussite. S’agissant de la première génération de l’immigration, ce comportement est parfaitement compréhensible. À la deuxième ou troisième génération, il ne peut que susciter des interrogations sur la nature des doubles appartenances.

PopulationRésidents en HLMRésidents en quartiers prioritaires
(QPV)		Propriétaires de leur résidence
Algériens1 525 000747 000472 750335 500
Marocains1 417 000623 000468 000411 000
Maliens980 000558 000304 000127 000
Turcs547 000213 000131 000186 000
Chinois170 00013 600n. c.104 000
Population
immigrée		7 000 0002 450 0001 600 0002 240 000
Population total67 800 00010 700 0005 400 00040 200 000

La population des Algériens, des Marocains, des Maliens et des Turcs est calculée à partir du nombre des titres de séjour (Rapport au Parlement pour 2022), assorti d’un coefficient 5/2 pour tenir compte des mineurs (estimés à trois par familles). La population des Chinois est calculée à partir d’un coefficient 4/2.

La population immigrée comprend la population étrangère et la population française née étrangère à l’étranger

2.3 Une source de transfert de capital ?

La rareté relative du logement social, en France, génère de fortes inégalités. La faiblesse de l’offre, comparée au volume des demandes, transforme son locataire en un « privilégié », surtout si le logement auquel il accède appartient à une résidence récente. Par ailleurs, le droit à demeurer toute sa vie dans un logement, quel que soit le niveau de ses revenus, constitue un avantage considérable, comparé à la situation des locataires de droit commun. Ce « privilège » pourrait être considéré comme normal si le logement social répondait à son objet initial : loger des familles modestes dans des périodes de transition. Or tel n’est pas le cas dès lors que le logement social, contrairement à son ambition, ne loge pas les familles les plus pauvres.

Les 10 millions de locataires du secteur public social sont ainsi les premiers bénéficiaires de la redistribution, aux dépens des autres. Et ils le sont davantage encore depuis la suppression de la taxe d’habitation. Le coût pour la collectivité publique dépasse, rappelons-le, 30 milliards d’euros sous forme de prêts aidés, de subventions, de déductions fiscales et d’aides aux personnes (APL).

Pour le locataire, ce privilège peut se traduire par une plus-value, quand le loyer résiduel, déduction faite de l’APL, ne dépasse pas quelques dizaines d’euros. Dans ces conditions, le gain obtenu permet de financer des transferts vers l’étranger, sous forme d’aide à la famille ou au village (c’est souvent le cas des familles d’origine africaine) ou d’investissement immobilier. Ce phénomène n’est pas quantifié. Les transferts d’argent connus de la France vers l’Algérie dépassaient 1,8 milliard en 2022. Le gouvernement algérien les encourage officiellement. Les transferts vers le Maroc, sans doute mieux tracés, atteignent 3,3 milliards d’euros.

Ces transferts privent les enfants des familles locataires d’un capital transmissible, dès lors qu’il est peu probable qu’ils s’installent un jour en Algérie ou au Maroc. Les jeunes majeurs d’origine maghrébine logent d’ailleurs plus souvent que les autres majeurs chez leurs parents. Dans ces pays, au Maroc en particulier, l’économie de la construction portée par les « émigrés » perturbe le marché en augmentant les coûts et prive les populations locales de l’opportunité de devenir propriétaire. La location des maisons édifiées en Algérie et au Maroc génèrent par ailleurs des plus-values qui ne sont pas soumises, comme en France, à prélèvements sociaux.

2.4 La concentration de l’habitat social.

L’hyperconcentration des immeubles HLM dans les mêmes espaces a généré en France des structures urbaines particulières que nous appelons

« quartiers » par défaut, mais que nous pourrions tout aussi bien appeler

« ville » eu égard à leur taille. C’est en particulier le cas des 1 500 quartiers dits « quartiers prioritaires de la politique de la ville » (QPV), dont beaucoup comptent plus de 10 000 habitants et certains plus de 20 000, c’est-à-dire autant que nombre de villes moyennes en France. Mais la comparaison s’arrête là, car si les villes moyennes disposent de tous les attributs de la démocratie locale, tel n’est pas le cas de ces « quartiers ». La représentation politique y est résiduelle, voire inexistante, les structures de concertation embryonnaires, les propriétaires méconnus et difficiles à joindre. Quant aux maires, ils ont été peu à peu écartés de la gestion du logement social et la disparition de la taxe d’habitation a supprimé le dernier lien qui attachait encore le locataire à sa commune.

Ces quartiers, d’une certaine façon, sont abandonnés à eux-mêmes quand les centres-villes apparaissent, en comparaison, suradministrés. Le contrôle social y demeure lâche. Tous les quartiers ou presque ont subi la disparition des gardiens d’immeuble, la fermeture des postes de police, la disparition

des conseils de quartiers et des associations de locataires et le recul des services à la population : la poste, la pharmacie ou la médecine de ville. Les plus impénétrables d’entre eux, pour des considérations d’urbanisme et/ou de réseau routier, ont facilité, dans la vacance de l’autorité publique, l’implantation d’activités illicites, jusqu’à devenir parfois de véritables « citadelles du crime ».

Même si la statistique publique peine à en rendre compte, ces quartiers concentrent plus que d’autres les populations d’origine extra-communautaire. Si l’on prend la catégorie des QPV, 23 % des immigrés y résident, mais seulement 7 % de l’ensemble de la population de 18 à 59 ans, et, parmi elle, 3 % de la population française d’origine française. Ces résidents sont principalement originaires du Maghreb et de l’Afrique subsaharienne.

31 % des immigrés originaires d’Algérie habitent dans un QPV, représentant 650 000 personnes, enfants compris. Si l’on ajoute à ce chiffre 24 % des descendants de la génération précédente, estimée à 1,2 millions d’individus, soit 300 000 personnes, on comprend que la population d’origine algérienne approche le million de personnes dans ces quartiers, qui comptent au total 5,4 millions d’habitants. Ces chiffres remettent en cause l’image qu’en donnent les acteurs de terrain, qui décrivent le remplacement progressif des populations maghrébines par des populations originaires d’Afrique subsaharienne. Si ces dernières sont plus visibles dans l’espace public, le socle de la population des quartiers demeure majoritairement maghrébin.

Ces évolutions, qui renforcent la concentration des mêmes populations dans les mêmes espaces, ne manquent pas d’interroger la pertinence du modèle français de logement social, car elles contredisent l’objectif affiché de mixité sociale, en spécialisant les territoires. Il existe ainsi une corrélation entre le pourcentage des logements sociaux et celui des familles étrangères, même à l’échelle des départements : la Seine-Saint-Denis (1,6 millions d’habitants), longtemps animée par des communes communistes très pro-actives en matière de logement social, compte ainsi 189 000 logements sociaux et environ 510 000 immigrés, quand les Yvelines (1,4 millions d’habitants), ne comptent que 110 000 logements sociaux et 200 000 immigrés.

2.5 Quartiers HLM et désordres sociaux.

Si l’on ne peut faire du logement social la cause des désordres qui affectent la tranquillité publique et l’économie de la France, force est de constater qu’une grande partie de ces désordres (émeutes urbaines, rixes entre bandes,

délinquance de voie publique, trafic de produits stupéfiants) ont pour décor les grands ensembles d’immeubles HLM. L’État a d’ailleurs confirmé leur « dangerosité » en y créant ses 80 zones de sécurité prioritaire (ZSP). Ces ZSP appartiennent elles-mêmes à l’ensemble des 1 500 QPV, qui font l’objet d’une attention toute particulière. Si les pouvoirs publics, pour ne pas stigmatiser ces quartiers, n’ont jamais voulu fonder la politique de la Ville sur des considérations d’ordre public, préférant utiliser le critère de la pauvreté, il est évident que, depuis 1981 et les premières émeutes urbaines, ce sont toujours ces mouvements de violence collective qui déclenchent l’intervention de l’État, les derniers en date n’échappant pas à cette logique.

Le degré de violence qui règne dans le quartier, en l’absence de toute communication des pouvoirs publics, est intuitivement mesuré par la population. Leur « mauvaise réputation » n’est un mystère pour personne. Elle accentue le phénomène de concentration des populations : les familles

« paisibles » quittent le quartier et l’abandonnent à des comportements sans cesse plus violents. Paradoxalement, c’est aussi l’insécurité qui a justifié la fermeture des services essentiels à la population : commissariat, centre social, mairie annexe, médiathèque. La plupart des établissements scolaires de ces quartiers sont par ailleurs classés en réseaux d’éducation prioritaire, REP ou REP+.

Il est difficile de dire, faute de données, la part prise par les populations extracommunautaires à ces troubles. La difficulté est d’autant plus grande que le seul critère d’appréciation est celui de la nationalité. Or, la plupart des adolescents mis en cause sont français au titre des conditions d’accès anticipé à la nationalité française. Il est dommage que la statistique publique ne puisse établir des données fondées sur les doubles nationalités, alors même que les administrations diplomatiques étrangères (Maroc, Algérie, Turquie) en disposent. Les premières analyses conduites sur le profil des interpellés à la suite des émeutes de 2023 indiquent que plus des trois quarts des émeutiers étaient de nationalité française, le plus souvent originaires du Maghreb ou d’Afrique subsaharienne.

3 – Des dispositions aux effets indésirables et/ou ignorés.

3.1 Le droit au maintien dans les lieux.

Au titre du « droit au maintien dans les lieux »34, , le locataire du secteur HLM dispose d’un bail à durée indéterminée. Cette disposition ancre les locataires dans leur quartier pour une durée très longue, parfois sur plusieurs générations. Elle favorise le « patriotisme » de quartier au détriment d’une insertion dans l’espace de vie de la commune. Elle enferme les plus jeunes dans une forme d’appropriation territoriale qui, dans ses effets les plus violents, pourrait être qualifiée de « tribale ». D’une certaine façon, c’est ce mécanisme qui, empêchant l’éviction des fauteurs de trouble, finit par renforcer les réseaux criminels en chassant de leur quartier les familles désireuses de vivre en paix.

Le bailleur ne peut résilier le bail qu’en cas d’impayé de loyer, de troubles de voisinage, de revenus nouveaux, de sous-location ou de résidence inférieure à huit mois dans l’année. Ces hypothèses sont surtout théoriques, sauf en ce qui concerne les impayés de loyer. Mais, même dans cette hypothèse, la réalisation effective de l’expulsion n’est jamais sûre, car le préfet peut décider de ne pas donner suite à la décision du juge, une compensation étant alors offerte au bailleur, financée par des crédits du ministère de l’Intérieur. Le second motif (les troubles de voisinage) est en partie neutralisé par l’obligation faite au bailleur, en vertu de la loi DALO exposée plus bas, de reloger le locataire indélicat. Les autres motifs sont rarement utilisés, parce que les moyens de contrôle sont limités et que l’omerta qui règne dans nombre de ces quartiers retiendrait des voisins de dénoncer le locataire indélicat. La sous-location, par exemple, est manifestement répandue, sans être poursuivie.

3.2 L’illusion de la mixité sociale.

Les institutions publiques pensent remédier à la paupérisation ou à la criminalisation des quartiers en favorisant la « mixité sociale », dont personne ne sait dire s’il s’agit d’une mixité des revenus ou d’une mixité ethnique, linguistique ou religieuse. Dans leur esprit, le brassage des origines et des modes de vie doit contribuer à faire baisser les tensions entre les groupes. Mais cette vision de la société heurte l’aspiration des familles qui souhaitent vivre, elles, dans des espaces homogènes, quitte à reconstituer des communautés soudées par des solidarités de voisinage et des références culturelles partagées.35

Dans les faits, la recherche de la mixité sociale se traduit d’abord par la duplication, à une échelle plus petite, des mêmes types de quartiers, car, même s’il existe quelques contre-exemples réussis – à travers, par exemple, la reprise de logements anciens dans des centres-villes – les bailleurs sociaux n’ont souvent pas d’autre choix, pour des raisons de coût, que de proposer un habitat sous forme d’immeubles collectifs dans des lieux délaissés du tissu urbain.

La loi SRU36 a exigé que toutes les communes urbaines disposent d’un pourcentage de logements sociaux établi à 25 %. L’obligation est assortie d’un mécanisme d’amende particulièrement contraignant. Le caractère résolument « punitif » de la mesure, relayé par la presse, vise les communes considérées comme « trop riches ». La loi n’a pas exigé, en revanche, d’équilibrer le surcroît de logements sociaux que l’on trouve en Seine-Saint-Denis ou dans le Val-de-Marne en y promouvant la construction de résidences privées. Ce pourcentage des 25 % n’est assis sur aucune justification explicite et son bilan n’a jamais été établi. L’objectif est pratiquement impossible à réaliser dans des milieux urbains denses où le prix du foncier ne permet pas d’équilibrer les opérations. Dans le même temps et de manière paradoxale, plus de 60 % des Français, selon les déclarations du ministère du Logement, pourraient prétendre à un logement HLM, dès lors qu’ils disposent de revenus inférieurs aux plafonds en vigueur.

3.3 Le droit au logement opposable.

La loi instituant le droit au logement opposable, votée le 7 mars 2007, a introduit des « coupe-files » discriminants dans l’attribution des logements, qui ont manifestement accentué la paupérisation du secteur. La loi a ainsi déterminé une catégorie de demandeurs prioritaires et confié aux préfets l’obligation – assortie d’un mécanisme de condamnation – d’user de cette priorité.37Les priorités concernent les personnes « dépourvues de logement, menacées d’expulsion sans relogement, hébergées ou logées temporairement, logées dans des locaux insalubres ou dangereux ou logées avec un enfant mineur ou une personne handicapée dans des locaux suroccupés ». Seuls les étrangers en situation régulière peuvent y prétendre. Depuis 2008, entre 30 000 et 40 000 demandes sont déposées à ce titre chaque année. Si l’on croise ces critères avec ceux relatifs à la situation familiale (priorité donnée aux femmes seules avec enfants), il est évident que la mesure favorise les familles monoparentales, dont beaucoup sont d’origine étrangère. On trouve de manière paradoxale dans cette liste les familles qui ont fait l’objet d’une mesure d’expulsion pour troubles graves à l’ordre public, que le préfet est contraint de reloger, contre toute attente, dans le parc HLM.

L’instrument juridique qui permet d’imposer le choix du préfet est le « contingent préfectoral », alimenté par 30 % de toutes les nouvelles constructions (5 % étant réservés aux fonctionnaires et aux militaires). Ce contingent préfectoral recoupe le parc des PLAI38. Le mécanisme est d’une telle efficacité que la Première ministre a demandé aux préfets39, à l’issue d’un CIV40 tenu en octobre 2023 à Chanteloup-les-Vignes, d’y déroger, en installant les familles les plus précaires en dehors des quartiers prioritaires.

3.4 La prise en charge des familles monoparentales.

Les travaux réalisés sur le profil des émeutiers interpellés lors des évènements de juin-juillet 2023 révèlent la surreprésentation d’individus masculins vivant dans des familles monoparentales. Ils confortent des travaux menés antérieurement sur le même sujet. Le profil de ces familles est bien connu : une mère de famille seule, salariée, qui vit avec plusieurs enfants, les pères étant absents ou disparus et ne contribuant pas à l’entretien des enfants. On peut inclure dans ce groupe les épouses de familles polygames « décohabitantes »41. Les garçons de ces familles sont élevés en l’absence de toute référence paternelle et, dans l’école, qui reste leur principal lieu de socialisation, les enseignants sont majoritairement des femmes. À la marge, ce type d’organisation familiale a pu être encouragé par des politiques sociales qui accordent des droits spécifiques aux mères isolées. En tout état de cause, la plupart de ces familles vivent sous le seuil de pauvreté et les dispositifs sociaux de proximité (aide à la parentalité) ont presque tous disparu, remplacés par des prestations financières. Les familles monoparentales occupent 23 % des logements sociaux.

3.5 Les concentrations ethnico-religieuses.

Les grands quartiers d’habitat social abritent aujourd’hui le plus grand nombre de lieux de culte, en particulier de lieux de culte musulman (mosquées), de toutes obédiences. Ces lieux de culte ont parfois été édifiés sur des terrains publics. Ils répondent à une demande de proximité des fidèles concentrés dans ces quartiers, mais ils accentuent le caractère communautaire du quartier, car les mosquées ne sont pas seulement des lieux affectés à la prière : elles sont aussi des lieux de vie associative, de solidarité et d’échanges, voire d’éducation. Pour cette raison, des demandeurs de logement sociaux peuvent chercher à rejoindre une communauté déjà constituée. C’est ce mécanisme qui a favorisé l’émergence de sous-quartiers pakistanais ou tchétchènes. Les concentrations fondées sur la culture d’origine engendrent par ailleurs l’émergence d’un commerce spécialisé, de proximité : restauration sans porc, boutiques de produits exotiques, coiffeurs « africains ». Leurs boutiques sont louées par les bailleurs sociaux. Les seuls commerces généralistes présents dans les « quartiers » sont les pharmacies.

3.6 L’incidence de la carte scolaire dans la cartographie des peuplements.

Chacun de ces quartiers dispose d’une ou de plusieurs écoles et d’un ou de plusieurs collèges. Si les écoles maternelles sont peu discriminantes, les écoles primaires le sont davantage et les collèges beaucoup plus, à cause de la violence qui y règne. Sans que l’Éducation nationale n’ait besoin de publier de statistique sur le sujet, tous les parents d’élèves distinguent les « bons » établissements des « médiocres ». Le niveau est évidement corrélé à la population scolaire. La carte scolaire est sans doute le premier vecteur des stratégies de peuplement. Les familles modestes, et plus particulièrement les familles d’origine africaine, accordent à l’éducation de leurs enfants une grande importance, sachant qu’elles ne peuvent y contribuer sans le soutien de l’école. Dès lors, les stratégies d’évitement renforcent les disparités. De nombreux parents scolarisent leurs enfants dans des établissements sous contrat ou hors contrat, de nature confessionnelle (musulmane ou catholique) ou non-confessionnelle (écoles Espérance banlieues). Les établissements publics y perdent de bons élèves et leur niveau s’affaisse.

3.7 L’accompagnement des personnes très âgées.

14,3 % des locataires en HLM avaient plus de 65 ans en 2020. Le secteur loge un pourcentage très important de personnes âgées, voire très âgées, malgré l’absence d’ascenseurs et de commerces de proximité. Ces personnes âgées sont, d’une certaine façon, les victimes de l’inertie du système. Elles ont payé toute leur vie un loyer sans pouvoir se constituer un capital qu’elles aurait pu transmettre à leurs enfants, et elles n’ont jamais bénéficié des programmes de rénovation urbaine qui auraient pu améliorer la qualité de leur logement. Elles sont les grandes oubliées des politiques du logement social. Ces personnes âgées, en général seules, qui occupent des appartements trop grands pour elles, ne font l’objet d’aucun accompagnement social, malgré leur isolement.

Conclusion

Si, comme tente de le démontrer cette note, la structuration du logement social a accentué les difficultés que connaissent désormais tous les territoires de la métropole, une révision des principes fondés dans les années 1960 paraît s’imposer. Elle suppose de recentrer le logement social sur l’accueil des familles précaires et la meilleure intégration des populations issues des migrations extra-européennes. A tout le moins, il conviendrait que le logement social redevienne ce qu’il n’aurait jamais dû cesser d’être : un habitat temporaire dans un parcours résidentiel accompagné, au cours duquel le locataire pourrait envisager à terme une accession à la propriété. Au-delà, cette idée que l’État, à travers ses satellites, serait un meilleur gestionnaire que les propriétaires privés semble contredite par l’état général du parc HLM. Faute de réflexion approfondie, un moratoire paraît donc s’imposer, sans attendre que la situation financière des bailleurs finisse par l’imposer.

Au-delà, le bailleur social ne peut être un simple gestionnaire de logements. Sa vocation sociale suppose la mise en place de structures d’accompagnement. Les résidents en grande difficulté (familles monoparentales en situation de précarité, personnes âgées isolées) doivent faire l’objet de suivis individuels. Le propriétaire public doit aussi s’assurer que les locataires vivent en paix, ce qui suppose qu’il ait la capacité d’agir pour faire cesser les troubles graves à l’ordre public (agressions, trafic de drogues, rodéos…) qui naissent au sein de son patrimoine.

La seule façon, pour le bailleur, de rappeler aux locataires fauteurs de troubles les obligations qui pèsent sur eux est de mettre en place un bail à durée limitée, qui ouvrirait la possibilité, en dehors des mesures plus coercitives (expulsions locatives), de ne pas le renouveler au-delà de sa durée. Cette échéance permettrait, en amont, un examen de la situation du locataire, justifiant un renouvellement du bail ou un accompagnement vers une autre solution. Seraient ainsi pris en compte lors de ce « rendez-vous » le comportement de la famille, mais aussi ses revenus réels (en cas de condamnation pour trafic de produits stupéfiants) et les biens estimés à l’étranger.

Ces mesures nécessitent que l’accès à la propriété privée soit plus fortement encouragé. La vente des logements sociaux aux locataires n’est pas une solution adaptée, car elle place le locataire en position de participer au financement des rénovations. Le bail réel solidaire (BRS) prive le locataire d’une éventuelle plus-value de son logement, mais le principe sur lequel il se fonde, la dissociation du foncier et du bâti, est sans doute la plus juste pour imaginer des solutions réalisables en secteur tendu.

S’agissant des « quartiers » les plus concentrés, comprenant plus de 5 000 habitants, la création d’un statut juridique spécifique semble s’imposer, sous la forme par exemple de « commune associée ». Nous pensons en effet que la paix publique n’est pas sans lien avec l’exercice de la démocratie locale. Le modèle communal, qui fait ses preuves depuis 1789, a permis l’émergence d’une représentation politique des habitants animée par une « élite » ancrée dans le territoire. Les habitants des quartiers votent peu car les élections locales ne les concernent que de loin. Beaucoup même continuent de suivre l’actualité politique de leur pays d’origine. On ne peut leur refuser ce que l’on accorde aux millions de Français qui vivent dans des villes de moins de 10 000 habitants.

Enfin, il paraît difficile de continuer à gérer le secteur du logement social en faisant fi des mécanismes de peuplement, surtout en situation d’immigration massive. Sans recourir aux statistiques ethniques, la mention de la nationalité d’origine du demandeur, et/ou de sa seconde nationalité doit être un élément de la recevabilité du dossier. Un observatoire national des peuplements paraît même s’imposer. Si l’on voulait éviter que soient discriminées, dans l’accès au logement social, les familles d’origine française, un critère de correction comme la durée de présence en France pourrait utilement compléter la liste de ceux pris en compte pour le classement des demandes.

La période de moratoire serait par ailleurs utile pour établir un bilan et corriger les mesures issues des lois SRU et DALO, dont les effets ont été signalés plus haut et revoir les mécanismes d’expulsions locatives (obligation faite aux juridictions de rendre un jugement sous deux mois, par exemple). Les habitants des cités HLM souffrent beaucoup de la présence d’un petit noyau de familles génératrices des principaux désordres et la présence de certaines d’entre elles depuis trois générations a enfermé les plus jeunes dans une appropriation du territoire qui les retient d’accéder à l’espace de la Nation.

Synthèse des recommandations

  1. Établir un bilan des lois SRU et DALO, afin d’identifier les ajustements nécessaires pour améliorer l’efficacité des politiques de logement social ;
  2. Instaurer un moratoire, suspendre temporairement de nouvelles initiatives dans le logement social pour permettre une réflexion approfondie sans attendre que la situation financière ne l’impose ;
  3. Recentrer la politique du logement social, en opérant prioritairement l’accueil des familles précaires et l’intégration des populations issues des migrations extra-européennes, en réaffirmant le caractère temporaire du logement social et en le définissant comme une étape vers l’accession à la propriété ;
  4. Considérer la nationalité d’origine du demandeur comme un élément de recevabilité du dossier, sans recourir à des critères ethniques, pour mieux équilibrer les peuplements ;
  5. Ajouter dans la liste des critères pour le classement des demandes de logement social un critère de correction comme la durée de présence en France afin que ne soient plus discriminées les familles d’origine française ;
  6. Identifier les familles génératrices de troubles persistants, et proposer des mesures correctives pour rétablir la paix et favoriser l’intégration des jeunes générations ;
  7. Instaurer un bail à durée limitée afin de dissuader les comportements nuisibles de locataires perturbateurs ;
  8. Examiner les procédures d’expulsion pour les rendre plus rapides, tout en garantissant un traitement équitable pour les locataires concernés ;
  9. Renforcer les structures d’accompagnement pour les résidents en difficulté, en particulier les familles monoparentales précaires et les personnes âgées isolées ;
  10. Encourager l’accès à la propriété privée par la promotion de modèles alternatifs comme le bail réel solidaire pour permettre l’accès à la propriété sans nécessiter une vente des logements sociaux ;
  11. Étudier la création d’un statut juridique distinct pour les « quartiers » les plus concentrés, ceux comprenant plus de 5 000 habitants, sous la forme par exemple de « commune associée », pour renforcer la démocratie locale et l’engagement civique.

Notes

  1. Les derniers « désordres » collectifs, sous forme d’émeutes, se sont déroulés en juin-juillet 2023. Il faut y ajouter la longue série de meurtres commis avec des armes de guerre ou des couteaux, dans les quartiers eux-mêmes ou à l’extérieur (affaire de Crépol, novembre 2023).
    ↩︎
  2. La loi SRU (solidarité et renouvellement urbain) du 13 décembre 2000 a eu pour effet de disperser les ensembles de logements sociaux dans des communes suburbaines ou semi-rurales.
    ↩︎
  3. Pour l’Insee, les immigrés se définissent comme étant nés étrangers à l’étranger. Ils peuvent être français ou étrangers. D’autres définitions existent. L’OCDE, par exemple, intègre les Français nés français à l’étranger.
    ↩︎
  4. En 2018, ce pourcentage était de 31%, l’augmentation concernant à titre principal les locataires originaires d’Afrique subsaharienne.
    ↩︎
  5. Insee, Immigrés et descendants d’immigrés, [en ligne]. Les personnes sans ascendance migratoire sont les personnes qui ne sont ni immigrées, ni descendantes d’immigrés.. ↩︎
  6. Ibid. Ce pourcentage ne comprend pas les Français de parents immigrés qui ont conservé la nationalité de leurs parents (Français dits de « culture étrangère »). ↩︎
  7. 1.Michel Aubouin, Rapport à l’Association des maires d’Île-de-France sur les rixes entre adolescents, 2022, non publié. Michel Aubouin, « Mourir pour son quartier », Administration, n° 276, janvier 2023, p. 60-61.
    ↩︎
  8. Définition donnée par le ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, mise en ligne le 14 octobre 2022. ↩︎
  9. Convention APL (aide personnalisée au logement). ↩︎
  10. 10.Décret n° 58-1464 du 31 décembre 1958 relatif aux zones à urbaniser en priorité, signé par le président du Conseil, Charles de Gaulle, et le ministre de la Construction, Pierre Sudreau. ↩︎
  11. Loi du 7 août 1957. ↩︎
  12. Grigny, dans l’Essonne, est ainsi passée en quelques années de moins de 3 000 habitants à plus de 25 000. ↩︎
  13. Hervé Vieillard-Baron, « Sarcelles aujourd’hui : de la cité-dortoir aux communautés ? », Espace Populations Sociétés, 1996, 2-3, p. 325-333. ↩︎
  14. Robert Lion, éditorial, Revue H, novembre 1975, cité par Agnès Berland-Berthon, La démolition des immeubles de logements sociaux. Histoire urbaine d’une non-politique publique, Editions du CERTU, 2009. La référence à Harlem était étrangement prémonitoire. ↩︎
  15. Marie-Claude Blanc-Chaléard, « Les immigrés et le logement en France depuis le xixe siècle. Une histoire paradoxale », Hommes et Migrations, 2006, p. 20-34. Ces opérations intervenaient moins de dix ans après la guerre d’Algérie, qui avait traumatisé de nombreuses familles d’appelés et chassé d’Algérie un million de Français d’origine espagnole ou italienne. ↩︎
  16. Le 1% patronal (participation des employeurs à l’effort de construction) a été créé en 1943. Il représente aujourd’hui 0,45% de la masse salariale. ↩︎
  17. Opération « anti été chaud » de 1981. ↩︎
  18. Les Minguettes, Vénissieux (Rhône), 1983. ↩︎
  19. Cour des Comptes, Assurer la cohérence de la politique de logement face à ses nouveaux défis, juillet 2023. OCDE, Le logement social, un élément essentiel des politiques d’hier et de demain, 2020. ↩︎
  20. 2 160 000 demandes de logement social étaient enregistrées fin 2020. « Demandeurs de logements sociaux (chiffres clés du logement) » dans Chiffresclésdulogement.Voir édition 2022, Ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, juillet 2022. ↩︎
  21. La France comptait en 2022, 275 000 arrivées (premières cartes de séjour), mais seulement 90 000 nouveaux logements. ↩︎
  22. OLS : organisme de logement social ; OPH : office public de l’habitat. ↩︎
  23. Le montant annuel de ce prélèvement est compris entre 1,5 et 2 milliards par an. ↩︎
  24. Loi Évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite ELAN, du 23 novembre 2018. ↩︎
  25. Le programme national de rénovation urbaine (PNRU), lancé en 2004, a permis de réhabiliter 600 quartiers et mobilisé 12 milliards d’euros. ↩︎
  26. 3% des occupants du parc social font partie des 20% des personnes les plus aisées. 2/3 d’entre elles résident dans l’aire urbaine de Paris. Insee première, n° 1715, 24/10, 2018. ↩︎
  27. Données de la Caisse des dépôts et consignations. Banque des territoires, « Coûts de construction des logements sociaux : un prix de revient en hausse modérée », Éclairage, n° 25, octobre 2021. ↩︎
  28. 28.Ce phénomène a été mis en évidence par l’étude de la situation de Grigny (Essonne), à travers la copropriété Grigny 2. Voir Michel Aubouin (dir.), Rapport sur l’évaluation et l’orientation des politiques publiques mises en œuvre à Grigny (Essonne), Ministère de l’Intérieur, Inspection générale de l’administration, 2016 (une synthèse du rapport a été mis en ligne par la commune de Grigny). Il a été confirmé par une visite de la commune de Montfermeil (Seine-Saint-Denis). ↩︎
  29. 29.Insee, ministère de l’Intérieur, Le logement des immigrés vivant en France en 2017. ↩︎
  30. Enquête Insee et Ined, Trajectoires et origines, 2, (2019-2020). ↩︎
  31. 31.Ce chiffre est difficile à interpréter. Il semble démontrer que cette catégorie de la population demeure en logement HLM sur deux générations au moins. ↩︎
  32. Chiffres du ministère de l’Intérieur pour 2021. RapportauParlement. Les cartes de séjour étant attribuée aux seuls adultes, le nombre des enfants n’est pas connu. ↩︎
  33. Pour des questions de régularité de leurs revenus, les commerçants n’accèdent pas facilement au logement social. ↩︎
  34. Le droit au maintien dans les lieux résulte de l’article 4 de la loi du 1er septembre 1948. ↩︎
  35. Il va de soi que les promoteurs de ces mesures sont rarement concernés par cet effort de « mixité sociale ». ↩︎
  36. Loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, legifrance. gouv.fr. Voir en particulier l’article 55. ↩︎
  37. Haut Comité pour le droit au logement, « L’accès au logement des ménages mal-logés », septembre 2023. ↩︎
  38. Les logements PLAI sont financés par le prêt locatif aidé d’intégration. Ces prêts sont réservés au secteur HLM. Ministère chargé de la Ville et du Logement, « Les aides financière au logement », septembre 2022. ↩︎
  39. « Pour favoriser la mixité sociale, Elizabeth Borne demande aux préfets de ne plus attribuer de logements dans les quartiers prioritaires aux plus précaires », LeMonde, 27 octobre 2023. ↩︎
  40. Comité interministériel des villes ↩︎
  41. Une épouse décohabitante est une épouse qui fait toujours partie de la famille polygame mais qui occupe une autre logement. ↩︎

Le refoulement aux frontières

Écrit par calf-mc le . Publié dans Droit, Politique.

Introduction

Tout État est doté d’une autorité politique souveraine, d’une population et d’un territoire. Ce territoire est délimité par des frontières. Un des attributs de la souveraineté des États est de décider des flux transfrontaliers qu’ils autorisent et de ceux qu’ils interdisent. Cela vaut notamment pour les flux de personnes : ceux qui ne sont pas ressortissants de l’État, c’est-à-dire qui n’appartiennent pas à sa population, ne sont admis à entrer sur le territoire que s’ils y ont autorisés par l’autorité politique, qui définit leurs conditions d’entrée et de séjour.

En France, c’est le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) qui définit ces règles, sous réserve toutefois du droit de l’Union européenne (UE) et des conventions internationales1. Ces règles incluent celles relatives à l’éloignement des étrangers qui seraient entrés irrégulièrement sur le territoire ou s’y maintiendraient sans y être autorisés : on parle d’étrangers en situation irrégulière ou, plus couramment, d’immigrés clandestins ou illégaux. Pour que les conditions d’entrée et de séjour en France – ou dans tout autre État – ne soient pas virtuelles, il est en effet nécessaire que les autorités compétentes puissent effectivement contrôler les entrées et, corrélativement, interdire l’accès au territoire aux personnes non autorisées, ainsi que, le cas échéant, éloigner du territoire celles qui y auraient déjà pénétré. Or deux séries de contraintes juridiques doivent être prises en compte pour ce contrôle des frontières2. D’une part, au sein de l’Union européenne, la notion même de frontière étatique a été bouleversée. Outre que les ressortissants d’un État membre de l’UE sont autorisés à circuler librement dans l’espace Schengen, le droit de l’Union fait une distinction nette entre frontières intérieures et extérieures, et ce de manière générale pour l’ensemble des étrangers, comme nous allons le voir. D’autre part, les conventions internationales ratifiées par la France, notamment celle de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés mais aussi la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CESDH), introduisent des règles et des droits qui viennent de fait limiter la capacité à refuser l’entrée aux frontières, à tel point que l’on parle d’un principe de « non refoulement ». Ces règles d’origine conventionnelle sont de surcroît, au moins dans une certaine mesure, intégrés au droit de l’Union, de sorte que s’en extraire serait plus difficile.

Dans ce contexte juridique, les États européens peuvent-ils encore refouler des immigrés illégaux et à quelles conditions ? Que ce soit par militantisme ou par fatalisme, beaucoup invoquent le principe de non refoulement pour écarter comme vaine toute tentative de contrôle des frontières. Pourtant, quand la Pologne ou la Grèce ont repoussé avec succès les tentatives d’entrées massives et violentes d’immigrés illégaux par les frontières terrestres avec la Biélorussie et la Turquie respectivement, n’ont-elles pas refoulé les impétrants, sans que la Commission européenne ne trouve grand-chose à y redire ?

Pour percer ce paradoxe, il nous faudra d’abord appréhender la distinction, fondamentale en droit de l’Union, entre frontières dites intérieures et frontières dites extérieures (1). Nous verrons ensuite que le principe de non refoulement, théoriquement général et absolu, souffre certaines exceptions, de sorte qu’il existe des voies pour le refoulement, y compris au niveau des frontières maritimes (2). Nous formulerons enfin des orientations visant à maximiser les possibilités actuelles de refoulement des immigrants illégaux, ainsi qu’à lever les obstacles juridiques à une politique plus ambitieuse de protection des frontières (3).

1 – Les États membres de l’Union européenne sont tenus de protéger leurs frontières extérieures

On sait que l’UE est une organisation politique sui generis, qui s’apparente à certains égards à une fédération dans la mesure où elle en possède certains attributs. De fait, l’UE se caractérise par l’existence d’un territoire, à l’intérieur duquel s’exercent les libertés de circulation garanties par les traités européens. Au sein de l’Union, la notion de frontière a été bouleversée par l’intégration européenne, en ce sens que les frontières des États membres, du moins de ceux d’entre eux appartenant à l’espace Schengen, ne sont plus réellement des frontières, sauf lorsqu’elles coïncident avec les frontières extérieures de l’Union.

1.1 Le droit de l’UE distingue frontières extérieures et intérieures

Frontières intérieures et extérieures

Le droit de l’Union distingue en effet nettement « frontières extérieures des États membres » (à savoir les frontières extérieures de l’Union) et « frontières communes aux États membres » (à savoir les frontières intérieures), qui impliquent des obligations diamétralement opposées en matière de protection des frontières contre l’immigration irrégulière. Dans le premier cas, les États membres ont en effet l’obligation de s’opposer à l’entrée illégale de ressortissants de pays tiers, alors que, dans le second cas, les mêmes États ne doivent en principe pas contrôler les passages aux frontières, même pour les ressortissants de pays tiers.

La conséquence de cette distinction est aussi que l’étranger entré irrégulièrement sur le sol européen et qui, sous réserve que sa situation ne soit pas régularisée, devient ainsi un étranger en situation irrégulière, dispose de facto de facilités pour circuler entre les États membres. Plus encore, de iure, cet étranger, malgré l’irrégularité de sa situation, dispose de droits quant aux normes et procédures que les États membres appliquent pour organiser leur éloignement éventuel : ces règles sont prévues par la directive « retour » (directive 2008/115).

Ainsi que l’affirmait l’avocat général Rantos près la Cour de justice de l’Union européenne dans ses conclusions dans l’affaire C-143/223 : « L’article 14 du code frontières Schengen, qui contient l’obligation pour les États membre de refuser l’entrée sur le territoire, à une frontière extérieure, au ressortissant de pays tiers qui ne remplit pas les conditions d’entrée […] n’a pas vocation à s’appliquer à une frontière intérieure […]. En effet, la ratio legis de ces dispositions est qu’il incombe aux États membres ayant des frontières extérieures de veiller à ce que des ressortissants de pays tiers dépourvus de droit d’entrée ne pénètrent pas l’espace Schengen. Une fois ces ressortissants entrés, il incombe à tout État membre non pas de prononcer des décisions de refus d’entrée sur la base du code frontières Schengen, mais d’appliquer la directive 2008/115. »4 (point 41).

La problématique de l’éloignement des étrangers illégaux

Certes, dès lors que les conditions sont réunies, les États membres sont tenus de prendre une décision de retour des étrangers en situation irrégulière5, mais cela leur sera plus difficile car les contraintes procédurales qui pèsent sur les États membres sont plus lourdes une fois que l’immigrant est entré sur le territoire que lorsqu’il est possible de faire obstacle à son entrée via les frontières extérieures. C’est donc à ce niveau que doit se concentrer la surveillance des frontières6.

1.2 Refuser l’entrée aux frontières extérieures de l’Union est possible

La directive « retour »

Les conditions d’éloignement des étrangers en situation irrégulière sont encadrées par la directive dite retour7. Par cette directive, le législateur européen a entendu « fixer des règles claires, transparentes et équitables afin de définir une politique de retour efficace, constituant un élément indispensable d’une politique migratoire bien gérée »8. En pratique, la directive retour impose aux États membres souhaitant prendre une décision de retour forcé de respecter une série de normes et de procédures qui nuisent à l’efficacité de la politique de retour, à rebours du but affiché.

Certes, la directive affirme le principe que les États membres prennent une décision de retour l’encontre de tout ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier, mais c’est pour mentionner aussi une série d’exceptions possibles, dont celle consistant à conférer à l’intéressé un « droit de séjour pour des motifs charitables, humanitaires ou autres » ou à suspendre le retour dans l’attente de l’examen d’une demande d’autorisation de séjour9.

Parmi les contraintes imposées par la directive, citons l’obligation de laisser un délai à l’immigrant pour un départ volontaire (article 7), l’éloignement forcé ne pouvant intervenir qu’à l’issue de ce délai. Et encore les mesures coercitives pour procéder à l’éloignement doivent-elles être mobilisées « en dernier ressort » (article 8) et, parmi ces mesures, la rétention obéit-elle à des conditions strictes (articles 15 à 17). L’éloignement doit en outre être reporté lorsqu’il se ferait en violation du principe de non-refoulement ou en cas de recours contre la décision d’éloignement (article 9), sachant que l’étranger a droit à un conseil juridique, une représentation juridique et une assistance linguistique, le tout gratuitement (article 13). Dans certains cas, d’autres complications sont prévues, notamment pour les mineurs non accompagnés (article 10). À cela s’ajoutent des garanties procédurales (décisions écrites motivées, avec traduction le cas échéant, fourniture des soins requis, scolarisation des mineurs…).

On voit dès lors l’intérêt des dérogations prévues par la directive.

Les dérogations à la directive « retour » concernent uniquement les frontières extérieures

À cet égard, le droit de l’Union admet que les États membres puissent refuser l’accès du territoire européen aux immigrants qui tentent de passer illégalement une frontière extérieure de l’Union et que les personnes interceptées puissent être éloignées, car, dans ce cas de figure, il peut être dérogé à la directive retour.

En effet, il existe des exceptions à l’application de la directive retour ou tout du moins d’une partie de ses règles. Ainsi, en vertu de l’article 2 §2 de la directive retour, les États membres sont libres de ne pas appliquer ses dispositions aux ressortissants de pays tiers « a) faisant l’objet d’une décision de refus d’entrée conformément [au code Schengen], ou arrêtés ou interceptés par les autorités compétentes à l’occasion du franchissement irrégulier par voie terrestre, maritime ou aérienne de la frontière extérieure d’un État membre et qui n’ont pas obtenu par la suite l’autorisation ou le droit de séjourner dans ledit État membre / b) faisant l’objet d’une sanction pénale prévoyant ou ayant pour conséquence leur retour, conformément au droit national, ou faisant l’objet de procédures d’extradition »10.

Cet article 2 §2, sous a), autorise les États membres à mettre en œuvre une procédure allégée d’éloignement des immigrants interceptés aux frontières extérieures ou faisant l’objet d’une décision de refus d’entrée conformément à l’article 14 du code frontières Schengen11, lequel ne s’applique qu’aux frontières extérieures. Ainsi que l’a récemment jugé la CJUE, cette possibilité ne saurait être étendue aux migrants interceptés aux frontières intérieures, qui bénéficient de toutes les garanties de la directive retour12.

L’exception prévue à l’article 2 §2, sous b), a quant à elle une portée relativement limitée dans la mesure où elle ne peut pas viser les immigrants au seul motif d’une entrée irrégulière sur le territoire13, ce qui est au demeurant cohérent avec l’article 31 de la Convention de Genève de 1951, selon lequel l’entrée irrégulière ne suffit pas à justifier une sanction pénale lorsqu’un demandeur d’asile arrivant directement du pays où il est menacé se présente sans délai aux autorités. En outre, selon le protocole des Nations Unies contre le trafic illicite de migrants (2000), les migrants considérés comme victimes d’un trafic illicite ne peuvent pas être passibles de sanctions pénales du fait de leur entrée irrégulière. Cette exception est généralement réservée par les droits nationaux aux auteurs de crimes et délits graves.

On voit donc l’importance de la distinction faite entre frontières intérieures et extérieures. À vrai dire, il y a une certaine contradiction à demander aux États de s’opposer à l’immigration irrégulière aux frontières extérieures, tout en imposant des règles très contraignantes de nature à compromettre l’efficacité de la lutte contre l’immigration irrégulière une fois que les immigrants ont pénétré dans l’Union et y circulent librement.

Pour autant, il est crucial de relever que les États membres sont tenus de surveiller les frontières extérieures de l’Union et de s’opposer à leur franchissement irrégulier. En outre, les contraintes procédurales pour éloigner les immigrés ayant franchi ces mêmes frontières extérieures sont allégées. Cependant, il ne s’agit pas à strictement parler d’un « refoulement », dans la mesure où le principe de non refoulement est censé s’appliquer même dans ces situations.

2 – Le principe de non refoulement consacré par les textes européens et internationaux contraint fortement les États

2.1 Un principe généreux issu du droit international qui vise à protéger les immigrants mais qui démunit les gouvernements

Un principe qui trouve son fondement dans le droit d’asile garanti par la Convention de Genève et qui trouve désormais sa place parmi les droits fondamentaux

Le principe de non refoulement, souvent invoqué, ne provient ni du droit national ni initialement du droit de l’Union mais du droit international, à commencer par le droit de l’asile.

C’est la convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés qui énonce, à son article 33 §1, l’interdiction du retour des réfugiés vers les pays où ils seraient menacés. Littéralement, ce principe ne s’applique qu’aux étrangers qui ont la qualité de réfugié. Cependant, par extension, ce principe s’applique aussi aux demandeurs d’asile le temps qu’il soit statué sur leur demande.

Pour autant, ce principe tel qu’inventé par la convention de Genève n’est pas absolu puisqu’il admet des exceptions : ne peut se prévaloir du principe de non refoulement le réfugié « [qu’]il y aura des raisons sérieuses de considérer comme un danger pour la sécurité du pays où il se trouve ou qui, ayant été l’objet d’une condamnation définitive pour un crime ou délit particulièrement grave, constitue une menace pour la communauté dudit pays » (article 33 §2). Cette approche de bon sens, selon laquelle un État n’a pas à accorder asile à l’étranger qui menacera sa communauté nationale, fait ainsi primer l’impératif de sécurité publique, mais elle n’est toutefois pas retenue par d’autres sources de droit international. Le principe de non refoulement découle en effet aussi du droit international des droits de l’homme, qui est plus large puisqu’il s’applique à toute personne indépendamment de sa situation juridique – donc y compris à ceux qui ne sont pas réfugiés. À l’échelle des Nations Unies, l’interdiction de la torture et d’autres peines ou traitements inhumains ou dégradants prévue à l’article 7 du Pacte international de 1966 relatif aux droits civils et politiques, ainsi que par la convention de 1984 contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, peut conduire à ne pas refouler des immigrants qui risqueraient sinon de subir de tels traitements.

C’est cependant la CESDH, telle qu’interprétée par la Cour de Strasbourg, qui emporte les obligations les plus étendues en matière de non refoulement pour la France et les autres États parties à la Convention. L’article 2 de celle-ci, qui protège le droit à la vie, et surtout son article 3, qui interdit lui aussi la torture et les peines ou traitements inhumains ou dégradants, bénéficient aussi aux ressortissants de pays tiers et interdisent en conséquence le renvoi dans son pays d’un étranger qui y serait exposé à un risque réel de traitement contraire à ces articles.

Le droit de l’Union intègre également le principe de non refoulement. D’une part, l’article 78 du traité sur le fonctionnement de l’UE, relatif à la politique commune de l’asile, le mentionne expressément et se réfère à la convention de Genève. D’autre part, l’article 19 §2 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE14 reprend en substance le principe de non refoulement tel qu’il résulte déjà de l’article 3 CESDH. Rappelons toutefois que cette Charte ne s’applique qu’aux situations régies par le droit de l’Union15.

Un principe théoriquement absolu et qui laisse peu de marges de manœuvre

Pour la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), cette interdiction du refoulement revêt un caractère absolu et n’est ainsi pas soumis aux mêmes limites que celles définies à l’article 33 §2 précité de la convention de Genève de 1951. On prendra comme exemple son arrêt du 1er février 2018, par lequel elle a condamné la France pour avoir expulsé vers l’Algérie un Algérien condamné en France pour participation à une association de malfaiteurs en vue de la préparation d’actes de terrorisme et qui y avait été débouté d’une demande d’asile16. La CEDH a rappelé que « l’expulsion d’un étranger par un État contractant peut soulever un problème au regard de l’article 3, et donc engager la responsabilité de l’État en cause au titre de la Convention, lorsqu’il y a des motifs sérieux et avérés de croire que l’intéressé, si on l’expulse vers le pays de destination, y courra un risque réel d’être soumis à un traitement contraire à l’article 3 »17 et a estimé que tel était bien le cas. Si la CEDH a eu par la suite une appréciation différente de la situation en Algérie18, il n’en reste pas moins que sa jurisprudence, qui fait primer la protection des individus, fussent-ils étrangers et terroristes, sur toute préoccupation d’ordre et de sécurité publics, est inchangée.

En outre, pour la CEDH, ce principe de non refoulement s’applique également dans le contexte d’un refus d’admission sur le territoire et non seulement d’un éloignement, de sorte qu’il s’apparente à une obligation de laisser entrer19. La CEDH a beau rappeler que la CESDH ne protège pas en tant que tel le droit d’asile, force est de constater que la jurisprudence impose en principe de laisser entrer sur le territoire, sans pouvoir les éloigner par la suite, des étrangers dès lors qu’ils pourraient courir un risque réel d’être soumis à des traitements inhumains ou dégradants, indépendamment du fait qu’ils soient susceptibles, s’ils en font la demande, de remplir les conditions du droit d’asile. Comme l’écrit la CEDH, la Convention « englobe l’interdiction du refoulement au sens de la Convention de Genève » – c’est-à-dire qu’elle est plus large20. Le principe de non refoulement est renforcé par l’interdiction des « expulsions collectives ».

2.2 L’interdiction des expulsions collectives ne souffre que de rares exceptions

L’obligation d’examen de la situation individuelle de chaque immigrant conduit à interdire les expulsions dites collectives

L’article 4 du protocole n° 4 à la CESDH, de même que l’article 19 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE, prohibe les expulsions collectives, c’est-à-dire l’éloignement d’un groupe d’étrangers sans « examen raisonnable et objectif de la situation particulière » de chacun d’entre eux21. La CEDH tend à assimiler différentes situations telles que la reconduite à la frontière et le refus d’entrée, rassemblées sous le vocable « d’expulsion ». Pour elle, la protection accordée par la CESDH doit être effective même lorsque l’immigrant tente d’entrer – ou est entré – irrégulièrement sur le territoire.22

Une exception est cependant admise lorsque le groupe d’immigrants recourt à la force

La jurisprudence de la CEDH admet cependant que les États puissent déroger au principe d’interdiction des expulsions collectives. En effet, en l’absence de toute exception, les États seraient privés de leur droit à la légitime défense contre des invasions ou tout du moins des entrées en force. Or rappelons que l’article 51 de la Charte des Nations Unies garantit le « droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective » en cas « [d’]agression armée »23.

Il n’est certes pas toujours évident de distinguer des immigrants venant quérir asile sans y être nécessairement fondés d’un groupe d’étrangers qui cherche à pénétrer en force sur le territoire : la différence peut simplement provenir de ce que l’entrée se fait à un point de passage frontalier régulier ou non. Pour la CEDH, statuant en grande chambre après que l’Espagne lui avait demandé de reconsidérer sa position initiale, les États ne sont pas tenus d’examiner individuellement la situation de chacun en vertu de l’article 4 du Protocole n° 4 « lorsque le comportement de personnes qui franchissent une frontière terrestre de façon irrégulière, tirent délibérément parti de l’effet de masse et recourent à la force, est de nature à engendrer des désordres manifestement difficiles à maîtriser et à menacer la sécurité publique », pour peu que l’État concerné ait « offert un accès réel et effectif à des possibilités d’entrée régulières »24. Dans ce contexte, les immigrants ne peuvent pas non se prévaloir du droit à un recours effectif25.

S’agissant de l’accès effectif au territoire, la CEDH a précisé que les États étaient libres d’exiger que les demandes de protection au titre de l’article 3 CESDH soient présentées auprès de points de passage frontaliers et, « [e]n conséquence, ils peuvent refuser l’accès à leur territoire aux étrangers, y compris les demandeurs d’asile potentiels qui se sont abstenus sans raisons impérieuses […] de respecter ces exigences en cherchant à franchir la frontière à un autre endroit et en particulier […], en utilisant l’effet de masse et la force. »26

Ainsi, repousser des immigrants qui tentent de passer clandestinement la frontière n’est pas contraire à la CESDH, tout du moins dans certaines circonstances.

2.3 Le cas des frontières maritimes

Une application extensive du principe de non refoulement, jusqu’en haute mer

La jurisprudence de la CEDH a une acception très extensive du principe de non refoulement et de la prohibition des expulsions collectives, puisqu’elle les a étendus au-delà des limites territoriales des États membres, à savoir à la haute mer. Est ainsi inconventionnel le fait de faire embarquer des migrants interceptés en haute mer à bord de navires militaires et de les débarquer sur les côtes libyennes27.

Cette conclusion provient de ce que, pour éviter de faire de la haute mer une

« zone de non-droit », la CEDH juge que l’État, en l’occurrence l’Italie, est tenu de respecter la CESDH y compris dans des opérations en haute mer de navires battant pavillon italien et relevant des autorités italiennes. Or un renvoi des immigrants vers la Libye – même s’il s’agit du pays d’où ils ont pris la mer – est contraire à l’article 3 CESDH compte tenu des risques encourus dans ce pays. La CEDH a d’ailleurs souligné que la situation née de la pression migratoire croissante par voie maritime n’exonère pas les États « de leur obligation de ne pas éloigner une personne risquant de subir des traitements prohibés par l’article 3 dans le pays de destination ». S’agissant de la prohibition des expulsions collectives, la CEDH a assumé d’en faire une application extraterritoriale, afin d’assurer à tout immigrant le droit à un examen de leur situation personnelle, y compris lorsqu’il emprunte la voie maritime et n’a pas encore pénétré les eaux territoriales de l’État considéré.

Les voies d’un refoulement aux frontières maritimes

Cette jurisprudence de la CEDH laisse peu d’ouverture et conduit à désarmer les États – l’Italie au premier chef, dont on sait que le gouvernement Meloni a renoncé à la promesse de campagne d’instaurer un « blocus naval ». À ce stade, on peut néanmoins relever que l’article 3 CESDH n’interdit pas de refouler les immigrants vers des pays tiers sûrs. À titre d’exemple, la Turquie est considérée comme sûre par la Grèce, tout du moins pour certaines nationalités de migrants. De même, il existe une différence entre refuser l’accès d’un bateau de migrants aux eaux territoriales et les reconduire dans un autre pays : dans le premier cas, sous réserve de l’obligation de porter secours en mer si la situation l’impose28, les migrants ne sont pas refoulés vers un pays où ils courent des risques et on ne peut probablement pas non plus parler d’expulsion collective.

Cette solution consistant à se borner à refuser l’accès aux eaux territoriales est d’ailleurs exploitée, à notre connaissance, par la Grèce. Il semble que les gardes-côtes grecs repoussent des embarcations de migrants illégaux provenant des eaux turques, par les moyens et procédés appropriés (manœuvres, tirs de semonce…), précisément pour les empêcher d’entrer sur le territoire national. Cette pratique ne semble pas avoir été sanctionnée par quelque autorité européenne ou internationale que ce soit.

En tout état de cause, une acception stricte de la notion d’expulsion devrait conduire à ne pas y inclure le fait de refuser l’accès des eaux territoriales européennes à une embarcation d’immigrants illégaux, par les moyens et procédures appropriés qu’il revient aux autorités compétentes de déterminer. De fait, tenir un immigrant en dehors du territoire national ne constitue de facto pas une « expulsion », terme qui ne devrait viser que le fait de reconduire un étranger en situation irrégulière à la frontière.

Enfin, la dérogation à l’interdiction des expulsions collectives en cas de recours des immigrants à la force et à l’effet de masse, telle qu’admise par la jurisprudence de la CEDH29, devrait pouvoir être transposée à l’immigration par voie maritime. À notre connaissance, la CEDH n’a jamais été saisie d’un tel cas de figure30 mais nous ne voyons pour notre part pas de raison convaincante de ne pas appliquer les mêmes règles aux frontières maritimes qu’aux frontières terrestres.

Ainsi, sous réserve qu’il existe par ailleurs un accès réel et effectif à des possibilités d’entrée régulières vers l’État considéré et vers l’UE de manière plus générale, notamment dans le pays de départ des embarcations de migrants illégaux, des étrangers tirant parti de l’effet de masse et tentant de passer en force les frontières maritimes ne devraient pas pouvoir se prévaloir du principe d’interdiction des expulsions collectives ni du droit à un recours effectif. À cet égard, il y a sans doute un changement de paradigme à opérer : sauf cas particulier de traite d’êtres humains, les migrants illégaux cherchant à rejoindre l’Europe par la voie maritime ne sont pas victimes des passeurs qui les convoient mais leurs clients, c’est-à-dire leurs mandataires. C’est en toute conscience qu’ils tentent de forcer le passage vers les pays européens en violation de nos règles d’entrée et de séjour.

3 – Comment assurer une protection plus effective des frontières contre l’immigration illégale ?

À la lumière des contraintes juridiques exposées ci-dessus, nous formulons certaines pistes de réflexion pour lutter plus efficacement contre les flux d’immigration illégale, respectivement à droit constant et, de manière plus ambitieuse, en envisageant une révision profonde de l’état du droit applicable en Europe.

3.1 Exploiter les marges de manœuvre existantes

Renforcer la protection des frontières extérieures de l’Union – terrestres mais aussi maritimes – afin de faire obstacle à l’entrée des immigrants illégaux, en tirant parti des possibilités juridiques existantes

C’est au niveau des frontières extérieures de l’Union que les États membres, qui ont pour mission d’en assurer la surveillance et la protection, sont les plus outillés pour empêcher l’entrée d’immigrants illégaux, le refus d’entrée pouvant intervenir sans appliquer les normes et procédures de la directive retour. En pratique, cette dérogation à la directive retour permet de pratiquer une forme de refoulement puisqu’elle dispense de notifier à chaque immigrant une décision individuelle et que le refus d’entrée est immédiat et ne peut pas faire l’objet d’un recours suspensif. La portée de cette dérogation pourrait d’ailleurs être accrue à la faveur de la création par la loi pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration, en cours d’examen par le Conseil constitutionnel au moment de la rédaction de la présente note, d’un délit de séjour irrégulier.

Une surveillance efficace des frontières extérieures implique un effort collectif pour rendre ces frontières plus étanches, ce qui suppose un investissement en hommes et en matériel. Certains États ont significativement renforcé leurs frontières terrestres (mise en place de barrières frontalières par la Grèce, la Hongrie, la Pologne…), permettant de faire physiquement obstacle aux intrusions. Dans ce contexte, les tentatives d’entrées groupées et par la force, comme il y en a eu ces dernières années depuis la Turquie et la Biélorussie notamment, doivent être déjouées en ayant recours à un usage proportionné de la force. Dans une certaine mesure, cette approche peut être déclinée aux frontières maritimes, en vue de refuser l’accès aux eaux territoriales européennes aux embarcations non autorisées. Néanmoins, les tactiques des immigrants consistant à faire jouer l’obligation d’assistance en mer et la contrainte du principe de non refoulement invitent à envisager également d’autres solutions.

Aux frontières extérieures maritimes, obtenir la coopération efficace des pays de départ et leur déléguer les missions d’interception

Les États membres de l’UE ne pouvant refouler les immigrants vers la Libye notamment – c’est plus discutable pour d’autres pays de la rive Sud de la Méditerranée, qui pourraient être considérés comme des pays sûrs – il est crucial de développer la coopération avec les pays de départ des bateaux de migrants, afin qu’ils fassent obstacle à ces départs et, à défaut, qu’ils procèdent eux-mêmes à leur interception en vue de les ramener à leur point de départ. En effet, selon qu’un bateau est intercepté par un garde-côte italien (ou encore un navire d’ONG) ou un garde-côte libyen, ses passagers seront conduits en Europe ou reconduits en Libye. Dans la mesure du possible et sous réserve de leur mission d’assistance, les garde- côtes européens doivent donc paradoxalement s’abstenir de procéder à des interceptions : leur mission doit plutôt consister à empêcher le passage des bateaux de passeurs, par les procédés appropriés et adaptés au comportement desdits bateaux, c’est-à-dire le cas échéant avec un usage proportionné de la force. Une doctrine d’emploi en ce sens devrait également être validée par les exécutifs compétents et donc assumée politiquement.

3.2 Supprimer le principe de non refoulement et affirmer le droit au refoulement

Réduire les contraintes juridiques pesant sur la France en se retirant des instruments internationaux contraignants, a minima la CESDH et la Convention de Genève

On voit la difficulté de défendre nos frontières dans le cadre juridique actuel. On ne peut que regretter que toute politique sérieuse en la matière ne puisse être menée qu’à condition de se libérer du principe de non refoulement tel qu’il résulte du droit international des droits de l’homme et plus particulièrement de la CESDH, qu’il paraît inévitable de dénoncer – quitte éventuellement à y réadhérer avec les réserves nécessaires31.

La Convention de Genève laisse davantage de place aux préoccupations d’ordre public mais paraît néanmoins tout à fait inadaptée aux défis migratoires contemporains : sa dénonciation permettrait de refonder un droit d’asile, à l’échelle nationale ou européenne, plus raisonnable et compatible avec la maîtrise de nos frontières32.

Sous réserve des contraintes intégrées au droit de l’Union, la sortie de ces instruments internationaux permettrait de s’opposer effectivement aux flux migratoires clandestins, y compris par voie maritime, par un refoulement systématique des immigrants illégaux. On parle souvent de modèle australien (politique du « no way »)33, sachant que l’Australie n’est pas pour autant mise au ban des nations.

Au niveau de l’Union européenne, faire évoluer le droit afin de lever les obstacles à une protection effective des frontières, extérieures mais aussi intérieures

Le droit de l’Union constitue un défi beaucoup plus ardu compte tenu de l’impossibilité, a priori, de dénoncer partiellement certaines dispositions du droit primaire ou du droit dérivé (articles du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et de la Charte des droits fondamentaux relatifs au droit d’asile et au principe de non refoulement, directive retour et autres directives intervenues en matière d’asile et d’immigration…) et des implications radicales et complexes d’une sortie de l’UE.

Idéalement, il faudrait faire évoluer substantiellement le droit de l’UE pour lever les obstacles identifiés dans la présente note, c’est-à-dire à la fois supprimer les dispositions de droit de l’Union néfastes et éventuellement instaurer des dispositions permettant, eu égard au principe de primauté du droit de l’Union, de faire échec aux dispositions du droit international handicapant les États dans la maîtrise de leurs frontières.

Deux voies peuvent ainsi être empruntées, alternativement ou en combinaison :

a) démanteler tout ou partie du droit primaire et du droit dérivé existants en la matière, afin de redonner aux États davantage de marges de manœuvre dans leur politique migratoire ;

b) transformer ce droit pour donner aux États et à l’Union (dotée à cet effet de l’agence Frontex) les moyens d’une politique de refoulement et leur permettre de satisfaire effectivement et pleinement à leurs obligations de surveillance des frontières et d’éloignement des immigrants illégaux. A minima, quelques ajustements pourraient être apportés aux textes européens existants, là où la jurisprudence de la CJUE n’a pas apporté de solution satisfaisante.

Ainsi la procédure allégée d’éloignement ouverte par dérogation à la directive retour pourrait-elle être étendue aux immigrants interceptés aux frontières intérieures34.

Au niveau national, réaffirmer la compétence exclusive de l’État en matière de protection de l’ordre public, dont l’efficacité ne doit pas pouvoir être remise en cause par des règles internationales ou européennes

À court terme ou si le droit de l’Union n’évoluait pas dans le sens souhaité, il serait important que les États membres réaffirment leur compétence exclusive en matière de protection de l’ordre public. En effet, ainsi que l’énonce l’article 4 §2 du traité sur l’Union européenne, « L’Union […] respecte les fonctions essentielles de l’État, notamment celles qui ont pour objet d’assurer son intégrité territoriale, de maintenir l’ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale. En particulier, la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre ». En outre, l’article 72 du TFUE précise expressément que les dispositions de ce traité relatives à l’espace de liberté, de sécurité et de justice, qui comportent celles relatives à la politique migratoire, « ne porte[nt] pas atteinte à l’exercice des responsabilités qui incombent aux États membres pour le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure ».

En conséquence, lorsque des dispositions du droit de l’Union font obstacle à ce que les États membres assurent leur intégrité territoriale et maintiennent l’ordre public, il serait légal et en tout cas légitime de les ignorer, en particulier en présence de circonstances exceptionnelles telles que l’afflux d’immigrants35.

Cette approche peut d’ores et déjà être appliquée puisque, dans l’ordre interne, la Constitution prime sur le droit de l’Union et que la jurisprudence du Conseil d’État admet en principe que des textes européens puissent être écartés si cela apparaît nécessaire pour garantir des exigences constitutionnelles ne bénéficiant pas d’une protection équivalente en droit de l’Union, telle la prévention des atteintes à l’ordre public36. Une révision constitutionnelle pour intégrer plus explicitement dans le bloc de constitutionnalité la mission de l’État de maîtriser ses frontières et de contrôler les flux migratoires serait de nature à exploiter pleinement la primauté de la Constitution sur le droit de l’Union et le droit conventionnel dans le domaine migratoire37.

Conclusion

En conclusion de cette note, nous voudrions simplement souligner que l’état du droit applicable à un moment et en un lieu donnés ne saurait être reçu comme un état absolu et définitif. Le droit, surtout quand il crée des droits dans le chef de personnes physiques, qui plus est étrangères à la communauté nationale à laquelle appartient la souveraineté, doit pouvoir s’adapter, le cas échéant, aux décisions des autorités politiques et en l’occurrence aux choix démocratiquement exprimés par le peuple souverain. Aussi faut-il rappeler la contingence des contraintes juridiques actuelles décrites dans la présente note : en aucun cas il ne faut en déduire que toute action dans le domaine migratoire doit demeurer dans les limites définies comme telles au gré des évolutions de jurisprudence ou des interprétations de juristes. Selon un adage bien connu, « nécessité fait loi ».

Pour aller plus loin38

Agence européenne des droits fondamentaux et Conseil de l’Europe, « Droits fondamentaux des réfugiés, des demandeurs d’asile et des migrants aux frontières européennes », 2020 : http://fra.europa.eu/fr/publication/2020/droits-fondamentaux- des-refugies-des-demandeurs-dasile-et-des-migrants-aux

Carl Hubert, « Pour un « great reset » du droit d’asile, voie d’immigration majeure vers la France et l’Europe », tribune publiée par l’OID, février 2021 : https://observatoire-immigration.fr/reforme-droit-asile/

OID (note), « Politiques d’immigration : le gouvernement des juges ? », mars 2023 : https://observatoire-immigration.fr/note-politiques-dimmigration-le- gouvernement-des-juges/ Valeurs actuelles n° 4531 du 28 septembre 2023, dossier « Sortir de l’impasse migratoire » (pages 18-27).

Notes

  1. Article L. 110-1 CESEDA ↩︎
  2. On mettra ici de côté les contraintes issues du droit constitutionnel, qui, s’il intègre un étonnant
    « principe de fraternité » ou un droit d’asile très circonscrit, ne joue pas un rôle majeur dans la question du contrôle des frontières et du refoulement des immigrés. ↩︎
  3. CJUE, arrêt du 21 septembre 2023, Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE) e.a, C-143/22. ↩︎
  4. Point 41 des conclusions de M. Rantos, présentées le 30 mars 2023 (ECLI:EU:C:2023:271). ↩︎
  5. Cf. point 45 des conclusions précitées de M. Rantos ↩︎
  6. Selon l’article 13, §1, du règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (dit code frontières Schengen), « La surveillance des frontières a pour objet principal d’empêcher le franchissement non autorisé de la frontière, de lutter contre la criminalité transfrontalière et de prendre des mesures à l’encontre des personnes ayant franchi illégalement la frontière. Une personne qui a franchi illégalement une frontière et qui n’a pas le droit de séjourner sur le territoire de l’État membre concerné est appréhendée et fait l’objet de procédures respectant la directive [2008/115]. » ↩︎
  7. Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier. ↩︎
  8. Considérant 4 de cette directive ↩︎
  9. Article 6 de la directive ↩︎
  10. Souligné par nos soins ↩︎
  11. La décision de refus d’entrée notifiée à l’immigrant prend effet immédiatement et le recours éventuel n’est pas suspensif ↩︎
  12. CJUE, arrêt du 21 septembre 2023, ADDE et autres, C-143/22. ↩︎
  13. Ainsi que l’a rappelé la CJUE dans l’arrêt du 21 septembre précité (C-143/22) : « la directive 2008/115 n’exclut pas la faculté pour les États membres de réprimer d’une peine d’emprisonnement la commission de délits autres que ceux tenant à la seule circonstance d’une entrée irrégulière, y compris dans des situations où la procédure de retour établie par cette directive n’a pas encore été menée à son terme. Dès lors, ladite directive ne s’oppose pas davantage à l’arrestation ou au placement en garde à vue d’un ressortissant de pays tiers en séjour irrégulier lorsque de telles mesures sont adoptées au motif que ledit ressortissant est soupçonné d’avoir commis un délit autre que sa simple entrée irrégulière sur le territoire national, et notamment un délit susceptible de menacer l’ordre public ou la sécurité intérieure de l’État membre concerné » (point 44). ↩︎
  14. « Nul ne peut être éloigné, expulsé ou extradé vers un État où il existe un risque sérieux qu’il soit soumis à la peine de mort, à la torture ou à d’autres peines ou traitements inhumains ou dégradants. » ↩︎
  15. Cf. son article 51 (champ d’application). ↩︎
  16. Affaire M.A. c/ France, n° 9373/15 ↩︎
  17. CEDH, arrêt M.A. c/ France précité, point 51 ↩︎
  18. CEDH, 29 avril 2019, A.M. c/ France, n° 12148/18. On peut à cet égard se référer à cet article de Laurence Burgorgue-Larsen pour le Club des juristes : https://www.leclubdesjuristes.com/archives- cdj/la-cedh-autorise-lexpulsion-dun-ressortissant-algerien-condamne-pour-terrorisme-2436/ ↩︎
  19. CEDH, arrêt N.D. et N.T. c/ Espagne, n° 8675/15 et 8697/15, point 178. La CEDH s’appuie ici sur la doctrine du Haut Commissariat aux régugiés (HCR) relative à la Convention de Genève, qui ne lie cependant pas les Etats parties à cette convention ↩︎
  20. CEDH, arrêt N.D. et N.T. c/ Espagne précité, point 188 ↩︎
  21. CEDH (grande chambre), arrêt du 15 décembre 2016, Khlaifia et autres c/ Italie, n° 16483/12, points 237 et suiv. ↩︎
  22. CEDH, N.D. et N.T. contre Espagne, précité, points 184-187 ↩︎
  23. « Aucune disposition de la présente Charte ne porte atteinte au droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective, dans le cas où un Membre des Nations Unies est l’objet d’une agression armée, jusqu’à ce que le Conseil de sécurité ait pris les mesures nécessaires pour maintenir la paix et la sécurité internationales. Les mesures prises par des Membres dans l’exercice de ce droit de légitime défense sont immédiatement portées à la connaissance du Conseil de sécurité et n’affectent en rien le pouvoir et le devoir qu’a le Conseil, en vertu de la présente Charte, d’agir à tout moment de la manière qu’il juge nécessaire pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales. » ↩︎
  24. Arrêt N.D. et N.T. contre Espagne précité, point 201. ↩︎
  25. Arrêt N.D. et N.T. contre Espagne précité, points 242-243. ↩︎
  26. Arrêt N.D. et N.T. contre Espagne précité, point 210. ↩︎
  27. CEDH (grande chambre), arrêt du 23 février 2012, Hirsi Jamaa et autres, n° 27765/09 ↩︎
  28. On rappellera ici brièvement que le capitaine d’un navire a obligation de porter assistance à quiconque est trouvé en péril en mer et, dans la limite de ce qui peut être raisonnablement attendu, de se porter au secours des personnes en détresse (article 98 de la convention des Nations unies sur le droit de la mer de 1982, dite « Convention de Montego Bay »). Les personnes ainsi secourus doivent être conduites « en lieu sûr, compte tenu de la situation particulière et des directives élaborées par l’Organisation [maritime internationale] » (point 3.1.9 de l’annexe de la Convention internationale sur la recherche et le sauvetage maritimes de 1979, modifiée en 2004, dite « Convention SAR »). ↩︎
  29. Arrêt N.D. et N.T. contre Espagne, précité ↩︎
  30. L’arrêt de 2012, au demeurant antérieur à l’affaire N.D. et N.T. c/ Espagne jugée en 2020, ne visait pas une situation dans laquelle les migrants auraient recouru à la force. ↩︎
  31. Cf. la recommandation formulée dans la note de l’OID « Politiques d’immigration : le gouvernement des juges ? » (mars 2023). ↩︎
  32. Sur la question de la politique de l’asile, on peut se référer à la tribune de Carl Hubert publiée par l’OID en février 2021, « Pour un « great reset » du droit d’asile, voie d’immigration majeure vers la France et l’Europe ». ↩︎
  33. Cf. Valeurs actuelles n°4531 du 28 septembre 2023, « L’Australie sans concession » (pages 22-
    23). ↩︎
  34. La CJUE ayant jugé l’inverse comme exposé ci-dessus (arrêt précité du 21 septembre 2023, C- 143/22). ↩︎
  35. Le droit de l’Union prévoit parfois certaines exceptions en cas de circonstances exceptionnelles mais elles paraissent clairement insuffisantes (cf. à cet égard l’article 18 de la directive retour, qui en situation d’urgence, ne permet que d’allonger les délais de contrôle juridictionnel et d’assouplir les conditions de rétention…). ↩︎
  36. Conseil d’État (Assemblée du contentieux), 21 avril 2021, La Quadrature du Net, n° 393099, au recueil Lebon. Voir notamment les points 5 et 10. ↩︎
  37. Dans le même sens, cf. les propositions au niveau constitutionnel formulées dans la note de l’OID « Politiques d’immigration : le gouvernement des juges ? » (mars 2023). ↩︎
  38. Outre les textes et jurisprudence déjà cités dans la note. ↩︎

Bilan migratoire de la présidence Macron : une immigration qui poursuit son accélération en 2023

Écrit par calf-mc le . Publié dans L'essentiel, Politique.

L’article ci-dessous dresse le bilan de la présidence Macron en matière d’immigration, sur la base des dernières données disponibles et publiées par le Ministère de l’Intérieur le 27 juin 2024.

Un mois avant l’élection présidentielle de 2022 et alors que les candidats présentaient leur programme et les mesures qu’ils souhaitaient appliquer s’ils étaient élus, l’Observatoire de l’immigration et de la démographie (OID) revenait dans un article de synthèse sur le bilan démographique et migratoire de la présidence Macron. Une présidence marquée, malgré la survenance conjoncturelle de la crise sanitaire, par la poursuite de l’augmentation de l’immigration en France.

À la suite de la parution des données provisoires de l’immigration en 2023 fournies par le Ministère de l’Intérieur au mois de juin 2024, l’Observatoire vous propose une actualisation du bilan de la Présidence Macron en matière d’immigration.

Avec plus de 320 000 primo-délivrances de titres de séjour (ressortissants hors espace économique européen et Royaume-Uni), 2023 constitue une année inédite en matière d’immigration et accélère les tendances constatées les années précédentes, alors même que l’année 2022 était déjà une année record.

Introduction

L’immigration, et plus largement les enjeux démographiques – qui incluent également le sujet de la natalité, figurent depuis de nombreuses années parmi les principales préoccupations des citoyens français. Nous y avons consacré un article1. L’élection présidentielle 2022 n’a pas fait exception, comme l’avait anticipé le journaliste de Marianne Hadrien Mathoux, auteur en août dernier d’un article intitulé « le débat sur l’immigration est-il parti pour envahir la Présidentielle ? »2, et ce malgré la présence dans le débat public d’autres sujets au fort écho médiatique comme la crise sanitaire ou la guerre en Ukraine.

S’il est intéressant de regarder ce que les candidats et personnalités politiques proposent, il est également pertinent de regarder, pour ceux d’entre eux ayant été aux affaires, ce qu’ils ont fait. Qu’en est-il sous la Présidence d’Emmanuel Macron ? Quels sont les résultats de la politique migratoire conduite entre 2017 et 2023 ?

Au-delà des discours, que montrent les chiffres de la présidence Macron en matière d’immigration ?

Alors que plusieurs articles de la presse généraliste proposent fréquemment l’analyse des prises de position du Président de la République en matière d’immigration, l’Observatoire de l’immigration et de la démographie s’est intéressé aux résultats de la politique migratoire du quinquennat désormais achevé 2017-2022.

Les discours, différents des actes, ne permettent en effet que rarement d’appréhender la réalité, surtout lorsque ceux-ci changent au gré des interlocuteurs et des publics. Un récent article du journal Le Monde, intitulé « Les chassés-croisés d’Emmanuel Macron sur l’immigration » montre bien le dualisme du discours du président de la République qui a oscillé, durant le premier quinquennat, entre d’un côté hospitalité, ouverture à l’immigration et à ses supposés avantages économiques et, d’un autre côté, critique d’une immigration devenue trop importante et inefficacité des mesures prises par l’administration pour éloigner les clandestins : le en même temps présidentiel.

Malgré la survenance de la crise sanitaire, l’immigration a atteint sous la présidence Macron un niveau plus important encore que sous les quinquennats Sarkozy et Hollande.

Si la crise sanitaire survenue en 2020 et qui s’est poursuivie en 2021 et 2022 est venue réduire drastiquement le nombre d’attributions de visas de court séjour (reflux du nombre de touristes, fermeture des frontières, etc.), on constate à la lecture des derniers chiffres fournis par le Ministère de l’Intérieur en janvier 2022, en janvier 2023 puis plus récemment en juin 20243 que l’immigration n’a jamais été, sur la période récente, aussi importante que sous la présidence Macron.

Le graphique ci-dessous, construit sur la base des données fournies par le Ministère de l’Intérieur et son département de la statistique, des études et de la documentation, montre que la délivrance des premiers titres de séjour (dont les motifs sont familiaux, économiques, étudiants, humanitaires ou autres) atteint un niveau inégalé jusqu’alors, et ce, malgré le léger reflux constaté en 2020 et lié à la crise sanitaire.

Cela représente, sur une année, 155 047 délivrances de premiers titres en plus en 2023 qu’en 20074, soit une augmentation de plus de 90%.

Il est à noter que ce volume record n’a pas de rapport avec l’arrivée des déplacés d’Ukraine : ceux-ci disposent en effet d’un statut européen de « protégés temporaires », lequel n’est inclus ni dans les données d’admission au séjour ni dans celles de l’asile. Les ressortissants britanniques sont également comptabilisés à part.

En comparant le nombre moyen de premiers titres délivrés annuellement sous les quinquennats Sarkozy (2007-2012), Hollande (2012-2017) puis sous la présidence Macron (2017-2023 – les données 2023 étant provisoires), on remarque que l’immigration n’a jamais été aussi importante que sous la présidence Macron. En moyenne, ce sont 275 158 personnes, soit l’équivalent de la ville de Bordeaux, qui ont obtenu légalement chaque année un permis de séjour sur le territoire français5.

En particulier, si l’on compare les deux quinquennats Macron, 2017-2022 d’un côté et la période 2022-2023 de l’autre6, on note que l’immigration, déjà en forte hausse comparativement aux précédentes présidences, s’emballe.

Les trois principales nationalités bénéficiaires de ces nouveaux titres légaux sont les pays du Maghreb : Maroc, Algérie, Tunisie7, pour différents motifs d’admission – principalement familial, étudiant ou économique.

Outre ces titres de séjour, le Ministère de l’Intérieur estime à plus de 2,4 millions le nombre de visas courts ou longs délivrés en 2023, soit une hausse de plus de 40% par rapport à 20228.

Il convient ici de rappeler que l’immigration illégale est largement amplifiée par ces flux d’immigration légale. En effet, le glissement entre la seconde et la première catégorie intervient dès lors que le permis de séjour ou le visa expire, mais que l’immigré reste sur le territoire. Ce fut par exemple le cas de Dahbia B., inculpée d’avoir tué la jeune Lola en octobre 2022, arrivée en France en 2016 avec un visa étudiant avant de glisser dans l’illégalité et de faire l’objet d’une obligation de quitter le territoire français (OQTF).

Le stock des permis de séjour n’a jamais été aussi élevé que sous la présidence Macron : 30% de permis supplémentaires par rapport à 2017, 50% de plus par rapport à 2012, 70% de plus par rapport à 2007

Les titres de séjour sont des documents sécurisés assurant la reconnaissance par l’autorité publique du droit à séjourner sur le territoire national pour un ressortissant étranger majeur. Un titre de séjour se définit par sa nature juridique, son motif d’admission et sa durée de validité : citons par exemple les cartes de résident et de résident de longue durée (RLD), les cartes de résident algérien, les cartes de séjour pluriannuelles ou encore les titres relatifs à la retraite. La notion de permis de séjour renvoie quant à elle, de manière globale, à l’ensemble des titres et documents provisoires de séjour en cours de validité.

Les ressortissants de l’Union européenne (UE), ainsi que des pays de l’Espace économique européen (EEE) et de la Confédération Suisse ne sont plus soumis à l’obligation de détenir un titre de séjour en France depuis 2004. Ils conservent néanmoins le droit, s’ils en font la demande, d’en être munis. Les ressortissants des pays tiers à l’Union européenne sont régis par le droit commun, défini par le CESEDA (Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile). Les régimes spéciaux concernent principalement les ressortissants algériens. Leur autorisation du séjour s’effectue selon l’accord franco-algérien et le document qui leur est délivré est spécifique (certificat de résidence pour algérien). Les mineurs ne se voient pas délivrer des titres de séjour sauf cas exceptionnels, pour faciliter leur circulation ou pour leur conférer le droit de travailler lorsqu’ils ont plus de 16 ans.

Alors qu’environ 2,3 millions de titres valides étaient recensés en 2007, ce nombre est passé à 2,5 millions en 2012 puis à près de 3 millions en 2017, pour atteindre un niveau inégalité sous la présidence de la République actuelle. En 2023, deuxième année du second quinquennat Macron, on comptabilisait – toujours selon le Ministère de l’Intérieur – plus de 4 millions de permis de séjour9. L’analyse du stock des titres et permis de séjour par motif (familial, humanitaire, économique, étudiant, etc.) montre que l’immigration pour motif familial demeure encore aujourd’hui prépondérante.

Dans un rapport intitulé L’essentiel de l’immigration 2022 du Ministère de l’Intérieur, on dispose également pour les années 2018 à 2022 de la répartition des permis de séjour pour les dix premières nationalités bénéficiaires : Algérie, Maroc et Tunisie constituent le trio de tête des pays dont les ressortissants sont les plus nombreux à disposer de tels titres.

La France, deuxième destination privilégiée en Europe pour les demandeurs d’asile

L’augmentation du nombre de demandeurs d’asile se constate à travers l’Europe. La France est le deuxième pays d’attraction dans l’UE, derrière l’Allemagne et ses plus de 329 000 premières demandes enregistrées en 2023 (+51% par rapport à l’an dernier) selon l’Office fédéral pour la migration et les réfugiés (BAMF).

En France, on dénombrait 124 056 premières demandes d’asile enregistrées à l’OFPRA en 2023, une hausse de 7,8% par rapport à 2022 (115 091 demandes)10. Il convient de noter qu’au-delà des voies traditionnelles d’immigration à destination de la France, la demande d’asile constitue une nouvelle voie d’immigration : près de 100 000 premières demandes d’asile supplémentaires ont été formulées en 2023 comparativement à la fin des années 2000.

Toutefois, on note une différence de chiffres en matière de premières demandeurs d’asile enregistrées chaque année en France, selon que les données proviennent de l’OFPRA ou d’Eurostat.

La répartition des dix principaux pays pour les demandes d’asile11 est rappelée ci-dessous :

Le droit d’asile semble par ailleurs être devenu une fabrique à séjours irréguliers. Selon le préfet François Lucas, intervenu lors d’un séminaire organisé par la Fondation Res Publica et Jean-Pierre Chevènement le 2 juillet 2019, « le doublement des demandes ces [cinq] dernières années révèle un détournement de la procédure, pas seulement une faillite du système Dublin. Il s’agit en effet de migrations économiques »12. En d’autres termes, il existe un « stock » de demandeurs d’asile déboutés, qui restent et qui ne sont pas reconduits.

A titre de rappel et d’illustration, l’OFPRA et la CNDA avaient rendu 60 892 décisions favorables d’attribution de l’asile en 2023, représentant 44,7% de l’ensemble des décisions rendues13. Mais alors que deviennent les près de 60% de déboutés ? Selon un rapport de la Cour des Comptes paru en 2015, 96% d’entre eux resteraient en France après le rejet de le leur dossier14. Plus récemment, celle-ci estimait dans un rapport de 2024 que le taux d’éloignement des déboutés du droit d’asile sous OQTF a été de seulement 2% entre 2019 et 202215.

Le nombre de demandes d’asile poursuit ainsi une hausse structurelle depuis la fin des années 2000 : l’objectif de « maîtrise de l’immigration » porté par la loi Asile et immigration du 10 septembre 201816 est donc largement manqué.

Dans une Fiche info produite par l’Assemblée des départements de France (ADF) et consacrée aux mineurs non accompagnés (L’accueil et la prise en charge des mineurs non accompagnés (MNA) par les Conseils départementaux, 2021), l’ADF précisait par ailleurs que « le nombre de mineurs non accompagnés (MNA) évalués comme tels et pris en charge par les services d’aide sociale à l’enfance (ASE) a considérablement progressé depuis 2015 avec un triplement des effectifs entre 2016 et 2018… ». Fin 2019, le nombre de MNA accueillis par les services d’aide sociale à l’enfance était de 31 000 personnes, sans compter les 11 000 jeunes majeurs étrangers aidés par les départements.

Moins d’éloignement des clandestins alors que les taux d’éloignement sont traditionnellement déjà très faibles.

Comme nous l’évoquions dans notre note « Les dispositifs légaux de régularisations » consacré au sujet, les clandestins ont en France deux fois plus de chance d’être régularisés que d’être éloignés du territoire. En effet, 47 935 titres de séjour au minimum ont été accordés à des étrangers sur la base d’une régularisation (hors asile) en 202217 contre 22 704 mesures d’éloignements exécutées en 202318.

Les données fournies par le Ministère de l’Intérieur permettent d’appréhender l’évolution de l’éloignement des clandestins sur la période récente. En moyenne annuelle, le nombre des éloignements et départs de clandestins sous la présidence Macron est inférieur de 18% par rapport au quinquennat Hollande de 2012-2017.

Malgré une augmentation du nombre d’éloignements et sorties du territoire entre 2022 et 2023, le nombre moyen global des éloignements et sorties est en diminution, comme le précise le graphique ci-dessous :

Conclusion :

La présidence Macron constitue une période inédite en matière d’immigration et est marquée par une immigration au rythme particulièrement important, plus encore que sous les quinquennats Sarkozy et Hollande, marquant ainsi la poursuite de la transformation démographique de la France.

Alors que l’on pouvait lire dans le programme de campagne du candidat En Marche en 2017 que « la France est un vieux pays d’immigration, avec une part d’immigrés relativement stable (moins de 10%) dans la population et une immigration régulière annuelle modérée (environ 210 000 titres de séjours remis par an) », la réalité est tout autre. L’immigration n’a eu de cesse d’augmenter à travers les décennies avec une accélération marquée depuis le début des années 2000 et qui a été encore accentuée sous la présidence Macron.

Autre phénomène marquant : la contribution croissante de l’immigration à la natalité en France dans un contexte où le nombre global de naissance diminue d’années en années.

Ainsi, selon les données fournies par l’INSEE, entre l’an 2000 et 2023 :

  • Le nombre de naissances de deux parents nés en France a diminué de 28% ;
  • Le nombre de naissances d’au moins un parent né en dehors de l’Union européenne a augmenté de 36%
  • Le nombre de naissances de deux parents nés en dehors de l’Union européenne a augmenté de 73%.

Enfin, pour finir ce panorama, évoquons le phénomène de l’émigration (départ des ressortissants français à l’étranger) qui a connu une accélération par rapport au début des années 2010. En 2021, parmi les près de 177 000 personnes qui ont quitté la France, 9,6% étaient des étrangers hors UE qui repartaient et plus de 82% étaient des Français19.

Précision méthodologique concernant les données

L’ensemble des données par années ci-dessus sont issues de la statistique publique : Ministère de l’Intérieur et département de la statistique, des études et de la documentation (DGEF), INSEE, Eurostat.

Les moyennes annuelles sont calculées en année pleine. À titre d’exemple, pour le quinquennat Sarkozy, sont intégrées l’ensemble des années civiles 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 et 2012. Pour les quinquennats Macron, l’année charnière 2022 est comptabilisée à la fois comme faisant partie intégrante du premier quinquennat et du second.

Notes

  1. Observatoire de l’immigration et de la démographie, L’opinion des Français sur l’immigration, 2021 : https://observatoire-immigration.fr/lopinion-des-francais-sur-limmigration/ ↩︎
  2. Marianne,
    Le débat sur l’immigration est-il parti pour envahir l’élection
    présidentielle ?, 27 août 2021 : https://www.marianne.net/politique/le-debat-sur-
    limmigration-est-il-parti-pour-envahir-la-presidentielle ↩︎
  3. Ministère de l’Intérieur, Les chiffres de l’immigration 2023, 27 juin 2024
    https://www.immigration.interieur.gouv.fr/content/download/136458/1080270/file/EM_2024-112_Les_titres_de_sejour_au_27_juin_2024.pdf ↩︎
  4. Idem ↩︎
  5. Idem ↩︎
  6. Idem ↩︎
  7. Idem ↩︎
  8. Idem ↩︎
  9. Idem ↩︎
  10. OFPRA, rapport d’activité 2023, 18/07/2024
    https://www.ofpra.gouv.fr/libraries/pdf.js/web/viewer.html?file=/sites/default/files/2024-07/Rapport%20d%27activit%C3%A9%202023%20de%20l%27Ofpra_0.pdf ↩︎
  11. Ministère de l’Intérieur, Les chiffres de l’immigration 2023 – Les demandes d’asile, 27 juin 2024
    https://www.immigration.interieur.gouv.fr/content/download/136461/1080285/file/EM_2024-115_Demandes_d_asile_publication_de_27_juin_2024.pdf ↩︎
  12. Res Publica, Immigration et intégration, table ronde autour de Pierre Brochand
    https://fondation-res-publica.org/wp-content/uploads/2023/03/Immigration-et-integration-Table-ronde-autour-de-Pierre-Brochand.pdf ↩︎
  13. Ministère de l’Intérieur, les chiffres de l’immigration 2023, 27 juin 2024
    https://www.immigration.interieur.gouv.fr/content/download/136461/1080285/file/EM_2024-115_Demandes_d_asile_publication_de_27_juin_2024.pdf ↩︎
  14. Cour des comptes, référé du 30 juin 2005, L’accueil et l’hébergement des demandeurs d’asile
    https://www.ccomptes.fr/fr/documents/30968 ↩︎
  15. Cour des Comptes, La politique de lutte contre l’immigration irrégulière, janvier 2024, p. 100
    https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2024-02/20240104_Politique-lutte-contre-immigration-irreguliere.pdf ↩︎
  16. LOI n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie
    https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000037381808 ↩︎
  17. Ministère de l’Intérieur, Les chiffres clés de l’immigration 2023 – Les titres de séjour, 27 juin 2024
    https://www.immigration.interieur.gouv.fr/content/download/136458/1080270/file/EM_2024-112_Les_titres_de_sejour_au_27_juin_2024.pdf ↩︎
  18. Ministère de l’Intérieur, Les chiffres clés de l’immigration 2023 – La Lutte contre l’immigration irrégulière, 27 juin 2024
    https://www.immigration.interieur.gouv.fr/content/download/136463/1080295/file/EM_2024-117_Lutte_contre_l_immigration_irreguliere_publication_27_juin_2024.pdf ↩︎
  19. Ministère de l’Intérieur, Les chiffres clés de l’immigration 2022, 18 janvier 2024
    https://www.immigration.interieur.gouv.fr/content/download/135895/1076218/file/232828-Chiffres_Cles_IMMIG_2022_v2.pdf ↩︎

La politique de lutte contre l’immigration irrégulière

Écrit par calf-mc le . Publié dans Politique, Sécurité.

Préambule – Une publication volontairement retardée par la Cour des comptes qui a empêché la bonne information du Parlement dans le cadre de l’adoption de la loi « immigration »

Il convient de noter que la Cour a volontairement retardé la publication de ce rapport, afin, selon son premier président Pierre Moscovici, de ne pas interférer dans le débat relatif à l’adoption de la loi pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration.

Cette loi, qui a été adoptée le 19 décembre 2023 par le Parlement et qui doit encore faire l’objet d’une décision du Conseil constitutionnel, ne contient toutefois aucune disposition de nature à améliorer sensiblement l’efficacité de la lutte contre l’immigration clandestine, comme nous l’avions souligné dans notre étude y relative1. On peut donc regretter que la Cour ait décidé ce report de publication dans la mesure où, même si le Gouvernement en a eu connaissance a minima dès le mois d’octobre 2023, dans le cadre de la procédure contradictoire, cela n’a pas été le cas des parlementaires qui ont donc été privés d’un document public essentiel à l’éclairage du débat.

L’argument selon lequel la Cour aurait choisi de retarder la publication du rapport pour éviter d’interférer dans le débat parlementaire est en outre hautement contestable. Aux termes de l’article 47-2 de la Constitution, « La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l’action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement […] dans l’évaluation des politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à l’information des citoyens. ».

Dans le contexte de l’examen du projet de loi « immigration », la rétention volontaire par la Cour de la publication de son rapport relève d’une interprétation très restrictive des missions qui lui sont confiées par la Constitution, voire d’un non-respect de ces missions. En réalité, le rôle de la Cour des comptes, tel que défini par l’article 47-2 de la Constitution, est nécessairement de nature à interférer dans le débat parlementaire, dans la mesure où toute assistance du Parlement soit dans le contrôle du Gouvernement, soit dans l’évaluation des politiques publiques, a pour conséquence et même pour finalité d’éclairer et de nourrir le débat parlementaire.

La publication d’un tel rapport en pleine période d’examen au Parlement de la loi « immigration » aurait certes représenté un exercice délicat pour la Cour des comptes, non pas sur le terrain de l’opportunité de cette publication, mais sur celui de la neutralité politique à laquelle cette institution est tenue. Or sur ce point, le rapport de la Cour paraît présenter toutes les garanties que l’on peut en attendre, en se contentant de confronter la réalité des faits aux objectifs affichés par l’exécutif, tout en suggérant les pistes d’amélioration logiques qui découlent de ses constats.

À ceux qui soutiennent que la publication du rapport pendant le débat parlementaire aurait eu pour conséquence de l’orienter politiquement (dans quel sens ?), on répondra que sur ce sujet précis de la gestion de l’immigration clandestine, si mal connu des décideurs et des citoyens, la rétention d’information pourrait aussi être analysée comme une action politique à cette aune.

1- Environ 900 000 immigrés clandestins sont présents en France, conséquence de flux en augmentation continue

Pour évaluer le nombre d’immigrés clandestins présents en France, la Cour des comptes se réfère au Rapport sur l’aide médicale d’État2, qui établit le nombre de bénéficiaires de l’AME à 466 000 à la fin de l’année 2023. Cet indicateur est toutefois imparfait en ce que le bénéfice de l’AME est subordonné à des conditions de ressources et de durée de présence des immigrés clandestins, et que toutes les personnes éligibles ne demandent pas à en bénéficier. Une étude publiée en novembre 2019 par l’IRDES, citée par la Cour, suggère ainsi que seuls 51% des immigrés clandestins seraient bénéficiaires de l’AME.

Une autre mesure évoquée par la Cour des comptes concerne l’indicateur de pression migratoire en France métropolitaine, mesuré par la Police nationale. Il consiste en la somme des irréguliers détectés en France et des refus d’accès délivrés à la frontière, et s’établissait à 138 000 en 2022, dont 89 000 concernant les décisions de non admission. Mais cet indicateur est limité par les moyens affectés aux contrôles de l’immigration irrégulière. Plus le nombre d’agents déployés est important, plus les franchissements irréguliers détectés sont nombreux, ce qui fait mécaniquement augmenter la pression migratoire mesurée. L’indicateur de pression migratoire est donc surtout une mesure en creux de l’insuffisance des moyens actuels de contrôle de l’immigration irrégulière.

Qu’il s’agisse du nombre de bénéficiaires de l’AME ou de l’indicateur de pression migratoire, l’absence de statistiques fiables sur le nombre d’immigrés clandestins en France est un réel problème pour mesurer l’ampleur du phénomène et évaluer et adapter les politiques publiques mises en œuvre pour le réduire.

Toutefois, même si le stock d’immigrés clandestins ne peut être mesuré précisément (probablement entre 500 000 et 900 000 personnes), il est certain que celui-ci augmente très fortement depuis plusieurs années, conséquence de la hausse des flux qui peut être appréciée à travers plusieurs indicateurs qui y sont corrélés :

  • Le nombre de bénéficiaires de l’AME a doublé depuis 2015, passant de 316 000 à 466 000 en 20233.
  • La France a délivré 316 000 premiers titres de séjour en 2022 soit +10% par rapport à 2019, en croissance de 5% par an.
  • Les demandes d’asile ont doublé depuis 2014, avec 133 000 demandes enregistrées en 2022 contre 65 000 en 2014. 70 000 demandes sont rejetées définitivement chaque année, les personnes notifiées passant alors sous statut clandestin si elles restent sur le territoire français malgré l’obligation de le quitter.

Analyse de l’OID

On peut regretter que la Cour des comptes ne formule aucune recommandation visant à améliorer la quantification et la connaissance de l’immigration irrégulière, première étape indispensable à la mise en œuvre de moyens de lutte efficaces. Une vision plus fine de ce phénomène pourrait pourtant être obtenue en croisant les différentes bases de données existantes de la police nationale et des services sociaux et d’inspections, ainsi que les enquêtes existantes, voire en commandant une enquête spécifique à l’INSEE.

2- Des moyens de contrôles inefficaces aussi bien aux frontières que sur le territoire national

La lutte contre l’immigration clandestine passe en premier lieu par le contrôle des frontières, afin d’empêcher les franchissements irréguliers. La France doit ainsi contrôler 126 points de passage frontaliers, liés aux frontières extérieures de l’Union européenne, principalement au sein des ports et aéroports internationaux. A ces points de passage aux frontières extérieures de l’Union européenne s’ajoutent les 190 points de passage autorisés aux frontières intérieures, depuis que la France a rétabli en 2015 les contrôles à ce niveau.

Les contrôles aux frontières extérieures sont une mesure exceptionnelle autorisée tous les 6 mois par l’Union européenne, au départ pour un motif de lutte contre le terrorisme. Les 190 points de passage autorisés sont répartis entre les services de la police aux frontières (PAF) et des douanes, avec le soutien d’autres services (mission sentinelle, autres services de forces de l’ordre). Il apparaît toutefois que les douanes ont tendance à se concentrer sur le contrôle de marchandises qui est leur cœur de métier, et négligent largement leur nouvelle mission de contrôle des flux de personnes. Elles n’ont ainsi prononcé que 379 décisions non-admission en 2021, à mettre en regard du total de 89 000 décisions prononcées en 2022.

En dépit du nombre relativement élevé de décisions de non-admission prononcées aux frontières, la politique de contrôle n’est pas crédible. Lorsque les magistrats de la Cour des comptes se sont déplacés à la frontière italienne pour évaluer la situation, le personnel mobilisé pour surveiller les 117 km de frontière était réduit à 60 agents, dont seulement une vingtaine de membres de la PAF spécialement formés à cette fin. En outre, une étude de Schmoll, Thiollet et Wihtol de 2015, Migration en méditerranée, a conclu que les décisions de non-admission étaient très peu efficaces, la plupart des destinataires se contentant de tenter de nouveaux franchissements un peu plus loin, à des points non surveillés de la frontière.

Surtout, la délivrance de décisions de non-admission pourrait prochainement être interdite. En effet, le Conseil d’Etat a récemment posé une question préjudicielle à la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) sur l’applicabilité de la directive retour aux décisions de non-admission. La CJUE ayant répondu positivement, la France sera sans doute bientôt contrainte d’appliquer toutes les garanties procédurales associées à cette directive (délai d’instruction, assistance d’un avocat, etc.). Ces contraintes auraient pour conséquence de priver d’effet pratique les décisions de non-admission et d’affaiblir considérablement le contrôle des frontières.

Outre les moyens humains insuffisants, les procédures de contrôle et les outils à disposition sont très lacunaires. Au sein des points de passage autorisés, les forces de l’ordre ne relèvent ainsi que l’identité des personnes contrôlées, sans l’intégrer dans un système d’information national ou européen. Il n’est procédé à aucun relèvement d’empreintes ou autres moyens d’identification biométrique, ni à l’enregistrement des documents d’identité. Lorsqu’une personne est interpellée sur le territoire national ou à la frontière, les forces de l’ordre n’ont ainsi généralement aucun moyen de savoir si elle a déjà franchi la frontière de manière irrégulière ou tenté de le faire. Ils ne peuvent pas non plus savoir si elle a déjà été identifiée comme représentant un danger pour l’ordre public, en France ou à l’étranger.

En second lieu, la lutte contre l’immigration irrégulière passe par le contrôle des clandestins présents sur le territoire national. Cet aspect n’est abordé par la Cour des comptes qu’à travers le prisme des OQTF et du contentieux des étrangers, et se voit donc traité de manière imparfaite par le rapport. La politique de détection et de contrôle des étrangers irréguliers présents à l’intérieur des frontières n’est pas traitée dans ses différents aspects (insertion sociale, éventuels troubles à l’ordre public, travail illégal…). On apprend seulement que 39% des OQTF prononcées entre 2019 et 2022 l’ont été à la suite d’interpellations « simples », et 5% à la suite de commissions de troubles à l’ordre public. La majorité des OQTF prononcées découle donc de refus de délivrance de titre de séjour ou de protection internationale, c’est-à-dire de situations déjà connues de l’administration.

Analyse de l’OID

La lutte contre le « stock » d’immigrés clandestins présents fait partie des grands angles morts du rapport, contrairement aux contrôles aux frontières qui sont bien documentés. C’est pourtant à ce niveau que se concentrent les principaux enjeux d’ordre public et de dépenses sociales, que l’on pense seulement au coût annuel de l’AME, qui dépasse les 1 Md€. Le rapport de la Cour aurait ainsi pu être complété par des recommandations visant à améliorer la détection des immigrés clandestins, via les contrôles d’identité mais aussi le croisement des données disponibles dans les différentes administrations, notamment sociales.

S’agissant des contrôles aux frontières, la Cour recommande de renforcer et de mieux répartir les forces de l’ordre affectées à cette mission. Elle recommande également de relever et d’enregistrer systématiquement l’identité des personnes qui tentent de franchir irrégulièrement la frontière. Ces propositions sont bienvenues, mais doivent être complétées par l’édiction de sanctions adaptées, afin de rendre réellement dissuasive la lutte contre le franchissement irrégulier des frontières, ce que ne permet pas la délivrance de simples décisions de non-admission.

De manière générale, la Cour n’évoque quasiment pas les moyens de prévention à la source de l’immigration clandestine, deuxième grand angle mort. Ces mesures pourraient consister en la réforme de l’AME pour éviter les arrivées pour motif médical, ou en le traitement des demandes d’asile à l’étranger pour éviter le flux lié aux refus de protection internationale. Seul le cas spécifique de la lutte contre les réseaux organisés est développé dans le rapport de la Cour des comptes.

3- Des procédures d’éloignement paralysées

La Cour relève que le contentieux de l’éloignement forcé est trop complexe, embolise les juridictions (il représente 41% du contentieux des tribunaux administratifs et 61% de celui des cours administratives d’appel), et confronte les préfectures à une insuffisance de moyens pour délivrer correctement les OQTF et les défendre devant le juge en cas de contentieux. Il résulte de cette situation qu’en 2022, 18% des OQTF prononcées ont été annulées par le juge administratif, signe d’un décrochage entre l’importance des contraintes procédurales à respecter et l’incapacité des services préfectoraux à y répondre dans un contexte d’augmentation de la charge de travail (+60% d’OQTF prononcées entre 2017 et 2022).

La Cour des comptes confirme ainsi l’inefficience globale du système d’éloignement des étrangers en France. Moins de 10% des 140 000 OQTF prononcées chaque année sont exécutées. Ce très faible taux d’exécution s’explique, outre les annulations contentieuses, par les difficultés des autorités françaises à établir l’identité des personnes, par les réticences des autorités étrangères à délivrer les laisser-passer consulaires nécessaires à l’admission de leurs ressortissants et par le refus fréquent des compagnies aériennes d’embarquer les intéressés.

En parallèle aux éloignements forcés, la Cour souligne que la France procède à peu de retours aidés exécutés par rapport à ses voisins européens : 4 979 en 2022 contre 26 545 en Allemagne par exemple. Bien que l’aide au retour soit nettement moins onéreuse que les retours forcés (la Cour évalue à 4 414€ en moyenne le coût d’un éloignement forcé, contre 1 120€ pour un retour volontaire), les critères restrictifs d’éligibilité empêchent un emploi plus large de ce dispositif.

Pour répondre à ces problèmes, la Cour procède à une série de recommandations :

  • Renforcement des moyens de gestion de l’immigration irrégulière dans les préfectures et présence systématique aux audiences des juridictions
  • Simplification des procédures juridictionnelles
  • Centralisation des procédures de délivrance des laissez-passer consulaires
  • Assouplir le dispositif d’aide au retour volontaire

Analyse de l’OID

La Cour réalise pour la première fois un état des lieux des procédures d’éloignement des étrangers clandestins, ainsi qu’un diagnostic des causes de leurs insuffisances et cet effort mérite d’être souligné. La plupart des recommandations peuvent être reprises, à l’exception peut-être de celle concernant la présence systématique d’une représentation de la préfecture aux audiences devant les juridictions du contentieux des étrangers. Cette présence paraît en effet très peu utile, à plus forte raison devant le juge administratif qui privilégie une procédure écrite. Les annulations d’OQTF reposent en effet généralement sur des vices qui ne peuvent être défendus utilement ou purgés en audience.

Ces améliorations à la marge pourraient être complétées par des changements systémiques : extension des possibilités de rétention administrative des étrangers concernés, réduction des garanties procédurales en concentrant les possibilités d’annulation des décisions d’éloignements aux erreurs de fond…

4- Un chiffrage élevé mais incomplet du coût de la lutte contre l’immigration clandestine

La Cour des comptes évalue à 1,8 Md€ par an les coûts de la lutte contre l’immigration irrégulière. Ce chiffrage est issu de l’addition des coûts « directs » portés à 90% par le ministère de l’intérieur (8% de son budget total) : coût des forces de sécurité mobilisées, coût de la rétention et des éloignements, dépenses relatives au contentieux des immigrés clandestins supportées principalement par les préfectures et les juridictions et dépenses relatives aux projets numériques de gestion des étrangers.

Analyse de l’OID

Parmi les coûts directs, la Cour ne retient que ceux relatifs aux moyens de lutte contre l’immigration irrégulière stricto sensu. Elle ne tient ainsi pas compte, par exemple, du coût annuel de l’AME (1 Md€ par an), alors même que celui-ci est directement et exclusivement lié à l’immigration clandestine. Elle ne tient pas non plus compte des autres prestations sociales versées aux immigrés clandestins, ni de l’aide apportée par les associations subventionnées par des fonds publics.

Parmi les coûts directs retenus, la méthode employée est en outre inégale et conduit généralement à minorer les charges (par exemple dans certains cas les charges de personnel ne sont pas prises en compte, ou ne tiennent pas compte de l’encadrement). La Cour ne cherche pas non plus à évaluer les coûts indirects (charges de structure, délinquance, travail dissimulé, etc.).

Au total, la méthode employée conduit la Cour à fortement minorer les dépenses. Selon Jean-Paul Gourévitch, ce coût devrait être doublé pour être réaliste. En outre, ce chiffrage peut prêter à confusion en laissant entendre que l’immigration irrégulière coûterait 1,8 Md€ chaque année, alors qu’il s’agit uniquement du coût des administrations directement liées à la lutte contre l’immigration.urgence pour redonner quelque crédibilité aux données qu’il produit sur les origines.

Notes

  1. https://observatoire-immigration.fr/le-projet-de-loi-pour-controler-limmigration-ameliorer-lintegration/ ↩︎
  2. Claude Evin et Patrick Stefanini, décembre 2023 ↩︎
  3. Ibid. ↩︎

Immigration : les élus locaux à l’heure des choix

Écrit par calf-mc le . Publié dans Politique.

1- Quand des élus agissent sur les flux

Certaines collectivités s’illustrent par un soutien financier aux filières d’immigration clandestine. Le droit contentieux s’enrichit et se complexifie au gré des années et des interventions d’élus. Mais c’est parfois aux frontières mêmes du pays que des élus se mobilisent pour fluidifier les arrivées sur le sol national.

1.1 Ces collectivités locales qui financent les associations humanitaires

L’exemple de SOS Méditerranée est le plus connu. Les noms des collectivités « partenaires » sont visibles sur le site internet de l’association (plus de 80)1, au nombre desquelles les grandes métropoles telles que Lyon, Paris, Grenoble, Bordeaux ou encore Strasbourg. L’association peut aussi compter sur le soutien financier non négligeable de neuf départements dont l’Ille-et-Vilaine (50.000 euros en 2020), la Haute-Garonne (100.000 euros en 2020) ou encore la Loire-Atlantique (200.000 euros en 2020). À cela s’ajoutent les subventions régionales de la Bretagne (75.000 euros en 2020), la Bourgogne (50.000 euros en 2021), le Centre-Val de Loire (50.000 euros en 2021) et l’Occitanie (75.000 euros en 2020)2. L’écrasante majorité de ces collectivités est, sans surprise, dirigée par la gauche.

Le sujet des financements d’associations humanitaires telles que SOS Méditerranée a particulièrement mobilisé la juridiction administrative ces dernières années. En effet, des citoyens contestaient l’attribution de telles aides au regard de leur caractère « politique », contradictoire avec le cadre d’intervention que permet le droit de la coopération décentralisée sur lequel celles-ci sont fondées juridiquement (article L1115-1 du Code général des collectivités territoriales). Des requérants ont même contesté ce fondement légal, au motif que la coopération décentralisée doit reposer sur un « intérêt public local », concrètement sur un partenariat avec une collectivité étrangère. Plusieurs tribunaux administratifs ont, depuis 2021, jugé que ces requêtes étaient dépourvues de fondement3, à savoir :

  • Le caractère politique de l’aide n’est pas caractérisé et ne remet donc pas en cause le principe de neutralité du service public ;
  • Cette action humanitaire n’est pas sérieusement considérée comme contrevenant aux engagements internationaux de la France ;
  • Cette action humanitaire n’est pas de nature à exacerber un conflit entre États, en dépit de tensions entre la France et l’Italie alors ;
  • Le soutien à l’association humanitaire en l’espèce est considéré comme relevant de la coopération décentralisée au sens de l’article L1115-1 du CGCT ;

Toutefois, à rebours de la Cour d’appel de Toulouse (28 mars 2023), la Cour d’appel de Paris a censuré la décision du Tribunal administratif (12 septembre 2022) en annulant la décision de la ville de Paris d’octroyer une subvention de 100 000 à SOS Méditerranée. Les motifs sont les suivants.

  • Le conseil de Paris a interféré avec la politique étrangère de la France et de l’UE ;
  • Le conseil de Paris a outrepassé le cadre législatif qui permet à une collectivité locale de soutenir des actions humanitaires à condition de ne pas contrevenir aux engagements internationaux de la France ;
  • L’action de SOS Méditerranée a généré et entretenu des tensions entre États, ce que le conseil de Paris ne pouvait ignorer. Ce dernier a sciemment et manifestement adopté une délibération « politique » s’affranchissant ainsi des limites évoquées précédemment.

D’autres jugements ont, en dépit de cette dernière décision, plutôt confirmé la jurisprudence des tribunaux administratifs de Toulouse et Montpellier. Toutefois, considérant le droit applicable en l’état, il semble que l’interprétation de ces derniers est assez peu rigoureuse, ne serait-ce qu’au regard de la contestation du caractère politique pourtant évident de l’action de l’association.

Mais, si le cas de SOS Méditerranée est aujourd’hui particulièrement débattu, d’autres associations – plus mobilisées sur la gestion du « stock » toutefois – bénéficient des largesses d’élus complaisants. Ainsi de la Cimade qui dispose de partenaires financiers fidèles, tels que mentionnés dans le rapport d’activité 20214 : plus d’une cinquantaine de Communes telles que Poitiers, Tours, de Lyon, Villeurbanne, Vénissieux, Vaulx-en-Velin, Grenoble, Clermont-Ferrand, Bordeaux, Le Havre, Rouen ; un nombre non négligeable de Départements tels que la Nièvre, la Loire-Atlantique, l’Ille-et-Vilaine, la Gironde ou encore le Nord ; et l’ensemble des Régions à majorité de gauche. Les subventions de l’État et des collectivités locales représentent plus de 1,2 millions d’euros. Forum Réfugiés offre aussi de beaux exemples de collaboration : ainsi, en 2022, les collectivités locales (Clermont-Ferrand, Toulouse, Département du Cantal etc) ont subventionné l’association à hauteur de 646 000 euros5.

1.2 Élus en bordure et tentation de Riace

Riace. Perle de Calabre, avant-garde italienne face au continent africain, célèbre pour ses vestiges antiques mais aussi pour son ancien maire, Domenico Lucano. Ce dernier a défrayé la chronique depuis le début des années 2000. En effet, pendant plus de quinze années il a fait de sa commune un laboratoire de l’intégration massive d’immigrés, et ce afin de contrebalancer les effets de l’exode rural massif qui l’affectait alors.

A court terme cet afflux de populations avait permis de rouvrir une école ou encore redynamiser le centre-ville. Mais aujourd’hui, le « village des migrants » tel qu’il était surnommé n’est plus qu’un souvenir. Les commerces ont à nouveau fermé, nombre de familles migrantes sont reparties et surtout l’ancien maire – battu par un candidat soutenu par la Ligue – a dû répondre de plusieurs chefs d’accusation : aide à l’immigration clandestine, irrégularités dans l’attribution des marchés à des structures tenues par des migrants et organisation de mariages de convenance. Il a été condamné en première instance, en 2021, à treize années de prison. Triste épilogue d’une aventure devenue symbole de la lutte pour l’accueil inconditionnel des clandestins6.

La résonance de l’histoire récente de Riace est telle qu’un fonds de dotation dédié à l’accueil des migrants en porte le nom. Le fonds RIACE s’est notamment distingué à Briançon, point de passage obligé pour les flux en provenance d’Italie, en finançant les structures associatives recueillant les migrants, tout en bénéficiant de la complaisance du maire d’alors, Gérard Fromm. Cette structure a été créée en 2019 par Olivier Legrain, ancien cadre dirigeant du groupe Lafarge, et mobilise plusieurs élus locaux issus d’autres territoires. On peut citer l’ancien maire de Grande-Synthe, Damien Carême, porte-étendard de longue date des élus « pro-migrants », ou encore Jean-François Rambicur, élu divers droite de Chambourcy, ancien associé au sein de grands cabinets de conseil7.

Autre élu de la première ligne territoriale face aux flux, le Maire de Bayonne et Président de la communauté d’agglomération Pays Basque (une des plus importantes de France), Jean-René Etchegaray s’est associé en fin d’année 2021 à son homologue transpyrénéen, président du gouvernement basque, pour réclamer aux gouvernements nationaux de « sécuriser le passage des migrants en transit »8 ! L’engagement du maire de Bayonne en faveur de l’accueil et de la coopération transfrontalière pour faciliter le passage de la frontière est total.

2 – L’intégration décentralisée, éloge de l’État cynique

Des élus contribuent donc activement à ouvrir les frontières. Mais comment ces derniers se positionnent-ils par la suite en matière d’intégration ? La déliquescence de l’État sur le plan régalien, a conduit à la décentralisation de l’accueil. Quitte à détourner des politiques locales et en dépit de résistances de certains élus, exaspérés d’être à nouveau considérés comme des variables d’ajustement des politiques d’État.

2.1 Comprendre les enjeux sous-jacents des projets de décentralisation de l’accueil

Dans un entretien au Figaro en fin d’année dernière, le géographe Laurent Chalard déclarait : « l’implantation de personnes pauvres ne ferait que renforcer les difficultés sociales que connaissent les zones rurales »9. La délocalisation des problématiques des banlieues populaires « à l’ensemble de nos régions » serait une « fausse bonne idée ». Selon l’universitaire, ce concours Lépine de la solution migratoire résulte de l’absence de politique structurante dédiée alors que « la politique de la ville10, qui porte mal son nom, étant censée résoudre la question sans jamais aborder le sujet frontalement ».

Cette série d’entretiens explicite en termes simples le cheminement en trois temps qui a conduit le Gouvernement à travestir à nouveau la décentralisation en se défaussant de la responsabilité de politiques qu’il ne veut, ni ne peut plus assumer.

Premier temps : la concentration logique des flux dans les agglomérations. Les flux migratoires se déversant dans notre pays, achèvent leur course dans les agglomérations, des métropoles aux villes moyennes essentiellement. L’existence de diasporas urbaines (et donc la possibilité de maintenir un lien de communication avec le pays d’origine), la concentration de l’emploi dans les collectivités susvisées ou encore l’idéologie prégnante parmi les édiles des grandes villes, constituent autant de facteurs d’installation. Les problématiques des zones urbaines et en particulier des banlieues – connues de tous, et sur lesquelles nous ne nous attarderons pas – sont au cœur de ce que l’administration a dénommé pudiquement la « politique de la ville », dont le coût annuel pour l’État a récemment été évalué par la Cour des Comptes à 10 milliards d’euros (hors programmes de rénovation urbaines et dépenses des collectivités locales)11.

Deuxième temps : l’échec de la politique de la ville. Cette politique est un échec patent. Des députés avaient réclamé en 2021, la constitution d’une commission d’enquête parlementaire sur la politique de la ville et le financement à perte des dispositifs QPV. Il résulte de cette politique que « les dispositifs consacrés au logement, à l’éducation et à l’activité économique, n’ont, malgré les moyens financiers et humains engagés, que peu porté leurs fruits. Ces quartiers ont connu un recul économique et commercial, en dépit des exonérations fiscales à hauteur de 1,7 milliard d’euros par an. Dans le même temps, les activités illicites ont prospéré. Sur le plan éducatif, malgré une amélioration depuis dix ans, les élèves ont des résultats scolaires inférieurs à la moyenne de leur académie. Les familles les moins défavorisées quittent le quartier, remplacées par d’autres plus précaires »12

Or, selon Laurent Chalard, un facteur important permet d’expliquer l’absence de réponse adaptée en dépit de quarante années de politiques de la ville : le refus de prise en compte de la question migratoire dans la rénovation urbaine. Le géographe assume de considérer les quartiers dits « difficiles » comme des quartiers « sas » avec l’étranger, nécessitant une prise en compte de la spécificité des origines des populations, du niveau de diplômes, de l’âge ou encore de la situation économique afin de mieux prendre en compte les besoins. En résumé, la politique de la ville ne peut être efficace en étant fondée uniquement sur des critères sociaux. La politique de mixité sociale doit, selon le chercheur, céder la place à une « politique de gestion des flux d’immigration » (article du figaro en date de 2015, précité).

Troisième temps : au nom du réaménagement du territoire et de la redynamisation des campagnes… Mais l’État ne semble pas décidé à réformer une politique usée, vieille de quarante ans, constituant pourtant un gouffre financier. Il préfère déporter une partie du problème et se défausser sur les territoires ruraux et périurbains, en les forçant à contribuer à l’effort de guerre de l’accueil des migrants. Les grandes agglomérations, moins hostiles par principe, étant désormais en phase de saturation.

Combien d’élus, tel le maire de Saint-Lys13 en Haute-Garonne, ont protesté contre ce « cavalier » administratif d’implantation de centres d’hébergement de type CADA (Centre d’accueil de demandeurs d’asile) ou CPAR (Centres de préparation au retour) ? Toutefois, l’État a pu, en certains territoires, trouver des appuis locaux conciliants, comme à Callac ou encore à Louvigny14 dans le Calvados. Mais quels motifs peuvent donc justifier ces actions ?

L’État invoque la solidarité des territoires, mais pense surtout à la dilution ou l’invisibilisation du phénomène de masse. Les maires évoquent aussi la solidarité, mais espèrent souvent un maintien ou une réouverture des services de proximité (commerce, transports, écoles etc) par la redynamisation démographique de sa commune sur le modèle de Riace. On peut citer l’exemple de la commune de Pessat-Villeneuve (Puy-de-Dôme) ayant accueilli depuis 2019 plus de 700 personnes sur son territoire. Son maire déclarait en 2020 : « Ces réfugiés sont une chance, une richesse pour le territoire »15.

La décentralisation de l’accueil est donc à la fois l’objet d’un calcul d’utilité et l’application d’un principe idéologique « sans-frontiériste » par les pouvoirs publics.

2.2 Un dévoiement subi des politiques : l’exemple des MNA

« Les structures de l’Aide Sociale à l’Enfance sont saturées. L’État doit agir !  Tout est en train d’exploser. Nous accueillons déjà, au sein de l’ASE, un grand nombre de mineurs qui ne devraient pas être de notre responsabilité, du fait des carences de la PJJ [Protection judiciaire de la jeunesse] et des ARS [Agences régionales de santé]. Les MNA sont devenus trop nombreux pour un système qui n’a pas été pensé pour cela »16. Ces déclarations résonnent comme le cri d’alarme d’un élu local, et pas n’importe lequel. Il s’agit de François Sauvadet, Président de Départements de France, structure faîtière de représentation des Départements, collectivités en charge de l’ASE. Ces déclarations s’adressaient aux ministres compétents, à savoir Gérald Darmanin et Eric Dupond-Moretti entre autres.

Chercher à comprendre cette situation, c’est se mettre en marche pour saisir l’axiome majeur des relations entre État et collectivités locales depuis la fin du XXe siècle : le premier prescrit et les secondes paient. Or la facture est salée. Nous la présentions ainsi dans la dernière édition de Causeur (article précité : « Le migrant est dans le pré ») : « De quelques millions d’euros engagés par les départements au titre de l’aide sociale à l’enfance, le coût de prise en charge de ces mineurs a explosé en quelques années pour aboutir à une évaluation par l’Assemblée des Départements de France de deux milliards d’euros de dépenses en 2019 puis un milliard en 2020 (année COVID). Un retour au seuil de deux milliards est prévu pour 2022 selon des sources concordantes, locales et ministérielles ».

A cette explosion du coût total de l’accueil des MNA, l’État n’a répondu que de façon partielle. Sans nous attacher au détail de l’évolution de la contribution de l’État, on peut résumer en quelques lignes ce qui constitue un mégotage financier des plus mesquins. Deux financements sont à considérer. Celui dédié à la phase d’évaluation et de mise à l’abri (le plus important) et celui dédié au soutien « exceptionnel » à la gestion de l’ASE17. Entre 2017 et 2018, les modèles de financement évoluent, pour figer globalement la contribution de l’État à 162 millions18.

162 millions d’euros d’aide de l’État pour financer la conséquence d’une politique migratoire dont il est le principal responsable, et dont le coût atteint 2 milliards d’euros sans compter les coûts indirects liés à la délinquance juvénile.

Ce surcoût corrélé à la réduction de l’autonomie financière des Départements – qui ne disposent plus de leviers fiscaux majeurs depuis le transfert de la taxe foncière au bloc communal – met en péril les politiques de protection de l’enfance. En effet, les Départements sont confrontés à une embolie des services, due, en sus de la reprise des flux migratoires, à une forte hausse des accueils d’enfants français en conséquence d’une progression des cas de maltraitance. La crise sanitaire – ses confinements successifs – et la précarité croissante des foyers alimentent cette dynamique préoccupante. Or, le poids de l’accueil des MNA empêche les Départements d’assumer leur rôle principal de protection des plus fragiles et d’accompagnement des familles. De plus, les professionnels de l’ASE ne sont pas formés pour accompagner des profils éloignés de la culture locale et dont le parcours personnel peut nécessiter un suivi (psychologique notamment) particulièrement lourd.

Enfin, ce dévoiement des politiques départementales est particulièrement consommé quand, à de nombreuses reprises, des juges, suspects de militantisme, astreignent parfois les collectivités à recueillir ceux qu’ils avaient déboutés pour motif de majorité manifeste. C’est ainsi que des « mineurs » de plus de 30 ans ont pu bénéficier de places au sein de foyers de l’enfance !

2.3 Des édiles entre résistance de principe et aveu d’impuissance

Dans la partie consacrée à l’implication des élus dans l’accueil des clandestins, a été évoqué le cas de Briançon, longtemps ville-symbole de l’accueil inconditionnel. Toutefois la bascule politique de 2020 a induit un changement de cap notable, sans être total. Le nouveau maire Arnaud Murgia (DVD), en septembre 2020, soit quelques mois à peine après son élection, a pris la décision de ne pas renouveler la convention d’occupation des locaux municipaux utilisées pour les « Terrasses Solidaires »19, centre d’accueil à destination des clandestins. En outre, l’édile briançonnais a réduit drastiquement les subventions destinées aux associations, condamnant l’action de « militants d’extrême gauche »20.

Mais, le plus souvent, les élans de résistance se brisent, tel le pot de terre contre le pot de fer, sur la volonté implacable de l’État. Le témoignage le plus connu récemment est donc celui du maire de Saint-Lys, violemment opposé à l’installation d’un Centre de préparation au retour (CPAR) et soutenu par une grande partie de ses administrés. Il dénonçait l’absence de concertation préalable. Toutefois, il semble désormais se résigner à l’accueil, en justifiant de mauvaise grâce que l’« on ne peut pas se rejeter indéfiniment la balle entre élus. Sinon la situation devient inextricable ».

A Beyssenac, en Corrèze, le juge administratif a suspendu la délibération du conseil municipal instaurant un droit de préemption urbain global sur plusieurs parcelles, dont celles où est situé l’hôtel-restaurant transformé en lieu d’hébergement pour les migrants. Cette manœuvre juridique visant à préserver le dernier lieu potentiel de convivialité de la commune a donc achoppé et le maire, visé par de nombreuses menaces, s’est résigné21.

Toutefois, dans certains cas, certes trop rares, les élus locaux obtiennent gain de cause. Ainsi, dans le Tarn, sous l’impulsion notable de Bernard Carayon, cadre historique de la droite tarnaise et maire de Lavaur, le Préfet s’est résolu à abandonner le projet de CADA de Réalmont22. Et c’est à nouveau la méthode qui est dénoncée en premier lieu, à savoir l’absence de concertation avec les élus. Toutefois, le problème demeure : les migrants dont l’installation étaient initialement prévue dans la commune susnommée, seront répartis sur l’ensemble du département. Au jeu de bonneteau l’État est passé maître…

In fine, les migrants demeurent sur le territoire national, et bénéficient toujours, en dépit des circonvolutions administratives et politiques, d’une complaisance coupable de l’État et de certains élus. Certains d’entre eux ont, à cet effet, constitué des réseaux d’entraide et de solidarité intercommunale, dépassant même le cadre de nos frontières.

3- Des réseaux de villes composant une internationale post-nationale

Les promoteurs de la décentralisation centralisée – pour rappeler un concept cher au géographe Gérard-François Dumont – rêvaient d’une organisation territoriale réticulaire, structurée par les grandes métropoles23, concentrant la richesse nationale et, par un effet vertueux inexplicable, la faisant ruisseler dans les territoires périphériques. Les grandes agglomérations sont les mailles politiques de la mondialisation, abolissant les frontières et ne se référant plus à la destinée commune consacrée par l’Histoire nationale. Se voulant ouvertes sur le monde, elles ont ainsi créé cette internationale de la solidarité migratoire, intégrant de plus petites collectivités dans cette œuvre d’inspiration néo-libérale.

3.1 L’ANTIVA pour une citoyenneté post-nationale

Une association nationale joue un rôle déterminant dans la structuration d’une position globale d’élus locaux en faveur de l’accueil inconditionnel. Il s’agit de l’Association nationale des villes et territoires accueillants (ANVITA)24. Elle prend racine dans neuf villes fondatrices : Grande-Synthe, Strasbourg, Saint-Denis, Montreuil, Grenoble, Briançon, Nantes, Ivry-sur-Seine et Lyon.

Ce panel de membres-fondateurs est intéressant : il regroupe des grandes agglomérations et des communes de leur aire d’influence, ainsi que deux villes-symboles, Briançon (cf. I.B) et Grande-Synthe, commune du député européen EELV Damien Carême, ancien maire et tête d’affiche des responsables politiques « pro-migrants ». Ce dernier co-préside l’association avec la maire de Strasbourg Jeanne Barseghian. 70 collectivités adhèrent désormais, entre petites communes, EPCI, agglomérations d’envergure et régions (la plupart de ces collectivités étant étiquetées à gauche).

L’ANVITA assure différentes missions :

  • Mise en réseau pour le partage d’expériences et de bonnes pratiques ;
  • Plaidoyer : délivrance de messages collectifs face à l’actualité nationale ;
  • Centre de ressources : formations, guides juridiques et pratiques ;
  • Pilotage de projets entre territoires, structures associatives ou autres acteurs économiques et institutionnels.

De l’ensemble des documents et ressources proposées sur le site internet – on pourrait disserter plus longuement sur la valeur réelle des différents guides élaborés – on peut tirer un principe fondamental : l’érosion de la valeur de la nationalité. Plusieurs exemples illustrent ce constat.

« Le droit de vote des résidents. Déconnectons la nationalité et la citoyenneté » : ce slogan illustrant un projet soutenu par l’ANVITA, Alter-Votants, est éclairant. Il s’agit, en l’espèce, d’une remise en cause de ce que différents intellectuels à l’instar de la sociologue Dominique Schnapper présentent comme la citoyenneté « classique » : « La confusion entre nationalité et citoyenneté fondait l’ordre légitime, les nationaux exerçaient leurs droits de citoyens, les non-nationaux ne disposaient pas de ces droits. L’universalité de la citoyenneté s’exerçait à l’intérieur des limites nationales ». Or, « séparer l’identité nationale, avec ce qu’elle comporte de dimensions ethniques et culturelles, de la participation civique et politique, fondée sur la raison et les droits de l’homme » ne serait pas réaliste pour « pour organiser les sociétés humaines »25.

Mieux encore. L’ANVITA propose l’organisation de cérémonies de « parrainages républicains »: « Le parrainage républicain est une tradition issue de la Révolution française, lorsque deux citoyen·nes en parrainaient un·e troisième en signe d’accueil au sein de la République. Aujourd’hui, il désigne la cérémonie où un·e citoyen·ne, un·e élu·e ou un·e membre d’association devient le parrain ou la marraine d’une ou plusieurs personnes exilées en situation d’isolement et de précarité, toutes situations administratives confondues. Cet événement se déroule généralement dans les locaux d’une mairie ou d’une école publique et donne lieu à la délivrance d’un certificat, sur lequel sont inscrits le nom de la personne parrainée, les contacts du parrain ou de la marraine, et éventuellement celui d’un·e avocat·e. Ce document permet :

  • Attester du lien qui unit les personnes entre elles ;
  • Matérialiser l’ancrage territorial de la personne parrainée ;
  • Peut apporter une protection devant les autorités et forces de l’ordre, bien que cela dépende de leur entière discrétion.

Dès son origine, le parrainage républicain est une cérémonie officielle mais n’a aucune valeur juridique. Le certificat de parrainage n’a pas non plus de valeur légale (…) Enfin, le parrainage n’a pas d’influence directe sur l’obtention d’un titre de séjour, mais peut être valorisé dans un dossier de demande de titre de séjour comme preuve d’intégration locale de la personne »26.

Ce parrainage reconstitue, sans l’expliciter, une « naissance » à la République, concept plus abstrait et donc plus universel que la Nation à l’identité déterminée.  Cela rejoint cette idée évoquée précédemment de citoyenneté post-nationale dont les failles ont été présentées par Dominique Schnapper.

3.2 Les excroissances internationales des réseaux d’élus

Cette citoyenneté post-nationale constitue le ferment de nombreux réseaux de collectivités au niveau européen et mondial.

Au niveau européen, on constate deux types de réseaux. D’une part, les structures préexistantes qui ont progressivement inscrit la problématique de l’accueil inconditionnel des migrants dans leur programme d’action et de plaidoyer. On peut évoquer Eurocities, réseau généraliste de villes « solidaires », qui a amorcé le programme Solidarity cities27, lancé en 2015 ayant vocation à réunir les villes européennes souhaitant exercer un lobbying efficace sur les instances communautaires afin de favoriser l’instauration d’une approche coordonnée des questions migratoires. Ce réseau facilite aussi les échanges d’informations sur la situation des réfugiés dans chacune des villes. D’autre part, les initiatives ad hoc créées pour répondre exclusivement aux enjeux d’accueil, tel l’International Alliance of Safe Harbours28.

On assiste dans le cadre de ces initiatives à une double-dynamique. Soit c’est la société civile qui encourage les initiatives des élus, à l’instar du mouvement Seebrücke, fondé à l’été 2018 par des militants de la société civile, à l’origine de l’association allemande « Städte Sicherer Häfen »29, équivalente de l’ANVITA. Soit les élus s’auto-saisissent (cf. précédemment) et structurent des réseaux dits « contestataires ».

Au niveau mondial, les réseaux de « villes-monde » soucieuses de se doter d’un agenda international conforme aux principes de libre circulation des individus et des marchandises, se mobilisent elles-mêmes sur une variété de sujets, dont celui de l’accueil inconditionnel : on peut citer entre autres le Parlement Global des Maires (GPM) et Métropolis. Les réseaux préexistants sont par ailleurs mobilisés, tel Cités et Gouvernements Locaux Unis (CGLU), conseil représentatif des collectivités locales à l’ONU. Réseau généraliste, il assure le pilotage d’un groupe de travail sur les questions migratoires et structure l’Observatoire des villes inclusives (Ovi)30.

Entre plaidoyer, lobbying, financement de projets ou encore initiatives de « droit souple » l’activisme de ces réseaux ne connaît donc que peu de limites.

*****

Cette étude a voulu mettre en lumière la situation paradoxale des élus face au fait migratoire.

En effet, les collectivités locales sont de facto depuis l’Acte I de décentralisation les acteurs les plus pertinents pour faciliter l’intégration des migrants : les communes, par exemple, ont compétence pour les structures d’accueil de la petite enfance, pour la création et l’entretien des écoles maternelles et primaires, pour la restauration scolaire, pour l’organisation d’activités périscolaires, pour gérer les contingents préfectoraux de logements sociaux, etc. Pourtant, quelle que soit la ligne idéologique défendue par l’élu, ce dernier s’estime toujours lésé dans l’exercice des compétences, et davantage contraint, à rebours des promesses de 1982.

Ainsi, les élus favorables à l’accueil inconditionnel reprochent à l’État son « monopole » de la gestion migratoire, alors qu’ils se considèrent comme les acteurs opérationnels des politiques d’intégration. Les élus défavorables à l’accueil, pour leur part, renvoient l’État à ses responsabilités régaliennes et déplorent les opérations d’implantation forcée qui nient le principe de libre administration des collectivités locales.

La vision néolibérale de l’immigration comme « moteur pour l’entreprenariat local » a largement infusé dans la doctrine d’État et des grandes agglomérations férues du concept de « régénération urbaine », selon le chercheur Thomas Lacroix31. Elle commence à irriguer les réflexions d’élus ruraux ou périurbains. Cette régénération caractérise initialement un renouvellement démographique de quartiers dits « gentrifiés » concentrant artistes, jeunes entrepreneurs ou encore migrants, publics jugés plus adaptés pour le développement économique. Elle a pour corollaire dans les zones rurales le principe évanescent de « redynamisation » des campagnes, en d’autres termes de remplacement profond des populations déjà parties.

Cette application de théories urbaines aux zones périphériques relève d’une incompréhension notoire de la réalité ou d’un cynisme profond. L’argument de redynamisation des campagnes ne peut séduire que ceux qui adhèrent à la doctrine de l’accueil inconditionnel. Il serait intéressant de dresser un bilan exhaustif des politiques de relocalisation des migrants en zone rurale, qui laisserait perplexe tout observateur avisé. Ces implantations, souvent forcées, peuvent constituer une nouvelle contrainte matérielle et financière pour des collectivités déjà en souffrance et être totalement inopérantes dans des zones à faibles perspectives d’emploi. Ajouter de la misère à la misère n’est guère productif.

Pour nombre d’élus de la périphérie, abandonnés par l’État et perdant au jeu de la mondialisation, les élites des métropoles, ayant « d’ores et déjà fait une croix sur des pans entiers de l’archipel [la France], possessions peu attractives et peuplées par une population aux mœurs et au mode de vie d’un autre temps »32, doivent assumer leur sécession avec le reste du pays et affronter eux-mêmes les conséquences de l’accueil inconditionnel des migrants.

Notes

  1. https://sosmediterranee.fr/collectivites-territoriales-solidaires/ ↩︎
  2. https://www.valeursactuelles.com/clubvaleurs/societe/sos-mediterranee-ces-collectivites-qui-subventionnent-limmigration-massive ↩︎
  3. https://blog.landot-avocats.net/2023/03/29/collectivites-territoriales-et-subventionnement-des-associations-daide-aux-migrants-en-mer-suite-et-pas-fin/ ↩︎
  4. Rapport d’activité 2021 de la CIMADE ↩︎
  5. Rapport d’activité 2022 de Forum Réfugiés ↩︎
  6. https://www.lepoint.fr/monde/riace-village-modele-d-integration-devenu-embleme-de-l-extreme-droite-en-italie-07-06-2019-2317557_24.php ↩︎
  7. La Vérité sur le droit d’asile, Thomas Fontana, 2023 ↩︎
  8. https://www.sudouest.fr/pyrenees-atlantiques/bayonne/pays-basque-inigo-urkullu-et-jean-rene-etchegaray-appellent-a-securiser-le-passage-des-migrants-en-transit-7167519.php
    ↩︎
  9. https://www.lefigaro.fr/vox/societe/repartir-les-immigres-en-zone-rurale-ne-ferait-que-renforcer-les-difficultes-de-nos-campagnes-20220920 ↩︎
  10. https://www.lefigaro.fr/vox/politique/2015/02/06/31001-20150206ARTFIG00115-ne-pas-separer-la-politique-de-la-ville-de-la-politique-d-immigration.php ↩︎
  11. L’évaluation de l’attractivité des quartiers prioritaires, rapport de la Cour des Comptes, décembre 2020 ↩︎
  12. https://www.lefigaro.fr/vox/societe/pour-tenter-de-maintenir-le-calme-dans-les-cites-perdues-de-la-republique-l-etat-sort-le-carnet-de-cheques-20210615 ↩︎
  13. https://www.ladepeche.fr/2023/05/31/le-centre-pour-migrants-de-saint-lys-ouvre-en-juin-letat-nous-meprise-sindigne-le-maire-11231143.php ↩︎
  14. Rapport pour la Cimade, Des communes d’accueil pour les personnes migrantes : expériences de collaboration entre mairie et collectif citoyen en Normandie et en Bretagne, Camille Gourdeau, 2019 ↩︎
  15. https://www.lamontagne.fr/pessat-villeneuve-63200/actualites/en-cinq-ans-pessat-villeneuve-puy-de-dome-a-accueilli-519-migrants-et-refugies-une-chance-et-une-richesse-pour-le-territoire_13869551/ ↩︎
  16. Mineurs non accompagnés – les structures de l’ASE sont saturées. L’État doit agir !, Communiqué de presse de Départements de France, 11 mai 2023 ↩︎
  17. https://www.vie-publique.fr/eclairage/286639-mineurs-etrangers-isole-un-dispositif-de-prise-en-charge-sature ↩︎
  18. Mineurs non accompagnés, jeunes en errance : 40 propositions pour une politique nationale, rapport d’information sénatorial, 29 septembre 2021 ↩︎
  19. La Vérité sur le droit d’asile, Thomas Fontana, 2023 ↩︎
  20. https://www.laprovence.com/article/region/178072552065616/migrants-a-la-frontiere-dans-les-hautes-alpes-l-etau-se-resserre-sur-les-associations-qui-viennent-en-aide ↩︎
  21. https://www.lepopulaire.fr/beyssenac-19230/actualites/polemique-autour-du-cada-la-mairie-de-beyssenac-en-correze-a-t-elle-abuse-de-son-droit-de-preemption_14299268/ ↩︎
  22. https://www.lejournaldici.com/actualite/a-la-une/abandon-du-projet-de-centre-daccueil-pour-migrants ↩︎
  23. L’institution départementale à l’heure métropolitaine : quelles perspectives, Arnaud Duranthon, 2018 ↩︎
  24. https://www.anvita.fr/ ↩︎
  25. Nationalité et citoyenneté, Pouvoirs, Dominique Schnapper, 2017 ↩︎
  26. https://www.anvita.fr/assets/MlbcResource/2022-03-Guide-PR-ANVITA2.pdf ↩︎
  27. https://www.vuesdeurope.eu/news/des-reseaux-de-villes-solidaires-pour-favoriser-un-meilleur-accueil-des-refugies-en-europe/ ↩︎
  28. https://moving-cities.eu/fr/reseaux/international-alliance-of-safe-harbours-3 ↩︎
  29. https://www.seebruecke.org/ ↩︎
  30. https://www.icmigrations.cnrs.fr/2020/02/24/defacto-016-04/ ↩︎
  31. Réseaux des villes hospitalières : un panorama global, Thomas Lacroix, 2020 ↩︎
  32. L’Archipel français, Jérôme Fourquet, 2019 ↩︎

Le modèle Suisse : un exemple d’immigration choisie

Écrit par calf-mc le . Publié dans Politique.

Introduction

À l’approche des élections fédérales, qui doivent se tenir le 22 octobre 2023, le thème de l’immigration n’apparaît qu’en 3e position des enjeux politiques les plus importants aux yeux des Suisses, avec un score de 29% selon le dernier baromètre électoral de l’institut Sotomo1, contre 38% pour le coût de la santé et 40% pour le changement climatique. Pourtant, à la différence de ses voisins français et allemand, le sujet de la politique migratoire est, au même titre que les autres thèmes issus de ce sondage, entièrement intégré au débat public en Suisse. Les formes d’expression directes et indirectes de participation aux décisions démocratiques par les citoyens, qui constituent une des spécificités du système politique suisse, ont permis de faciliter l’appropriation de ce sujet par les décideurs politiques. Ainsi, pas moins de 18 initiatives populaires fédérales visant à restreindre l’immigration ou la surpopulation ont permis de forger l’opinion et de légitimer la politique migratoire suisse depuis les années 19602.
L’initiative populaire « Contre l’immigration de masse » proposée par l’Union Démocratique du Centre (UDC)3 et adoptée le 9 février 2014 par 50.3% du peuple et la majorité des cantons avait ainsi rencontré un écho particulièrement important en dehors de la confédération. Celle-ci proposait notamment de fixer des quotas pour le nombre de permis de travail délivrés aux étrangers, de donner la priorité aux citoyens suisses lorsqu’il s’agit de pourvoir des postes vacants ou encore d’éloigner automatiquement les criminels étrangers.
Une autre spécificité de la politique migratoire suisse se trouve au niveau de ses procédures de mises en œuvre. En raison de la structure fédérale des institutions, les cantons et les communes participent activement à la politique migratoire, notamment en ce qui concerne les procédures de naturalisation et les titres de séjour. À titre d’exemple, la croissance démographique entre 2011 et 2017 varie de 2% à 12% selon les cantons, la proportion de personnes issues de l’immigration de 13% à 63% et celle des étrangers de 11% à 40%.4 Ainsi, bien que le domaine de la politique migratoire soit du ressort de la Confédération, les cantons et les communes disposent d’une marge d’autonomie dans la mise en œuvre de la politique fédérale – à l’exception des procédures d’asile et des permis S de la compétence exclusive de la Confédération.

Pour autant, les résultats de la politique migratoire en Suisse apparaissent contrastés au regard de ses ambitions : 2,2 millions d’étrangers y sont résidents permanents, soit 24,7% de la population en Suisse. Ces personnes disposent en outre de niveaux d’intégration économique en-deçà de la moyenne des nationaux. Afin de déterminer s’il existe une originalité dans la conduite de la politique migratoire suisse, la présente note propose d’examiner comment, malgré une forte immigration, ce pays peut être considéré comme un exemple d’immigration choisie (I), avant d’expliciter les raisons de cet état de fait par les procédures actuellement en vigueur en matière de titres de séjour et de naturalisation (II). Les perspectives de ce modèle seront abordées dans une dernière partie (III).

1 – La politique migratoire suisse, bien que marquée par une forte proportion d’étrangers, peut être considérée comme un exemple de politique d’immigration choisie

1.1 Si la politique migratoire suisse s’est historiquement construite selon les mêmes modalités que ses voisins, son système institutionnel a favorisé un encadrement plus strict de l’accueil, selon les volontés exprimées par la population

Une politique d’ouverture progressive à l’immigration de peuplement à partir des années 1960, à l’image de ses voisins européens

Au XIXe siècle, la Suisse est un pays faiblement marqué par l’immigration : son solde migratoire reste négatif jusqu’aux années 18905 et les étrangers ne comptent que pour 2,5% de la population en 18376. C’est dans le sillage de l’industrialisation du pays, et surtout des deux guerres mondiales, que de premières règles au niveau fédéral sont établies en matière d’immigration. Ainsi, la politique d’immigration, qui relevait jusqu’en 1925 principalement des cantons fut centralisée au niveau fédéral7, et la loi du 26 mars 1931 sur le séjour et l’établissement des étrangers (LSEE) fut votée.

Cette loi, embryon d’une politique d’immigration choisie, qui restera en vigueur jusqu’en 2008, va marquer la politique migratoire suisse en distinguant deux catégories d’étrangers : les « résidents » et les « établis »8. Le permis de séjour pour résidents concernait les personnes qui entraient en Suisse et se voyaient proposer un emploi. Ce dernier était en général valable un an et devait être renouvelé chaque année. Cela permettait aux autorités d’autoriser l’entrée de travailleurs lorsque l’économie avait besoin de forces productives et inversement de les renvoyer dès lors que les conditions l’exigeaient. Le permis d’établissement, quant à lui, ouvrait droit à un séjour illimité et permettait notamment une affiliation à l’assurance-chômage. Toutefois, même pour les titulaires de ce titre de séjour, l’éloignement était possible si la personne commettait un crime ou était dans l’incapacité de subvenir à ses besoins. Il est à noter que tout étranger entrant pour la première fois en Suisse ne pouvait demander qu’un permis de séjour résident et que, même après être resté longtemps en Suisse, celui-ci ne conférait aucun droit à l’obtention d’un permis d’établissement. Enfin, la Confédération pouvait accorder l’asile pour des réfugiés politiques, mais n’y était pas obligée.

Une autre distinction marquante est présente dans ce texte cadre qui fixe la gestion de l’admission des étrangers selon deux critères contradictoires : « Tenir compte des intérêts moraux et économiques du pays, ainsi que du degré de surpopulation étrangère »9. Dans son message concernant la réglementation du séjour et de l’établissement des étrangers par le droit fédéral – qui préfigure la fédéralisation de la politique migratoire – le Conseil fédéral note que « du point de vue de la lutte [contre la surpopulation étrangère], il n’y aura rien à objecter à l’afflux d’étrangers, mais à la condition seulement que ceux-ci ne songent pas à s’établir. »10 La politique conduite au niveau fédéral est ainsi mise en tension entre une pression constante venant d’une part des milieux économiques soucieux d’obtenir une main d’œuvre abondante et bon marché et d’autre part d’une population dont le mécontentement à l’égard des résultats migratoires peut trouver un mode d’expression directe dans le système politique suisse. C’est sur le fondement de ces oppositions, entre résidents et établis, entre besoins des milieux économiques et volonté de contenir un risque de surpopulation étrangère, encore présentes aujourd’hui, que la politique migratoire suisse va être confrontée, à l’image de celle de ses voisins européens, à un besoin grandissant de main d’œuvre au sortir de la Seconde Guerre Mondiale. Si un premier statut des travailleurs saisonniers est introduit dès 1934, ses effets se déploient véritablement au sortir de la guerre, concomitamment avec l’établissement des premiers accords bilatéraux de recrutement. À l’image de son voisin Allemand, la Suisse opte, non pas pour une politique d’intégration vis-à-vis des travailleurs étrangers, mais pour un système de rotation : Le statut des travailleurs saisonniers prévoit ainsi une présence en fonction des besoins économiques à travers la mise en place de quotas de personnes pouvant venir travailler pour une durée de 11 mois, après quoi ils devaient repartir11. Un premier accord bilatéral voit le jour avec la jeune république italienne en 1948, renouvelé en 1964, un deuxième avec l’Espagne en 196112, marquant le début d’une période d’immigration plus importante, en fournissant un cadre en matière d’assurance sociale et de caisse de pension13. Le système de rotation, qui perdurera jusqu’à la fin des années 1960, permet aux autorités fédérales, en lien avec les polices des étrangers (organisées au niveau cantonal) et l’Office fédéral de l’industrie, des arts et métiers du travail (OFIAMT), d’adapter l’immigration aux besoins de l’économie, tout en tenant compte de l’état du marché du travail et du degré de surpopulation étrangère14. Ainsi, le niveau de main d’œuvre étrangère peut rapidement être revu à la baisse – comme ce fut le cas pour les années 1948-1949, 1958 et après 197415. Différentes catégories de titres de séjour existent à cette période :

LivretDescriptionDurée de validité
Livret AÀ destination des saisonniers, sans possibilité de regroupement familialMaximum 9 mois
Livret BPermis de séjour annuel qui pouvait se transformer en permis d’établissement après un certain nombre d’années de présence (selon les accords avec le pays d’origine)1 an renouvelable
Livret CPermis d’établissement permettant aux étrangers d’être assimilés aux mêmes conditions d’embauche sur le marché du travail que les citoyens suissesDurée indéterminée

Afin de permettre un pilotage efficace et flexible de sa politique migratoire, les autorités fédérales restreignent particulièrement l’obtention de livrets C et découragent l’établissement durable des titulaires de livrets B, par exemple en n’autorisant le regroupement familial que tardivement16 et dans le cadre de conditions strictes17. Enfin, la mobilité géographique et professionnelle est particulièrement limitée : sauf autorisation, il n’est pas autorisé de changer d’employeur, de profession, de devenir indépendant ou de se rendre dans un autre canton18. En conséquence de cette politique, au début des années 1960, la grande majorité des travailleurs étrangers réside en Suisse depuis moins de 4 ans19, ce qui établit une hiérarchie claire entre les livrets A, B et C.

Cependant, malgré le succès de la mise en œuvre de la politique de rotation, le milieu des années 1960 marque un tournant vers une politique davantage tournée vers l’intégration et l’assimilation. En effet, la concurrence des pays voisins de la Suisse, particulièrement à partir de 1964 et l’établissement de la communauté économique européenne, qui garantit la libre circulation des travailleurs des États membres, réduit progressivement l’attractivité de la Suisse comme pays de destination. De même, la considération portée à l’immigration de travail évolue, d’un appui conjoncturel en main d’œuvre vers un besoin structurel de personnes durablement établies. Ce changement se manifeste à travers l’assouplissement des règles du regroupement familial pour les titulaires d’un livret B. Ainsi, la politique migratoire suisse s’aligne progressivement sur des modèles d’intégration et d’assimilation, même si ses fondements juridiques restent basés sur une immigration de travail pilotée selon les besoins économiques et les risques politiques.

Une appropriation progressive du sujet de la politique migratoire par la population a forcé les décideurs politiques à restreindre la politique migratoire à partir des années 1980

L’alignement de la politique migratoire suisse sur les modèles voisins plus généreux met en évidence une autre originalité du modèle helvétique : l’appropriation du sujet migratoire par le peuple. Entre 1965 et 1988, pas moins de 8 initiatives portant sur l‘immigration seront portées dans le débat public, dont 5 feront l’objet d’une votation populaire20 :

  • L’initiative populaire fédérale « Contre l’emprise étrangère » (Initiative Schwar- zenbach, 1970) : 46% Oui, 54% Non
    • L’initiative populaire fédérale contre l’emprise étrangère et le surpeuplement de la Suisse (1974) : 34,2% Oui, 65,8% Non
    • La 4e initiative populaire fédérale contre l’emprise étrangère (1977) : 29,5% Oui, 70,5% Non
    • L’initiative populaire fédérale « Contre le bradage du sol national » : 48,9% Oui, 51,1% Non
  • L’initiative populaire fédérale « Pour la limitation de l’immigration » : 32,7% Oui, 67,3% Non

Malgré les rejets successifs par le peuple de l’ensemble de ces initiatives, elles ont des effets durables sur la politique migratoire jusque dans les années 1990. L’initiative « Schwarzenbach » de 1970, dont l’adoption aurait notamment conduit à l’expulsion de 200 000 travailleurs étrangers disposant d’un permis de séjour, a suscité un débat passionné dans une configuration désormais commune où la grande majorité des partis et des associations économiques s’opposaient au texte. Marqué par une participation supérieure à la moyenne (74%) et un résultat plus serré qu’attendu21, l’initiative a été qualifiée de « coup de semonce, moment unique de méfiance, tournant décisif » par le directeur de l’Office fédéral de l’industrie et des arts et métiers de l’époque22.

Ce « coup de semonce » marque un nouveau tournant dans la politique d’immigration suisse à travers l’adoption, par l’Ordonnance limitant le nombre d’étrangers (OLE) du Conseil fédéral du 16 mars 1970, d’une politique de stabilisation reposant sur des quotas d’admission annuels (plafonnement global)23. L’ambition portée par cette nouvelle politique consiste à veiller à ce que le pourcentage d’étrangers vivant en Suisse reste stable, à travers une intervention plus forte de l’État dans la gestion de l’immigration : création d’instruments de contrôles statistiques afin de mesurer la diminution du nombre d’étrangers durant l’année écoulée, répartition administrative de l’offre de main d’œuvre (qui est en-deçà de la demande économique).

La politique des quotas du Conseil fédéral suit les 3 phases d’élaboration suivantes :

  1. L’administration fédérale prépare un projet d’ordonnance qui définit le nombre de travailleurs étrangers nécessaires pour l’année à venir ;
  2. Une procédure de consultation est conduite, permettant aux cantons, partis politiques, partenaires sociaux et organisations patronales de prendre position sur le projet d’ordonnance ;

Le projet d’ordonnance fait l’objet d’un remaniement et est présenté par le Con- seil fédéral en octobre, avant d’entrer en vigueur en novembre.

Une fois l’ordonnance adoptée, l’OFIAMT accorde directement un contingent d’autorisations à des entreprises et des cantons ayant adressé des demandes à la Confédération. Un deuxième contingent est réparti entre les cantons, qui le distribuent à leur tour entre les entreprises, voire transmettent la compétence aux communes. Ainsi, le pilotage de la politique migratoire s’opère selon une logique néo- corporatiste en définissant les quotas annuels par des négociations avec les administrations cantonales, les entreprises et les partenaires sociaux. Ces principes restent inchangés de 1970 jusqu’au milieu des années 1990, où un modèle à trois cercles est proposé dans la perspective d’un rapprochement progressif avec l’Union européenne. Celui-ci prévoit de distinguer, dans le cadre de l’immigration de travail :

  • Les ressortissants de l’UE/AELE qui disposeraient d’un accès privilégié au marché du travail (premier cercle) ;
    • Les ressortissants des Etats-Unis, du Canada ainsi que des pays d’Europe centrale et orientale pour lesquels l’accès au marché du travail serait davantage restreint (deuxième cercle) ;
    • Les ressortissants d’autres États pour lesquels l’immigration de travail serait per- mise uniquement aux travailleurs hautement qualifiés (troisième cercle).

Le modèle des trois cercles réglemente ainsi l’admission des travailleurs migrants sur la base de leur pays d’origine et de leur « proximité culturelle » supposée. Les ressortissants étrangers « proches de la culture » sont, en effet, décrits comme plus aptes à s’adapter à la culture suisse que les étrangers « éloignés de la culture », dont la probabilité d’assimilation est jugée faible. Si cette politique permet de se conformer aux différents critères de la politique communautaire en matière libre circulation des travailleurs, l’échec en 1992 de la proposition d’adhésion de la Suisse à l’Espace Economique Européen, ainsi que la critique formulée contre des principes migratoires vus comme explicitement ethnoculturels font abandonner ce modèle en 1998.

À partir de cette date et jusqu’à aujourd’hui, un système d’admission dual est mis en place, poursuivant une immigration qui privilégie les ressortissants en provenance des pays de l’UE et de l’AELE et la limitant pour les ressortissants en provenance des pays tiers à des travailleurs hautement qualifiés.

Cette situation médiane reflète par ailleurs l’état du débat public actuel sur la politique migratoire en Suisse. Au niveau des partis politiques, si l’UDC et le PS (représentant respectivement 25,5% et 17% des voix aux dernières élections fédérales de 2019) s’opposent frontalement concernant l’attitude à adopter sur le sujet, les partis du centre (PLR et le Centre) adoptent une attitude plus nuancée comme en attestent les positions officielles des partis suisses sur les questions suivantes24 :

 La   Suisse    est-elle trop généreuse à l’égard des deman- deurs d’asile ?Les étrangers nés en Suisse                  devraient-ils automatiquement être naturalisés ?Les étrangers vivant en Suisse devraient-ils obte- nir le droit de vote et de participations aux vota- tions ?
UDCOuiNonNon
PSNonOuiOui
PLRPlutôt ouiNonPlutôt non
Les VertsNonOuiOui
Vert’libérauxNonPlutôt ouiOui
Le CentrePlutôt nonPlutôt nonNon

Cette réalité est également marquée au parlement, où les élus de l’UDC, du PS et Les Verts manifestent une unicité constance dans leurs votes particulièrement remarquables en matière d’immigration :

Note de lecture : Valeur = moyenne du parti | 100% = politique de migration restrictive | Ligne horizontale = gamme de valeurs au sein du parti25.

Toutefois, si les élus semblent adopter des positions relativement homogènes sur ce sujet, les bases électorales qui les soutiennent ont des opinions plus tranchées en la matière. Ainsi, il apparaît que 41% des sympathisants du PS et 37% des sympathisants des Verts sont favorables à une limitation de l’immigration. Il est d’ailleurs à noter que selon le même sondage, les étrangers résidant en Suisse interrogés se prononcent également à 51% en faveur d’une limitation de l’immigration.

La Suisse doit-elle davantage limiter l’immigration ?26

 TotalPLRLe CentrePSUDCLes VertsVert’libéraux
Oui36363316771519
Plutôt oui26373825162232
Plutôt non1816172832828
Non13662422815
NSP7567276

1.2 Aujourd’hui, la Suisse se distingue paradoxalement par un niveau d’étrangers sur son sol particulièrement élevé, dont l’origine est sensiblement différente de ses voisins

Statistiques sur le nombre d’étrangers en Suisse et les personnes avec une origine étrangère

En 2021, la Suisse compte une population totale de 8,7 millions d’habitants, parmi lesquels 2,2 millions d’étrangers résidents permanents27, ce qui correspond avec à une proportion d’étrangers particulièrement importante (24,7%). La population étrangère a cru de façon massive au cours de la décennie 2010-2019, avec une augmentation moyenne annuelle de 44 945 et ce malgré une relative baisse constatée à partir de 201728. Ce niveau d’accroissement n’a été dépassé que pour la décennie 1960-1969, qui avait connu un accroissement annuel moyen de 51 185 étrangers résidants permanents.

Dans le détail, les étrangers résidant en Suisse proviennent très majoritairement d’Europe (83%), puis d’Asie (8%) et enfin d’Afrique (5%) et d’Amérique latine (3%). Cette répartition connaît une évolution significative depuis 1980, année pendant laquelle la part d’Européens représentait 94% de la population étrangère, tandis que l’Afrique et l’Amérique latine ne constituaient qu’1% et l’Asie 2% de la population résidante. Aujourd’hui, pour l’Europe, les groupes les plus importants se situent dans l’Union européenne29 (64% du total) – parmi lesquels les citoyens italiens, allemands et portugais sont les plus représentés. Le cinquième groupe le plus important présent en Suisse, après les Français, et première nationalité hors Union européenne présente en Suisse est constitué par les citoyens du Kosovo, dont le nombre s’élevait en 2021 à 114 755 personnes, à la suite d’une augmentation importante pendant la décennie 2010-2019 (+48%).

Bien entendu, la population étrangère présente en Suisse ne révèle qu’imparfaitement la réalité migratoire suisse. Elle ne permet en effet pas de tenir compte de la population d’origine étrangère ayant fait l’objet d’une naturalisation, qui est comptabilisée dans les statistiques relatives au statut migratoire de la population résidante en Suisse30. En 2021, la population résidante permanente de 15 ans ou plus se compose à 39% de personnes issues de l’immigration (2 890 000 individus)31. Plus d’un tiers de cette population (1 090 000 personnes) a la nationalité suisse. Près des quatre cinquièmes des personnes issues de l’immigration font partie de la 1re génération (2 276 000), le cinquième restant étant né en Suisse et appartenant donc à la 2e génération (615 000). Dans la population non-issue de l’immigration, on trouve principalement des suisses à la naissance (99,4%), mais également quelques personnes naturalisées (0,5%) et les étrangers de 3e génération ou plus (0,1%).

Enfin, concernant la raison principale ayant conduit les personnes à migrer en Suisse, en 2017 les raisons familiales arrivent en première position (43,3%) devant les raisons professionnelles (32,3%), l’asile (6,1%) et les études (5,1%). Dans le détail, les ressortissants de l’Union européenne et de l’AELE viennent principalement pour des raisons professionnelles (46,8%), tandis que les ressortissants d’autres pays d’Europe et des autres pays du monde viennent principalement pour des motifs familiaux (respectivement 57,6% et 53,3%)32.

Une population issue de l’immigration caractérisée par un niveau d’intégration économique plus faible que celle de la population non- issue de l’immigration

Après avoir établi que les ordres de grandeur de la population issue de l’immigration représente une proportion particulièrement importante de la population totale, il convient d’analyser les performances différenciées qui caractérisent cette population en matière d’intégration – au marché de l’emploi, en matière de formation et dans le domaine des conditions économiques et matérielles d’existence et de la participation à la vie sociale – c’est-à-dire, la qualité de l’immigration en Suisse. Les données de l’Office fédéral de la statistique sont à cet égard particulièrement éloquentes. Concernant le marché de l’emploi, la population issue de l’immigration présente un taux de chômage plus de deux fois supérieur à celui de la population qui n’en est pas issue33 (8,1% pour la population issue de l’immigration contre 2,9% pour la population non-issue de l’immigration). Il convient toutefois de noter que parmi la population issue de l’immigration, celle disposant de la nationalité suisse enregistre un taux de chômage de 6,5%, sensiblement similaire à celui des ressortissants de l’Union européenne ou de l’AELE (6,8%), tandis que le taux de chômage augmente massivement pour les ressortissants des autres pays d’Europe (13,4%) ainsi que les autres pays du monde (14,6%)34.

Cette réalité, à savoir que parmi la population issue de l’immigration, les ressortissants de l’Union européenne ou de l’AELE rencontrent des niveaux d’intégration proches voir similaires à la population non-issue de l’immigration, tandis que les ressortissants d’autres pays s’en éloignent de manière significative, se reflète également dans les domaines de la formation, des conditions économiques et matérielles et de la participation à la vie sociale35. En matière de formation, la population issue de l’immigration est surreprésentée parmi les personnes ne disposant que de la formation à l’école obligatoire (27,4% contre 12,9% pour la population non-issue de l’immigration). Ce taux n’atteint que 21,5 % pour les personnes de nationalité suisse et 25,5% pour les ressortissants de l’UE et de l’AELE, tandis qu’il explose pour les ressortissants d’autres pays d’Europe (45%) et les autres pays du monde (39%)36. De même, les jeunes hors du système de formation sont près de 3 fois plus important pour la population issue de l’immigration37.

En matière de conditions économiques et matérielles, le taux de pauvreté des personnes actives occupées38 est 2 fois supérieur pour les populations issues de l’immigration (à noter que cela n’est pas vrai pour les immigrés ayant acquis la nationalité suisse). Concernant le taux d’aide sociale39, il est particulièrement parlant puisqu’on y observe une nette différence en fonction de la nationalité : parmi les personnes nées en Suisse, le taux d’aide sociale passe de 1,9% pour les citoyens suisses à 4% pour les ressortissants de l’UE et de l’AELE et à 7% pour les ressortissants d’autres pays européens, et atteint 31,3% pour les ressortissants des autres pays du monde.

Enfin, lorsque l’on observe certains indicateurs propres à caractériser la participation à la vie sociale, des différences notables peuvent également être constatées : la participation aux votations fédérales40 des suisses issus de l’immigration se situe 10 points en dessous de ceux qui n’en sont pas issus. En matière d’infractions au code pénal, les ressortissants étrangers, bien qu’ils ne représentent que 24,7% de la population, constituent la population majoritaire parmi les prévenus pour des infractions au code pénal41. Dans le détail en 2022, les étrangers ont commis 60,1 % des homicides, 55,3% des viols, 54,8% des lésions corporelles graves infligées, 63,2% des vols, 66,2% des vols par effraction, 64,3 % des vols à l’étalage, 91,4 % des vols à la tire, 61,2% des vols de véhicule.

2 – Un cadre normatif strict en matière de séjour, d’établissement et d’accès à la naturalisation

2.1 La procédure de séjour et d’établissement des étrangers en Suisse

Le séjour et l’établissement des étrangers en Suisse sont encadrés par l’article 121 et 121a de la Constitution fédérale et loi fédérale sur les étrangers et l’intégration (LEI), dont le contenu est synthétisé ci-dessous. Ces normes règlent notamment les conditions d’entrée en Suisse dans le cadre d’une activité lucrative ou sans lucrative.

Comme le lecteur pourra le constater, les articles constitutionnels encadrant le droit au séjour et à l’établissement ont été fortement marqués par la votation populaire du 9 février 2014, qui place au plus haut niveau de la hiérarchie des normes plusieurs disposition visant à durcir les conditions d’admission au séjour et à l’établissement en Suisse et à faciliter l’expulsion d’étrangers. L’objectif de cette réforme consiste à revenir à une politique migratoire basée sur la planification au regard des besoins économiques et dans le respect du principe de préférence nationale, tout en renforçant les marges de manœuvre dont dispose la Confédération en matière d’expulsion des étrangers. Ainsi, si le droit au séjour peut être accordé dans le cadre d’une activité non lucrative, la politique migratoire vise principalement une immigration de travail à haute valeur ajoutée.


Plusieurs éléments viennent cependant limiter la mise en œuvre de ces dispositions :

  • La Suisse ayant déjà ratifié l’Accord sur la libre circulation des personnes41 et la Convention instituant l’Association Européenne de Libre-Échange42, la loi fédé- rale sur les étrangers et l’intégration, qui met en œuvre ces articles, ne peut s’appliquer qu’aux étrangers dans la mesure où leur statut juridique n’est pas réglé des traités internationaux conclus par la Suisse ;
  • Selon le principe de pacta sunct servanda, tout autre engagement international pris par la Suisse en matière migratoire précédant l’adoption de ces dispositions reste valable.

Ces limitations ont pour principal effet de créer une distinction dans la politique migratoire entre 2 catégories de population : les citoyens européens ou issus d’un État membre de l’AELE d’une part, les autres étrangers ne remplissant pas ces conditions et pour lesquels l’ensemble des contraintes légales de la LEI (loi fédérale sur les étrangers et l’intégration) s’appliquent.

Titres de séjour43 pour les ressortissants d’un État hors UE/AELE

Une seconde distinction de la LEI différencie un séjour pour une activité lucrative et un séjour sans activité lucrative assorti de conditions d’admission et de limitations à l’entrée différenciées :

Ainsi, en matière de titres de séjour, si les ressortissants de l’UE/AELE bénéficient d’un accès facilité au marché du travail, les ressortissants d’un État hors UE/AELE n’accèdent au marché de l’emploi que dans les limites fixées par la LEI : seuls les cadres, spécialistes et travailleurs qualifiés peuvent être admis pour travailler en Suisse et obtenir des autorisations de séjour de courte durée ou des autorisations de séjour, sous réserve que les marchés suisses et européens de l’emploi aient été explorés en vain. Lors du dépôt d’une demande d’autorisation de travail, l’employeur doit apporter la preuve :

  • Qu’il a annoncé le plus rapidement possible la vacance du poste à l’office can- tonal de l’emploi et que le service du placement n’a pas pu trouver un candidat dans un délai raisonnable ;
  • Qu’il a fait en temps opportun des recherches approfondies en Suisse et dans les pays de l’UE/AELE en vue de trouver un travailleur au profil requis ;
  • Que pour le poste en question, il ne peut former ou faire former dans un délai raisonnable un travailleur disponible sur le marché du travail suisse.

S’ajoutent à ces conditions qui relèvent de la préférence nationale, le fait que les conditions de travail et de salaire usuelles dans la branche doivent être respectées et qu’il s’agit d’un emploi à plein temps. Enfin, un dernier facteur vient limiter l’immigration de travail de ressortissants d’États hors UE/AELE : la disponibilité de contingents pour les autorisations de séjour.

La mise en place de contingents annuels est déterminée chaque année par la Confédération au sein de l’ordonnance relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative, après avoir consulté les cantons et les partenaires sociaux. Celle-ci fixe un nombre maximum d’autorisations de séjour de courte et d’autorisation de séjour, réparti entre les cantons et la Confédération. L’objectif de cette répartition consiste :

  • Pour les cantons, à disposer d’une autonomie dans la délivrance des titres de séjour qui leurs ont été attribués après les avoir consultés pour prendre en compte leurs besoins et intérêts économiques ;
  • Pour la Confédération, à rééquilibrer les besoins de l’économie et du marché du travail des cantons.

À titre d’illustration, pour l’année 2023, le Conseil fédéral a arrêté un nombre maximum d’autorisations de séjour de courte durée à 4 000 et d’autorisations de séjour à 4 50044. Ces personnes représentent près de 9 % du total des arrivées au sein de la population résidante étrangère. La répartition entre la Confédération et les cantons se fait comme suit :

Il est à noter que la philosophie générale du texte s’inscrit parfaitement dans la tradition observée jusqu’ici, consistant à favoriser une immigration à haute valeur ajoutée tout en conservant une capacité à piloter de manière flexible l’entrée dans le pays.

Titres de séjour pour les ressortissants d’un État hors UE/AELE

A l’inverse, pour les citoyens de l’UE/AELE, un accès facilité au marché du travail est en place et les permis de séjour suivants s’appliquent :

Ainsi, les conditions de séjour et d’établissement en Suisse, marquées par une politique à deux vitesses qui distingue entre les ressortissants de l’UE/AELE d’une part, et les ressortissants d’autres États d’autre part, permettent dans une large mesure d’expliquer la présence comparativement plus marquée de ressortissants européens en Suisse. Les modalités pratiques des conditions de séjour et d’établissement pour les ressortissants hors UE/AELE sont par ailleurs particulièrement marquées par la marge de manœuvre des cantons dans les procédures. On observe une disparité des taux d’admission, qui s’explique par la pondération des critères d’admission dans les différentes procédures cantonales45. Trois critères apparaissent cependant systématiquement comme déterminants, quel que soit la pondération définie par le canton : l’indépendance financière, la compétence linguistique et un comportement conforme à la loi46.

2.2 Focus sur l’asile

Le grain de sable dans la politique migratoire d’asile suisse se situe certainement au niveau de l’asile. En effet, le domaine de l’asile apparaît de plus en plus comme une facilité de contournement pour l’obtention de titres de séjour, à rebours des règles posées par le système dual distinguant ressortissants UE/AELE et ressortissants d’autres États. La politique d’asile actuelle permet ainsi d’immigrer par la voie de l’asile, même sans motif d’asile. Avec 1,5 requérant d’asile pour 1 000 habitants, la Suisse se situe nettement au-dessus de la moyenne européenne d’1 requérant d’asile pour 1 000 habitants. Pour l’année 2023, l’État-major spécial Asile (SONAS) prévoit augmentation pouvant s’établir jusqu’à 40 000 nouvelles demandes47. Au surplus, la Suisse apparaît comme significativement plus généreuse que ses voisins européens concernant les décisions d’asile de première instance48 :

Quatre types d’autorisations de séjour régissent les personnes du domaine de l’asile : le livret N pour les requérants d’asile, le livret F pour les étrangers admis provisoirement, le livret S pour les personnes à protéger, enfin, le livret B d’autorisation de séjour pour les réfugiés reconnus (voir plus haut).

Le traitement des demandes d’asile est encadré par la loi sur l’asile (LAsi) qui établit les règles concernant la procédure d’octroi de l’asile et le statut des réfugiés. Conformément à l’article 121 de la Constitution fédérale, la législation sur l’octroi de l’asile relève de la Confédération et en particulier du SEM (Secrétariat d’État aux migrations), qui décide de l’octroi de l’asile ainsi que du renvoi d’un requérant de Suisse. Le Conseil fédéral désigne quant à lui les États d’origine et les États tiers sûrs49. Enfin, les autorités cantonales peuvent préparer les décisions sous la direction du SEM.

La procédure de l’asile se décompose des étapes suivantes : une phase préparatoire d’une durée de 21 jours (10 jours pour les procédures Dublin), puis l’instruction de la demande d’asile qui peut se faire selon une procédure accélérée (8 jours) ou étendue (2 mois). La distinction entre procédure accélérée ou étendue constitue une innovation issue de la restructuration du domaine de l’asile, acceptée par le peuple suisse en 2016 : à travers la procédure accélérée, il est possible de décider quels requérants d’asile resteront en Suisse durablement, avant de les assigner le plus rapidement possible à un canton, permettant ainsi une accélération de la procédure. En effet, l’exécution des renvois a été identifié très tôt comme un maillon faible de la procédure d’asile et la mise en place de centres fédéraux fermés où s’effectue le dépôt de la demande d’asile et le tri entre la procédure normale (pour les demandes apparaissant légitimes) et la procédure accélérée a permis une forte accélération du taux de traitement des demandes50.

Durant la phase préparatoire, le demandeur d’asile dépose une demande d’asile à un poste de contrôle d’un aéroport suisse, à un poste frontière ou dans un centre de la Confédération. Le SEM examine s’il est compétent pour mener la procédure d’asile ou si celle-ci relève d’une aux État partie des accords d’association à Dublin (procédure Dublin). Il recueille les données personnelles du demandeur, réalise une expertise sur son âge et vérifie les moyens de preuve et les motifs de l’asile. À l’issue de cet examen, le SEM attribue le requérant à un centre de la Confédération où il est hébergé le temps de la procédure51. Dans le cadre d’une procédure Dublin, le SEM réalise une demande de prise en charge adressée à l’État responsable de la demande d’asile.

Le SEM n’instruit pas les demandes d’asile si le requérant peut retourner dans un État tiers sûr dans lequel il a séjourné auparavant, dans un État tiers compétent pour mener la procédure d’asile, peut poursuivre son voyage vers un État tiers pour lequel il possède un visa ou peut être renvoyé dans son pays d’origine.

La procédure à proprement parler se décompose comme suit :

  1. Préparation de l’audition sur les motifs de l’asile
  2. Audition sur les motifs d’asile ou octroi du droit d’être entendu
  3. Autre avis éventuel du représentant juridique
  4. Triage : poursuite de la procédure accélérée ou passage à la procédure étendue
  5. Rédaction du projet de décision
  6. Avis du représentant juridique sur le projet de décision négative
  7. Rédaction finale de la décision
  8. Notification de la décision.

S’il ressort de l’audition qu’une décision ne peut être rendue dans le cadre d’une procédure accélérée, alors le requérant est attribué à un canton afin de poursuivre le traitement de la demande en procédure étendue.

L’asile est accordé aux personnes qui ont la qualité de réfugié, s’il n’y a pas de motif d’exclusion. Parmi les motifs d’exclusion, l’asile n’est pas accordé si le demande en est indigne en raison d’actes répréhensibles, a porté atteinte à la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse ou est sous le coup d’une expulsion suite à une infraction au code pénal. Par ailleurs, si le requérant est frappé d’une décision d’asile négative dans l’État Dublin compétent, il peut être renvoyé directement dans son pays d’origine

À la suite d’un rejet d’une demande d’asile, le SEM prononce une mesure d’éloignement et en ordonne l’exécution. La décision indique l’obligation de quitter la Suisse et l’espace Schengen, la date à laquelle l’intéressé doit avoir quitté le territoire ainsi que les moyens de contraintes applicables. Par ailleurs, le SEM révoque l’asile si l’étranger a obtenu l’asile en faisant de fausses déclarations ou en dissimulant des faits essentiels, s’il s’est rendu dans son État d’origine, s’il a porté atteinte à la sécurité intérieure ou extérieure de la Suisse ou a commis des actes délictueux. C’est aux cantons que revient l’exécution du renvoi. Le délai de renvoi se situe entre 0 et 7 jours pour les procédures Dublin, 7 jours pour une procédure accélérée et de 7 à 30 jours pour une procédure étendue.

Des recours sont possibles à l’issue de la décision sur l’octroi de l’asile selon les délais suivants :

  • 7 jours ouvrables pour la procédure accélérée et 20 jours pour le traitement du recours par le Tribunal administratif fédéral
  • 30 jours ouvrables pour la procédure étendue et 30 jours pour le traitement du recours par le Tribunal administratif fédéral

Durant le traitement du recours, le requérant est admis à titre provisoire (livret F). Ainsi, le traitement d’une demande d’asile prend au maximum 5 mois dans le cadre d’une procédure étendue comprenant un recours devant le Tribunal administratif fédéral.

L’admission provisoire est également prononcée lorsque l’exécution d’un renvoi est illicite (violation du droit international public), inexigible52 (mise en danger concrète de l’étranger) ou impossible (raisons techniques d’exécution). C’est principalement par le biais de ce statut que les étrangers déboutés parviennent à se maintenir sur le territoire suisse : elle constitue une mesure de substitution face à l’impossibilité du renvoi de requérant débouté. Fin novembre 2022, 44 806 personnes vivaient en Suisse avec une admission provisoire. Bien que les personnes admises à titre provisoire ont le droit d’exercer une activité lucrative dans toute la Suisse, en pratique seuls 48% travaillent et 82% dépendent des prestations d’assistance.

En 2022, 24 511 demandes d’asile ont été déposées en Suisse53, auxquelles il convient d’ajouter 71 000 statuts S délivrés à des ukrainiens dans le cadre du conflit en cours. Le SEM a traité 17 599 demandes d’asile en première instance ; 4 816 personnes ont obtenu l’asile, d’où un taux de reconnaissance (octroi de l’asile) de 30,6 %. 28,4% des personnes bénéficient d’une admission provisoire, c’est-à-dire qu’elles ont fait l’objet d’une décision de renvoi de Suisse mais que son exécution n’est pas possible. Le taux de protection (octroi de l’asile ou admission provisoire après une décision d’asile de première instance) a atteint 59 %. Concernant les départs, ils concernent 11 467 personnes en 2022, décomposé comme suit : 8 333 personnes ont quitté le territoire suisse de manière autonome ; 1 820 personnes ont été renvoyées dans leur État d’origine ou dans un État tiers et 1 314 dans un État Dublin. Ainsi, si près de deux tiers des demandes d’aile sont rejetées, le nombre conséquent d’admissions provisoires permet aux personnes de se maintenir sur le territoire suisse de manière quasi indéfinie, détournant l’objectif de la politique d’asile. Du fait de l’impossibilité d’exécuter les décisions de renvoi54, le nombre d’admission à titre provisoire a plus que doublé en 10 ans55. Ce statut apparaît comme particulièrement intéressant lorsqu’on le compare aux autres moyens d’immigrer en Suisse : il permet à la personne déboutée de l’asile d’exercer une activité lucrative, de percevoir les mêmes prestations d’aide sociale que les Suisses et d’obtenir, après 5 ans de présence en Suisse, une autorisation de séjour. La politique d’asile actuelle permet ainsi d’immigrer par la voie de l’asile, même sans motif d’asile.

Bien entendu, à côté de ces catégories d’immigrés encadrés par la loi, persiste une part importante d’étrangers en situation irrégulière, sans statut ni titre. En 2018, leur nombre était estimé à 76 000, avec une concentration importante dans les grandes villes du pays. Selon toute vraisemblance, ce chiffre peut être revu à la hausse du fait de la forte augmentation des interpellations de personnes en situations irrégulières, passée de 11 043 en 2020 à 52 077 en 2022.

2.3     La procédure de naturalisation

En matière de naturalisation, la Suisse dispose de deux types de procédures : une procédure de naturalisation ordinaire et une procédure de naturalisation facilitée qui peut s’appliquer aux étrangers de troisième génération, au conjoint d’un citoyen suisse et aux enfants apatrides. La loi sur la nationalité suisse, qui règle ces procédures a fait l’objet d’une révision en 2018 afin d’harmoniser les règles entre les cantons à travers des conditions minimales plus strictes qu’initialement prévues par certains cantons. Toutefois, les chiffres de la naturalisation apparaissent particulièrement conséquents rapportés à la taille de la population : 37 000 naturalisés en 2021, dont 30 200 par la procédure de naturalisation ordinaire et 6 700 par la procédure facilitée. Le nombre de naturalisations a connu une augmentation significative à partir des années 2000 : sur la période 2011-2021 elle se situe en moyenne à 38 158 naturalisations par an, soit 419 739 nouveaux citoyens suisses sur cette période.

Naturalisation ordinaire

La procédure de naturalisation ordinaire est encadrée par l’article 38 de la Constitution fédérale, la loi sur la nationalité suisse et l’ordonnance sur la nationalité suisse, dont le contenu est synthétisé ci-dessous. Ces normes règlent notamment la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons et fixent les conditions formelles et matérielles de la naturalisation :

La procédure de naturalisation ordinaire suit les étapes suivantes :

  • Publication d’un préavis relatif à l’octroi du droit de cité cantonal ou communal56 si elle est prévue dans le droit cantonal
  • Réalisation d’un rapport d’enquête par l’autorité cantonale, dont l’objet con- siste à vérifier les conditions formelles et matérielles du requérant, ce qui peut prendre une durée maximale de 12 mois. Le rapport contient notamment les éléments suivants : type d’autorisation relevant du droit des étrangers, durée du séjour en Suisse, respect de la sécurité et de l’ordre publics, respect des valeurs de la Constitution, compétences linguistiques, participation à la vie économique ou acquisition d’une formation, encouragement et soutien de l’intégration des membres de la famille, degré de familiarisation avec les conditions de vie en Suisse57
  • Délivrance de l’autorisation fédérale de naturalisation par le Secrétariat d’État aux Migrations (SEM), qui peut prendre une durée maximale de 8 mois.
  • La décision de naturalisation58 qui est rendue dans un délai d’un an par l’autorité cantonale à compter de l’octroi de l’autorisation fédérale. Il est à noter que la décision de naturalisation ne suit pas systématiquement l’autorisation fédérale de naturalisation : ainsi, si un canton a fixé dans son droit interne l’obligation de valider un préavis quant à l’octroi du droit de cité cantonal ou communal et qu’il s’avère, postérieurement à l’autorisation fédérale de naturalisation, que le requérant ne satisfait pas aux conditions de ce préavis, il refuse la naturalisation.

Il convient de noter, en matière de répartition des responsabilités entre la Confédération et les cantons, l’importance donnée au principe de subsidiarité : non seulement, les cantons sont responsables d’examiner les demandes et de mettre en œuvre la procédure, mais encore, ils disposent de la possibilité de partager leurs compétences avec les communes dans le cadre d’une demande de naturalisation et selon le droit cantonal. Ainsi, les critères de naturalisation qui sont formulés dans la loi sur la nationalité suisse ne font pas uniquement l’objet d’une appréciation administrative, prise par une autorité distante, mais matérialisent une approbation par le milieu réel dans lequel le demandeur effectue sa demande, tandis que la Confédération se borne à fixer des conditions minimales et à accorder l’autorisation de naturalisation en fin de procédure59. La naturalisation demeure largement une décision discrétionnaire. L’évaluation des « performances » individuelles d’intégration y offre une marge de manœuvre particulièrement grande. Pendant la période 2011-2017, 261 communes suisses, principalement rurales, n’ont ainsi naturalisé aucun étranger, et 124 communes n’ont naturalisé aucun étranger depuis 199260. Le fédéralisme d’exécution suisse, incarné par l’exécution conjointe des cantons et des communes de la procédure de naturalisation aboutit à une différentiation marquée entre des cantons aux pratiques « inclusives » facilitant la naturalisation et des pratiques restrictives marqués par des obstacles plus élevés, tel que des visites impromptues au domicile des candidats, en vue de s’assurer de la bonne tenue du ménage61.

Parmi les conditions minimales fixées par la Confédération, la durée de séjour en Suisse est à souligner, puisqu’elle inscrit la naturalisation dans un processus qui passe d’abord par l’octroi d’une d’autorisation d’établissement – qui contient elle-même ses critères propres en matière d’intégration – et nécessite une durée de présence minimale, non seulement en Suisse, mais dans le canton où a lieu la demande. Le calcul de la durée de séjour est d’ailleurs variable en fonction du type d’autorisation qui a permis au requérant de s’établir en Suisse : il est comptabilisé à partir de l’autorisation de séjour ou d’établissement et, dans le cas d’une admission provisoire, seule la moitié de la durée de séjour est prise en compte. De même, l’enfant né à l‘étranger de parents dont l‘un au moins est suisse perd la nationalité suisse à 25 ans s’il dispose d‘une autre nationalité, s’il ne se manifeste pas aux autorités suisses.

La loi sur la nationalité s’inscrit par ailleurs dans la tradition évoquée plus haut d’une acception à la fois identitaire et économique des critères d’intégration : peut devenir Suisse celui qui non seulement est parfaitement intégré aux conditions de vie en Suisse, mais encore, participe à la vie économique et ne fait pas peser sur la Confédération le coût de sa présence dans le pays. Concernant la familiarisation avec les conditions de vie en Suisse, les critères détaillés par l’ordonnance sur la nationalité suisse ne se limitent pas uniquement à des critères fonctionnels –    connaissances élémentaire des particularités géographiques, historiques, politiques et sociales de la Suisse62 – mais également des critères organiques tels que la participation à la vie sociale et culturelle de la population suisse et l’entretien de contacts avec des Suisses. Il en va de même pour le respect des valeurs de la Constitution pour laquelle, du fait de l’influence exercée au fil du temps par les votations populaires, des critères formels côtoient des conditions organiques. Ainsi, à la différence de ses voisins, le patriotisme constitutionnel63 suisse, du fait du lien direct qu’il entretient avec le peuple et les cantons, ne se borne pas en une liste de valeurs relatives à l’État de droit, aux droits fondamentaux ou à l’ordre démocratico-libéral, mais dessine les contours, par des éléments concrets, de ce qui marque la nation suisse : l’égalité entre les hommes et les femmes, la liberté de conscience et de croyance, la liberté d’opinion notamment. En matière de participation économique, le requérant doit disposer de revenus, d’une fortune ou de prestations de tiers lui permettent de couvrir le coût de sa vie ainsi que de sa famille. Si le requérant perçoit une aide sociale dans les 3 années précédant le dépôt de la demande ou durant la procédure de naturalisation, il ne remplit pas les exigences relatives à la participation à la vie économique, à moins de rembourser ladite aide.

Enfin, une naturalisation, une fois accordée, est toujours susceptible d’être annulée, au plus tard 8 ans après son octroi : le SEM peut en effet annuler la naturalisation obtenue à la suite de déclarations mensongères ou la dissimulation de faits essentiels. Il peut par ailleurs, avec l’assentiment de l’autorité du canton d’origine, retirer la nationalité suisse et le droit de cité cantonal et communal à un Suisse ayant plusieurs nationalités, si sa conduite porte gravement atteinte aux intérêts ou au renom de la Suisse.

Naturalisation facilitée

La procédure de naturalisation ordinaire est ouverte aux étrangers de troisième génération, au conjoint d’un citoyen suisse et aux enfants apatrides. Son contenu et la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons sont synthétisés ci-dessous.

Les principales différences dans la procédure de naturalisation facilitée résident dans le fait que c’est le SEM qui statue sur la décision de naturalisation, tandis que le canton occupe une fonction consultative et que les conditions formelles de naturalisation sont allégées. La durée de séjour en Suisse est ainsi réduite à 5 ans, voire ne constitue plus un critère déterminant dès lors qu’un lien étroit avec la Suisse est démontré par le requérant. En revanche, les conditions matérielles d’acquisition de la nationalité varient peu par rapport à la procédure ordinaire.

2.4 Compatibilité entre les procédures de titres de séjour, d’asile et de naturalisation avec et le droit international public

Les normes évoquées plus haut régissant les procédures du séjour, de l’asile et de la naturalisation peuvent amener à s’interroger sur le contrôle que peut y exercer le juge, face à des normes constitutionnelles et aux engagements internationaux pris par la Confédération (CEDH, AELE, Convention Schengen essentiellement).

Concernant le droit interne, les possibilités de contrôle du juge sont relativement restreintes. D’une part, les initiatives populaires fédérales modifient directement la norme suprême, puisqu’elles consistent en des modifications apportées à la Constitution fédérale. C’est notamment le cas pour les articles 38, 121 et 121a de la Constitution fédérale qui ont été totalement ou partiellement intégrés par la voie d’une initiative populaire. D’autre part, l’absence de contrôle de constitutionnalité des lois fédérales par le tribunal fédéral, c’est-à-dire des actes législatifs du Parlement fédéral soumis à référendum82, facilite leur mise en œuvre. Cette absence de contrôle s’étend par ailleurs aux ordonnances dans la mesure où celles-ci consistent en des mises en œuvre des lois fédérales. Ainsi, la Constitution fédérale, en tant que garante du principe de la séparation des pouvoirs et afin d’empêcher que le pouvoir judiciaire ne puisse s’élever au-dessus du pouvoir législatif ne permet pas que des actes de l’Assemblée fédérale soient portés devant le Tribunal fédéral.

Concernant le droit international public, celui-ci peut considérablement limiter les normes en droit interne. En effet, la Confédération se situe dans un système moniste64, c’est-à-dire qu’elle reconnaît un effet direct aux normes du droit international dès lors qu’elles sont suffisamment claires et précises. Ainsi, afin de limiter les potentiels conflits de normes et étant donné que la Constitution fédérale ne définit pas explicitement de hiérarchie entre les normes de droit international et celles de droit interne, la jurisprudence du Tribunal fédéral a consisté à interpréter le droit interne à la lumière des normes internationales. La résolution de conflits normatifs entre le droit international et le droit interne s’est cependant bien posée pour les juges de Mon- Repos à plusieurs reprises. Dans le cadre d’un conflit entre une norme de droit international et une initiative populaire fédérale (ou tout autre révision constitutionnelle), les initiatives populaires peuvent être déclarées nulles uniquement lorsqu’elles violent les règles impératives du droit international65, notion recouvrant des normes fondamentales telles que l’interdiction du génocide, de la torture ou de l’esclavage. Lorsque l’initiative populaire enfreint d’autres règles du droit international, celle-ci est déclarée valable. Il est alors possible soit de renégocier le traité concerné pour l’adapter à la nouvelle norme constitutionnelle, soit de le dénoncer. Dans le cas d’un conflit entre une norme de droit international et une loi fédérale adoptée postérieurement, si l’Assemblée fédérale adopte sciemment une loi fédérale contraire au droit international, cette loi s’applique (jurisprudence Schubert de 1973). Font exception à cette règle les droits fondamentaux garantis par le droit international, tel que la CEDH (jurisprudence PKK).

En matière de politique migratoire, le sujet des conflits de normes s’est particulièrement posé après l’adoption de l’initiative populaire « Pour le renvoi des étrangers criminels ». Son contenu prévoit en effet de priver les étrangers ayant été jugés coupables d’infractions graves ou d’avoir perçu abusivement des prestations des assurances sociales, de leur titre de séjour et de les interdire d’accéder au territoire suisse pour une période allant de 5 à 15 ans de manière automatique, entrant ainsi en conflit avec la CEDH (Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme). Après que le tribunal fédéral ait jugé que l’article de la Constitution fédérale transposant l’initiative ne pouvait être d’application directe, la loi fédérale de mise en œuvre adoptée par le Parlement a laissé une marge d’appréciation au juge dans le cadre des procédures d’expulsion, contredisant ainsi le texte originel afin de résoudre le conflit de normes en faveur du droit international.

Ainsi, bien que les normes en matière de politique migratoire ne posent pas de difficultés au regard des dispositions du droit interne, l’effet direct du droit international public dans le système juridique helvétique nuance leur portée et aboutit à un jeu d’équilibre dans lequel l’enjeu consiste à concilier ces normes, souvent issues de votations populaires avec le droit primaire et secondaire issus des traités auxquels la Suisse participe.

3 – Quelles perspectives pour la politique migratoire suisse

La politique migratoire suisse semble constituer un paradoxe vis-à-vis de ses voisins européens. Elle est marquée par un niveau d’immigration particulièrement important tout en conservant des critères d’admission exigeants. Si elle se distingue par une immigration essentiellement qualifiée, en provenance d’États industrialisés, elle est également confrontée à des niveaux d’intégration particulièrement contrastés, entre populations issues d’États européens et d’États tiers. Enfin, bien que la Suisse ne soit pas membre de l’Union européenne, son système juridique moniste constitue un frein à la mise en œuvre autonome de sa politique migratoire, face aux normes de la CEDH notamment.

Face à ces défis, le système politique suisse dispose toutefois d’atouts incontestables qui le distinguent de ses voisins européens : les formes d’expression directes et indirectes de participation aux décisions démocratiques par les citoyens constituent un levier important pour trancher le nœud gordien d’une politique migratoire qui cherche sa direction. Les initiatives populaires fédérales pacifient ainsi le débat en instituant à travers le peuple et les cantons un décideur unique et incontestable, donnant à la confrontation des idées toute leur place dans la formation du jugement public. Par ailleurs, face au risque de judiciarisation et de bureaucratisation des procédures, il apparaît que les cantons, avec leurs marges de manœuvres pratiques particulièrement étendues, disposent du pouvoir de moduler la politique migratoire selon leurs orientations.

En 2023, une nouvelle initiative populaire fédérale a été lancée sous l’impulsion de l’UDC, visant à limiter la population suisse à 10 millions d’habitants. Celle-ci prévoit notamment des mesures limitant l’asile et le regroupement familial à partir de 9,5 millions de résidants permanents, puis, dès lors que le seuil des 10 millions d’habitants sera franchi, d’interdire la possibilité d’obtenir une autorisation de séjour ou la nationalité suisse aux personnes admises à titre provisoire. Enfin, si le seuil des 10 millions d’habitants était dépassé durant plus de deux ans, il serait prévu de dénoncer l’accord sur la libre circulation des personnes avec l’Union européenne.

Ainsi, la différence fondamentale entre la Suisse et ses voisins européens consiste en la capacité dont dispose le peuple pour décider de son destin démographique. Le « principe de milice », qui fonde son système politique tout en affermissant son identité collective, lui permet de maîtriser de manière inégalée la gestion de l’immigration dans toutes ses dimensions.

Bibliographie

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Sources secondaires

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  19. Tamedia pour 20 Minutes, Das Leben in der Schweiz, étude portant sur 50740 per- sonnes selon des variables démographiques et géographiques du 24 octobre au 13 novembre 2022 et publié le 11 avril 2023 : https://www.tamedia.ch/tl_files/con- tent/Group/PDF%20Files/Deutsch/20230411%20Bericht%20Umfrage%20Le- ben%20der%20Schweiz.pdf
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  21. Von Rütte, Barbara, Das neue Bürgerrechtsgesetz, Zentrum für Migrationsrecht der Universität Bern, Anwaltsrevue, 2017 : https://bo- ris.unibe.ch/118257/1/von_Ruette_2017_Das_neue_Buergerrechtsgesetz.pdf

Notes

  1. SRG       SSR/Sotomo,       Wahlbarometer,   Studienbericht,             juillet     2023      :             https://sotomo.ch/site/wp- content/uploads/2023/07/SRG_Wahlbarometer_Hauptbericht.pdf ↩︎
  2. Commission fédérale des migrations, Initiatives visant à restreindre l’immigration et contre la surpopulation : https://www.ekm.admin.ch/ekm/fr/home/zuwanderung— aufenthalt/zuwanderung/geschichtliches/volksinitiativen.html ↩︎
  3. Il est à noter que cette initiative a été validée à rebours des recommandations du Conseil fédéral et de la majorité des partis politiques, des syndicats et des groupes d’entreprises ↩︎
  4. D’Amato Gianni, Efionayi-Mäder Denise, Marges de manœuvre cantonales en mutation, Swiss Forum for Migration and Population Studies, Université de Neuchâtel, octobre  2019 : https://www.unine.ch/files/live/sites/sfm/files/listes_publicationsSFM/Etudes%20du%20SFM/SFM%20-%20Studies%2073f.pdf
     ↩︎
  5. Heiniger, Marcel, Einwanderung, Historisches Lexikon der Schweiz, 7 décembre 2006 : https://hls-dhs- dss.ch/de/articles/007991/2006-12-07/ ↩︎
  6. Ibidem ↩︎
  7. A travers l’ajout de l’article 47bis dans la Constitution fédérale du 29 mai 1874 : « Les conditions relatives à l’entrée, à la sortie, au séjour et à l’établissement des étrangers seront réglées par la législation. Les cantons décident en principe, d’après le droit fédéral, du séjour et de l’établissement. La Confédération décide en dernier lieu en ce qui concerne les permis cantonaux d’établissement et de tolérance, les expulsions cantonales étendant leurs effets au territoire de la Confédération, la violation des traités d’établissement et le refus de l’asile. » https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1924/2_493_511_587/fr ↩︎
  8. Meyer, Helmut, Migration – Einwanderung in die Schweiz und Auswanderung aus der Schweiz, Schweizerisches Nationalmuseum, 2011 : https://www.landesmuseum.ch/landesmuseum/ihr- besuch/schulen/archiv-da/geschichte-schweiz.-migration-ii.pdf ↩︎
  9. Loi fédérale sur le séjour et l’établissement des étrangers (LSEE) du 26 mars 1931, article 16, Feuille fédérale : https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1931/1_425_437_237/fr ↩︎
  10. Message du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale du 2 juin 1924 concernant la réglementation du séjour et de l’établissement des étrangers par le droit fédéral, Feuille fédérale, 1924 : https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1924/2_493_511_587/fr ↩︎
  11. Angehrn,                 Livia           et        Stognic,           Aljoscha,    Arbeitsmigration    nach    1945,    Sozialgeschichte.ch : https://www.sozialgeschichte.ch/themen/arbeitsmigration-nach-1945/ ↩︎
  12. Vuilleumier, Marc, Ausländer, Historisches Lexikon der Schweiz, 9 juillet 2015 : https://hls-dhs- dss.ch/de/articles/010384/2015-07-09/ ↩︎
  13. Ibidem ↩︎
  14. Ibidem ↩︎
  15. Ibidem ↩︎
  16. Vuilleumier, Marc, Ausländer, Historisches Lexikon der Schweiz, 9 juillet 2015 : https://hls-dhs- dss.ch/de/articles/010384/2015-07-09/ ↩︎
  17. Ibidem ↩︎
  18. Ibidem ↩︎
  19. Ibidem ↩︎
  20. Sur les 3 initiatives qui n’ont pas fait l’objet d’une votation populaire, celle de 1968 contre l’emprise étrangère fut retirée, tandis que celles de 1987 contre l’emprise étrangère et 1988 pour la limitation de l’accueil des demandeurs d’asile échouèrent au stade de la collecte de signatures. ↩︎
  21. Il est à noter que le vote pour l’initiative Schwarzenbach est corrélé avec la densité de population étrangère présente sur le plan communal, en particulier dans les régions urbaines : Piguet, Etienne, Mahnig, Hans, Quotas d’immigration. L’expérience suisse, Cahiers de migrations internationales, Genève, 2000 ↩︎
  22. Mahnig, Hans (sous la direction de), Histoire de la politique de migration, d’asile et d’intégration en Suisse depuis 1948, Collection Cohésion sociale et pluralisme culturel, Seismo, 2005 : https://www.unige.ch/sciences- societe/socio/files/8114/0533/6235/NiederbergerinMahnig2005.pdf ↩︎
  23. Ibidem ↩︎
  24. Parteienkompass,                      données         issues          du          questionnaire smartvote/sotomo: https://parteienkompass.ch/de/parteien ↩︎
  25. Smartmonitor,     Classement          de          la             politique de          migration            et             d’intégration        par         parti      : https://smartmonitor.ch/fr/issues/6 ↩︎
  26. Tamedia pour 20 Minutes, Das Leben in der Schweiz, étude portant sur 50740 personnes selon des variables démographiques et géographiques du 24 octobre au 13 novembre 2022 et publié le 11 avril 2023 : https://www.tamedia.ch/tl_files/content/Group/PDF%20Files/Deutsch/20230411%20Bericht%20Umfrage%20Leben
    %20der%20Schweiz.pdf ↩︎
  27. Office    fédéral   de          la           statistique,           Effectif             et           évolution             de          la             population : https://www.bfs.admin.ch/bfs/fr/home/statistiques/population/effectif-evolution.html ↩︎
  28. Office fédéral de la statistique, Bilan de la population résidante permanente étrangère, de 1951 à 2021, 25 août 2022 : https://www.bfs.admin.ch/bfs/fr/home/statistiques/population/migration-integration/nationalite- etrangere/composition.html ↩︎
  29. Cette catégorie comprend 27 pays selon le dernier état de l’UE, c’est-à-dire hors Royaume-Uni. ↩︎
  30. L’Office fédéral de la statistique établit une typologie de la population par statut migratoire, combinant les données sur le pays de naissance, la nationalité actuelle et à la naissance ainsi que les variables du pays de naissance des deux parents. La population issue de l’immigration comprend les personnes de nationalité étrangère ou naturalisées – à l’exception de celles nées en Suisse et dont les deux parents sont nés en Suisse – ainsi que les Suisses à la naissance dont les deux parents sont nés à l’étranger. ↩︎
  31. Office fédérale de la statistique, Population selon le statut migratoire et la nationalité, en 2021 : https://www.bfs.admin.ch/bfs/fr/home/statistiques/population/migration-integration/selon-statut- migratoire.assetdetail.23245589.html ↩︎
  32. Il est à noter que cette statistique inclut également les citoyens suisses de l’étranger qui retournent en Suisse. Office fédéral de la statistique, Part de la population ayant migré en Suisse selon la raison principale de leur dernière     migration,                  diverses               caractéristiques                  socio-démographiques                  et                  la                  région                  linguistique : https://www.bfs.admin.ch/bfs/fr/home/statistiques/population/migration-integration/migration- internationale/raisons-migration.assetdetail.7126664.html ↩︎
  33. Office fédéral de la statistique, Taux de chômage au sens du BIT, selon le statut migratoire, diverses caractéristiques                              socio-démographiques     et                              les                           grandes                           régions,                              12                       décembre                              2022 :
    https://www.bfs.admin.ch/bfs/fr/home/statistiken/kataloge-datenbanken/tabellen.assetdetail.23647392.html ↩︎
  34. Il est toutefois à noter qu’en matière de taux d’activité, c’est-à-dire de la part de personnes actives (en emploi ou non) en part de la population, il n’existe qu’une faible différence entre la population non-issue de l’immigration et celle issue de l’immigration (85% contre 83%). Le taux d’activité en équivalent temps plein est lui légèrement plus élevé pour la population issue de l’immigration (75% contre 72%). ↩︎
  35. Il est à noter que pour les différents indicateurs choisis, le statut migratoire n’est pas toujours une donnée mise à disposition par l’OFS. Lorsque tel est le cas, nous avons pris le parti d’utiliser le critère de la nationalité comme différenciant, afin d’apprécier l’impact de l’immigration sur la thématique étudiée. ↩︎
  36. Chiffres de 2021. Office fédéral de la statistique, Niveau de formation de la population, selon le statut migratoire,             diverses  caractéristiques    socio-démographiques             et           les         grandes  régions,  2022 : https://www.bfs.admin.ch/bfs/fr/home/statistiques/population/migration-integration/indicateurs- integration/indicateurs/niveau-acheve.assetdetail.23647363.html ↩︎
  37. Office fédéral de la statistique, Jeunes hors du système de formation, selon le statut migratoire – Part des jeunes de 18 à 24 ans sans formation postobligatoire et qui ne sont plus scolarisés : https://www.bfs.admin.ch/bfs/fr/home/statistiques/themes-transversaux/monitoring-programme-legislature/tous- les-indicateurs/ligne-directrice-2-cohesion/jeunes-quittant-prematurement-ecole.assetdetail.23770128.html ↩︎
  38. Office fédéral de la statistique, Taux de pauvreté des personnes actives occupées, selon le statut migratoire, diverses             caractéristiques    socio-démographiques       et             les          grandes régions, 2022 : https://www.bfs.admin.ch/bfs/fr/home/statistiques/population/migration-integration/indicateurs- integration/conditions-vie-pauvrete/taux-pauvrete-actifs-occupes.html ↩︎
  39. Office fédéral de la statistique, Taux d’aide sociale selon la nationalité et le lieu de naissance, le sexe et la classe            d’âge,            2022 : https://www.bfs.admin.ch/bfs/fr/home/statistiques/catalogues-banques- donnees/tableaux.assetdetail.23647412.html ↩︎
  40. Office fédéral de la statistique, Part de la population de nationalité suisse de 18 ans ou plus participant fréquemment aux votations fédérales, selon le statut migratoire, diverses caractéristiques socio-démographiques et les grandes           régions,                       2022 : https://www.bfs.admin.ch/bfs/de/home/dienstleistungen/fuer- medienschaffende.assetdetail.23647394.html ↩︎
  41. Office fédéral de la statistique, Code pénal (CP) : Infractions pénales et personnes prévenues de 2009 à 2022, 2023 : https://www.bfs.admin.ch/bfs/fr/home/statistiques/criminalite-droit- penal/police/prevenus.assetdetail.24368361.html ↩︎
  42. Accord entre la Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d’autre part, sur la libre circulation des personnes : https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/2002/243/fr Convention instituant l’Association Européenne de Libre-Échange (AELE) : https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/1960/590_635_621/fr ↩︎
  43. Il est à noter qu’en matière de statistiques, les titulaires d’une autorisation de séjour ou d’une autorisation d’établissement sont inclus dans la population résidante permanente, tandis que les autres titres de séjour relèvent de la population résidante non permanente. ↩︎
  44. Conseil fédéral, Ordonnance relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative (OASA)
    pour 2023 : https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/73962.pdf ↩︎
  45. D’Amato Gianni, Efionayi-Mäder Denise, Marges de manœuvre cantonales en mutation, Swiss Forum for Migration        and         Population        Studies,                       Université                        de                       Neuchâtel,                       octobre                       2019 :
    https://www.unine.ch/files/live/sites/sfm/files/listes_publicationsSFM/Etudes%20du%20SFM/SFM%20-
    %20Studies%2073f.pdf ↩︎
  46. Ibidem ↩︎
  47. Secrétariat d’État aux migrations, Prévisions en matière d’asile pour 2023, 24 janvier                                                                                    2023 :
    https://www.sem.admin.ch/sem/fr/home/sem/medien/mm.msg-id-92636.html ↩︎
  48. Eurostat, 2021 ↩︎
  49. La désignation des États d’origine et des États tiers sûrs, innovation d’origine suisse, est soumise à un contrôle période et toute modification de la liste fait l’objet d’une consultation préalable des commissions compétentes de l’Assemblée fédérale. Les États tiers sûrs désignent les États dans lesquels le principe de non- refoulement est respecté, c’est-à-dire où il n’y a pas de risque que la personne soit contrainte de se rendre dans un pays où sa vie, son intégrité corporelle ou sa liberté seraient menacées. ↩︎
  50. La procédure accélérée a notamment permis un taux de traitement des demandes d’asile en 2013 de 115% pour les requérants de Tunisie (dont 95% de déboutés), 113% pour ceux du Nigéria (84% de déboutés), 123% pour ceux du Kosovo (81% de déboutés). Del Biaggio Cristina, Soysüren, Ibrahim, Le couteau suisse des politiques migratoires , Plein droit, 2019/2 (n° 121), p. 3-6. DOI : 10.3917/pld.121.0005. : https://www.cairn.info/revue-plein- droit-2019-2-page-3.htm ↩︎
  51. Durant son séjour dans un centre de la Confédération, le requérant n’a pas le droit d’exercer d’activité lucrative. ↩︎
  52. Le critère d’inexigibilité a été progressivement élargi pour intégrer les aspects liés au bien-être de l’enfant ou l’état de santé de la personne ↩︎
  53. Secrétariat d’État aux migrations, Asile : statistiques de 2022, 13 février 2023 : https://www.sem.admin.ch/sem/fr/home/sem/medien/mm.msg-id-93006.html ↩︎
  54. L’exécution du renvoi peut être illicite (violation du droit international public), inexigible (mise en danger concrète de l’étranger) ou impossible (raisons techniques d’exécution) ↩︎
  55. 22 639 personnes admises à titre provisoire en 2013, contre 44 806 en novembre 2022. ↩︎
  56. Le droit de cité précise l’appartenance d’un citoyen ou d’une citoyenne suisse à une commune et un canton. ↩︎
  57. A titre d’exemple, dans le canton de Vaud, les candidats à la naturalisation passent un test de connaissances portant sur la Suisse, le canton et leur commune. Le test aborde quatre thèmes : l’histoire, la géographie, les institutions politiques et la société. Parmi les questions posées pour une demande de naturalisation d’un résidant de la commune de Chardonne, il peut y avoir : « Laquelle de ces rivières prend sa source sur la commune de Chardonne et marque la limite de son territoire à l’ouest ? » ; « Quelle guerre civile entre cantons conservateurs et cantons progressistes a favorisé la création de la Suisse moderne ? » ; « Qui était le Major Davel
    ? » ; « Quand a été construite la chapelle qui deviendra l’église de Chardonne ? » ; « Quel aliment compose principalement les « rösti » (plat typique suisse) ? » ; « Où est célébrée la « Fête des Vignerons » ? » ; « Quelle est la manifestation publique la plus connue de la commune de Chardonne ? ». A-Vaud-Test, Page d’entrainement au test de connaissances officiel dans le cadre de la naturalisation : https://prestations.vd.ch/pub/101112/#/ ↩︎
  58. Voies de recours : les cantons instituent des autorités judiciaires permettant d’effectuer des recours contre le refus de naturalisation ordinaire en qualité d’autorités cantonales de dernière instance. ↩︎
  59. D’Amato Gianni, Efionayi-Mäder Denise, Marges de manœuvre cantonales en mutation, Swiss Forum for Migration         and        Population         Studies,                       Université                        de                       Neuchâtel,                       octobre                       2019 :
    https://www.unine.ch/files/live/sites/sfm/files/listes_publicationsSFM/Etudes%20du%20SFM/SFM%20-
    %20Studies%2073f.pdf ↩︎
  60. Wanner, Philippe, Galeano, Juan à l’attention de la Commission fédérale des migrations (CFM), Le paysage de la naturalisation en Suisse – évolution 1992-2010 : https://www.unige.ch/sciences- societe/ideso/recherche/naturalisation-f/ ↩︎
  61. D’Amato Gianni, Efionayi-Mäder Denise, Marges de manœuvre cantonales en mutation, Swiss Forum for Migration and Population Studies, Université de Neuchâtel, octobre 2019 :
    https://www.unine.ch/files/live/sites/sfm/files/listes_publicationsSFM/Etudes%20du%20SFM/SFM%20-
    %20Studies%2073f.pdf ↩︎
  62. Ces compétences peuvent être validées par un test de connaissance dans le cadre de la procédure de naturalisation. ↩︎
  63. Habermas, Jürgen ↩︎
  64. Article 5 de la Constitution fédérale : « La Confédération et les cantons respectent le droit international. » ↩︎
  65. Cette décision a déclenché l’initiative populaire « Le droit suisse au lieu de juges étrangers (initiative pour l’autodétermination) qui prévoyait de placer le droit suisse au-dessus du droit international mais qui fut refusée à 66% par le peuple et par l’ensemble des cantons en 2018. ↩︎

Le projet de loi pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration

Écrit par calf-mc le . Publié dans Droit, Politique.

Introduction

Le projet de loi « pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration » se veut construit tout entier autour du paradigme macronien du « en même temps », mis en valeur par l’étrange asyndète de son titre, comme pour mieux souligner que les deux termes étaient absolument indissociables : contrôler l’immigration et en même temps améliorer l’intégration ; une loi défendue par un ministre de droite et en même temps par un ministre de gauche ; éloigner les étrangers en situation irrégulière connus pour trouble à l’ordre public et en même temps régulariser les clandestins employés dans certains secteurs d’activité. Bref, fermeté et en même temps humanité. Un paradigme qu’en l’espèce, le ministre de l’Intérieur a résumé dans une formule enfantine : « être gentil avec les gentils et méchant avec les méchants »1. 

Il est presque dommage pour le gouvernement de s’être à ce point enfermé dans cette caricature, car si le projet de loi contient bien des mesures politiques s’adressant à la fois à la droite – pour renforcer le contrôle des frontières et éloigner les étrangers qui n’ont pas leur place dans notre pays – et à la gauche – pour améliorer l’intégration des étrangers admis au séjour et même régulariser les clandestins employés dans les métiers dits « en tension », il contient aussi un certain nombre de mesures techniques importantes, relatives notamment à l’asile et au contentieux des étrangers, dont l’objectif ne répond à aucune des deux parties de son intitulé, mais tout simplement à un légitime souci de bonne gestion publique et de bonne administration de la justice. 

1- Des mesures techniques bienvenues en matière d’asile et de contentieux des étrangers

Commençons par ces mesures techniques, contenues dans les titres IV et V : la réforme du système de l’asile et la simplification des règles du contentieux des étrangers.

1.1   La réforme du système de l’asile

C’est une nécessité qui répond tant à des considérations de bonne administration que d’humanité à l’égard des demandeurs.

  • L’article 19 du projet de loi crée des pôles territoriaux, dits « France Asile », regroupant au sein d’un guichet unique les services des préfectures responsables de l’enregistrement de la demande, ceux de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) chargés d’accorder les conditions matérielles d’accueil (CMA) et des agents de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) chargés de l’introduction de la demande.
  • L’article 20 du projet de loi modifie l’organisation et le fonctionnement de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) :
  • création de chambres territoriales, ce qui rééquilibrera le traitement du contentieux de l’asile sur le territoire et, par la même occasion, mettra un terme au monopole des avocats du barreau de Paris dans la défense des déboutés de l’OFPRA ;
  • spécialisation des chambres en fonction du pays d’origine et des langues utilisées, afin que les décisions soient rendues à l’aune d’une connaissance plus fine des enjeux culturels, politiques, stratégiques des grandes régions de provenance des demandeurs d’asile ;
  • modification du mode de désignation de certains membres des formations de jugement : le projet de loi prévoit que la personnalité qualifiée nommée pour siéger au sein des formations de jugement par le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) sur avis conforme du vice-président du Conseil d’État soit à l’avenir nommée par le vice-président du Conseil d’État sur proposition du HCR. Les associations de défense des migrants y verront un recul des garanties apportées aux demandeurs d’asile déboutés par l’OFPRA, le HCR étant considéré comme leur étant davantage favorable. C’est oublier que la jurisprudence du Conseil d’État en matière de droit du séjour des étrangers comme de droit d’asile est particulièrement protectrice.
  • recours accru au juge unique : le projet de loi propose de faire du juge unique la formation compétente de droit commun, le renvoi en formation collégiale étant possible à l’initiative du président de la CNDA ou de la formation de jugement désigné, ou à la demande du requérant, si l’affaire pose une question qui le justifie. Aujourd’hui, le recours au juge unique n’existe que lorsque la décision de l’OFPRA a été prise selon la procédure accélérée ou constitue une décision d’irrecevabilité. Le Conseil d’État relève que non seulement cette disposition ne se heurte à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel mais aussi qu’elle est susceptible d’améliorer le fonctionnement de la juridiction. Cependant, là encore, les associations immigrationnistes y verront sans aucun doute un grave recul des droits des demandeurs, une atteinte au droit au recours effectif, voire la remise en cause du droit à un procès équitable.

Il est difficile de considérer que ces mesures puissent avoir le moindre impact sur le contrôle de l’immigration ou l’intégration des étrangers. Il s’agit là de mesures techniques relevant d’une bonne administration, qui doivent permettre de mieux traiter les demandes d’asile, eu égard à leur irrésistible progression ces dernières années :  96 424 demandes d’asile enregistrées à l’OFPRA en 2020 (un chiffre particulièrement bas par rapport à l’année 2019, où il dépassait les 138 000, en raison de la crise sanitaire) ; 103 164 en 2021 ; 130 933 en 20222.

On pourrait même considérer que, devant permettre un examen plus rapide des demandes, les mesures inscrites dans le projet de loi permettront aux demandeurs d’asile qui le justifient au regard du droit d’être protégés plus rapidement.

On observera simplement, avec le Conseil d’État, que certaines de ces dispositions – création des pôles France Asile, spécialisation de la CNDA – relèvent de la compétence réglementaire d’organisation des services davantage que du pouvoir législatif.

1.2   La simplification du contentieux des étrangers

Le contentieux des étrangers est directement lié à la mise en œuvre des politiques publiques d’immigration et d’asile, dans un contexte marqué par une explosion de la pression migratoire aux frontières extérieures de l’Union européenne : le nombre d’entrées irrégulières a ainsi progressé de 64 % entre 2021 et 2022, pour s’établir l’an passé à plus de 330 000 franchissements irréguliers3. L’augmentation des flux migratoires irréguliers a pour conséquence l’augmentation des décisions administratives édictées à l’encontre des étrangers en situation irrégulière, et par la suite contestées par eux.

Aussi, là encore, la simplification des procédures applicables au contentieux des décisions relatives à l’entrée, au séjour et à l’éloignement des étrangers qu’introduit le projet de loi est bienvenue.

1.2.1 Les procédures applicables devant le juge administratif

Alors qu’existent actuellement une douzaine de procédures spéciales, dispersées dans le Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), l’article 21 du projet de loi crée dans la partie législative de ce code un livre IX relatif aux procédures contentieuses devant le juge administratif, qui définit quatre procédures juridictionnelles spéciales :

  • une procédure collégiale qui comporte un délai de recours d’un mois et un délai de jugement de six mois, qui s’applique aux OQTF avec délai de départ volontaire (1) ;
  • trois procédures à juge unique qui se distinguent par les délais de recours et de jugement :
  • délai de recours de 72 heures et délai de jugement de 6 semaines (2) ;
  • délai de recours de 7 jours et délai de jugement de 15 jours (3) ;
  • délai de recours de 48 heures et délai de jugement de 96 heures (4).

L’objectif de cette nouvelle architecture contentieuse est de prioriser l’intervention du juge administratif en fonction de la nature des décisions contestées.

Ainsi, pour les obligations de quitter le territoire français (OQTF) sans délai de départ volontaire, qui représentent la grande majorité des OQTF dont les étrangers détenus font l’objet, les dispositions actuellement en vigueur, qui prévoient un délai de recours de 48 heures et un délai de jugement de 6 semaines ou de 3 mois selon le fondement juridique de la décision, sont remplacées par la procédure (2).

S’agissant des OQTF avec assignation à résidence, de même que les OQTF adressées aux demandeurs d’asile définitivement déboutés, le projet de loi prévoit qu’elles relèvent de la procédure (3), tandis que le contentieux des OQTF avec placement en rétention sera traité suivant la procédure (4).

Certes, ces dispositions doivent permettre d’obtenir une décision définitive plus rapide, mais on peut douter qu’elles aient le moindre effet sur l’éloignement effectif des étrangers en situation irrégulière sous OQTF, qui dépend du bon vouloir des pays d’origine. Ainsi, en 2021, plus de 120 000 OQTF ont été prononcées pour moins de 15 000 éloignements (spontanés, aidés et forcés)4.

À cet égard, il est à craindre que l’article 10 du projet de loi, qui modifie notamment l’article L611-3 du CESEDA pour permettre de prendre une OQTF à l’endroit de différentes catégories d’étrangers qui en sont jusqu’à présent protégés (à l’exception des mineurs), si leur comportement constitue une menace grave pour l’ordre public, soit également sans grand effet sur leur maintien effectif sur le territoire national.

1.2.2 Tenue de l’audience en dehors du tribunal et recours à la vidéo-audience

Comme pour le recours au juge unique devant la CNDA, l’article 24 du projet de loi inverse le principe et l’exception jusqu’ici applicables et prévoit que, lorsque l’étranger est placé ou maintenu en zone d’attente ou en rétention administrative, l’audience se tient en principe « dans la salle d’audience attribuée au ministère de la justice spécialement aménagée à proximité immédiate » de la zone d’attente ou du lieu de rétention. Ce n’est que par exception (salle indisponible par exemple) que l’audience peut se tenir au tribunal. Il prévoit par ailleurs la possibilité pour le juge des libertés et de la détention de siéger pour ce qui le concerne au tribunal judiciaire, l’audience se tenant alors par vidéo-conférence.

Le Conseil d’État relève que ces dispositions ne paraissent pas se heurter à un obstacle de nature constitutionnelle ou conventionnelle, notamment au droit à un procès équitable, qui suppose que le justiciable puisse participer de manière personnelle et effective au procès.

C’est là encore une mesure technique qui relève de la bonne administration de la justice et du bon usage des deniers publics, a priori sans effet ni sur la maîtrise des flux migratoires, ni sur l’exécution des OQTF. Elle sera pourtant très probablement contestée.

1.2.3 Jugement des requêtes aux fins de maintien en zone d’attente

L’article L342-5 CESEDA dispose que, pour les jugements de la requête aux fins de maintien en zone d’attente de l’étranger au-delà de quatre jours à compter de la décision de placement initiale, le juge des libertés et de la détention dispose en principe d’un délai de 24 heures qui ne peut, en l’état du droit, être porté à 48 heures que lorsque les nécessités de l’instruction l’imposent. L’article 25 du projet de loi ajoute un second motif, inspiré par le fiasco de l’accueil de l’Ocean Viking, tenant au « placement en zone d’attente simultané d’un nombre important d’étrangers au regard des contraintes du service juridictionnel ».

Rappelons que, le 11 novembre 2022, le navire Ocean Viking, affrété par l’ONG SOS Méditerranée, a été autorisé par les autorités françaises à accoster au port de la base militaire de Toulon, transportant à son bord 234 personnes, dont la plupart a finalement été remis en liberté, faute pour le juge d’avoir pu statuer en temps utile sur leur maintien en zone d’attente au-delà de quatre jours.

Cette disposition appelle deux remarques, ou plutôt deux questions. D’une part, que se passera-t-il lorsque le nombre de migrants débarquant simultanément sera tel que même 48 heures ne suffiront pas à statuer sur les requêtes ? D’autre part, le fait pour le Gouvernement d’introduire une telle disposition ne signifie-t-il pas tout simplement qu’il a définitivement renoncé à faire preuve de la même fermeté qu’en 2018, quand il avait refusé le débarquement des migrants de l’Aquarius sur le territoire national ? Autrement dit, se prépare-t-il à devoir gérer de nouvelles arrivées massives de migrants ?

Le projet de loi est donc loin de tenir tout entier dans son titre « contrôler l’immigration, améliorer l’intégration ». Il porte également d’importantes évolutions du système de l’asile et du contentieux des étrangers, qui répondent à un légitime souci de bonne gestion publique et de bonne administration de la justice. Ces mesures, pourtant techniques, seront très probablement attaquées par l’écosystème associatif militant.

2 – (Un peu plus) « méchant avec les méchants »

Qui sont les « méchants »  dont parle le ministre de l’Intérieur?

Il ne s’agit pas tant des étrangers en situation irrégulière, à l’endroit desquels le texte du Gouvernement ne prévoit pas de rétablir le délit de séjour irrégulier. Ce dernier a été supprimé par la loi du 31 décembre 2012, abrogeant l’article du CESEDA qui prévoyait une peine d’emprisonnement d’un an et une amende de 3 750 euros pour tout étranger qui séjourne en France sans respecter les conditions fixées par la loi ou qui s’est maintenu sur le territoire national au-delà de la durée autorisée par son visa5.

Les « méchants », ce sont avant tout les étrangers, en situation régulière ou non, représentant une « menace grave pour l’ordre public ». On ne peut qu’approuver cette ligne. Chaque terme pourtant est important, et notamment l’adjectif « grave », qui revient à pas moins de dix occurrences – menace grave ou atteinte grave – dans le texte transmis au Sénat par le Gouvernement. En effet, ce n’est pas le fait que l’étranger représente une menace à l’ordre public qui commande les mesures à mettre en œuvre à son endroit, mais bien la gravité de cette menace. Celle-ci semble déterminée selon la peine encourue : la gravité suffisante commencerait aux crimes et délits punis d’au moins cinq ans de prison. C’est ainsi que tous les étrangers qui troublent la sécurité et la tranquillité publiques par une série d’actes qui oscillent entre l’incivilité et ce qu’on appelle maladroitement la « petite délinquance » passeraient entre les mailles du filet.

Enfin, les « méchants », ce sont aussi ceux qui tirent profit de l’immigration irrégulière, qui font l’objet de nouvelles dispositions pénales : renforcement de la répression relative à l’aide à l’entrée, à la circulation ou au séjour irréguliers d’un étranger, et contre les marchands de sommeil notamment.

2.1   Une restriction des protections contre l’expulsion pour les étrangers menaçant gravement l’ordre public

Il ne faut pas confondre l’éloignement d’un étranger en situation irrégulière, qui n’est que la conséquence de la situation administrative de l’étranger au regard du droit du séjour, de l’expulsion d’un étranger – en situation régulière ou irrégulière – qui est une mesure de police administrative ne visant que les étrangers représentant une menace pour l’ordre public. En 2022, ont ainsi été éloignés un peu plus de 16 000 étrangers6, alors qu’ont été prononcés 341 arrêtés préfectoraux et ministériels d’expulsion (chiffre au 5 décembre 2022)7.

L’un des principaux objectifs du projet de loi, si l’on en croit la communication du ministre de l’Intérieur, est de faciliter l’expulsion des étrangers présentant une menace grave pour l’ordre public, alors qu’ils relèvent des catégories de ressortissants étrangers bénéficiant de protections particulières à raison de leur situation personnelle ou familiale en France8.

On peut légitimement s’étonner de ce qu’il puisse exister des « protections » pour empêcher l’expulsion des étrangers menaçant l’ordre public voire dont le comportement est de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de l’État, autrement dit de ce que l’État semble plus soucieux de préserver le droit au séjour en France d’un étranger dangereux que la sécurité de ses propres citoyens sur le territoire national. C’est la conséquence d’une abondante jurisprudence, à la fois nationale (Conseil d’État et Conseil constitutionnel) et européenne (Cour européenne des droits de l’homme et, plus marginalement, Cour de justice de l’Union européenne), que le législateur s’est senti obligé d’intégrer au droit positif français.

On approuvera donc les dispositions du projet de loi qui visent à limiter ces protections dont bénéficient les étrangers qui troublent l’ordre public, tout en se demandant pourquoi le Gouvernement ne se décide pas à recourir à l’indispensable révision constitutionnelle qui lui permettrait de toutes les supprimer.

C’est l’article L631-1 du CESEDA qui pose le principe selon lequel : « L’autorité administrative peut décider d’expulser un étranger lorsque sa présence en France constitue une menace grave pour l’ordre public ».

Les protections contre ce principe dont bénéficient les étrangers menaçant l’ordre public sont d’autant plus fortes que leur séjour sur le territoire national est ancien, et se traduisent par une menace à l’ordre publique qui doit être davantage caractérisée que le principe général posé à l’article L631-1.

Ainsi, l’article L631-2 ne permet l’expulsion d’un étranger parent d’enfant français mineur, conjoint de Français, résidant en France depuis plus de 10 ans ou titulaire d’une rente d’accident du travail ou de maladie professionnelle, que si son maintien sur le territoire national menace la sûreté de l’État ou la sécurité publique. Deux exceptions sont toutefois prévues à ces protections : l’étranger condamné à une peine d’emprisonnement ferme d’au moins cinq ans et l’étranger vivant en situation de polygamie.

L’article L631-3 va plus loin et ne permet l’expulsion de certains étrangers – résidant habituellement en France depuis l’âge de 13 ans ; depuis plus de 20 ans ; depuis plus de 10 ans et marié depuis 4 ans avec un Français ou un étranger vivant en France depuis l’âge de 13 ans ; depuis plus de 10 ans et parent d’un enfant français mineur ; étranger malade ne pouvant bénéficier d’un traitement approprié dans son pays d’origine – qu’en cas de comportements de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de l’État, ou liés à des activités à caractère terroriste, ou constituant des actes de provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence. Les étrangers visés à cet article L631-3 peuvent toutefois être éloignés s’ils vivent en situation de polygamie ou si les faits à l’origine de la décision d’expulsion ont été commis à l’encontre de son conjoint ou de ses enfants. En revanche, le CESEDA précise que, même condamné à une peine d’emprisonnement ferme d’au moins 5 ans, un étranger peut bénéficier des protections du présent article.

L’article 9 du projet de loi vient aménager ces protections, en étendant le champ des exceptions :

  • les étrangers mentionnés à l’article L631-2 pourront faire l’objet d’une décision d’expulsion s’ils continuent à représenter une menace grave pour l’ordre public alors qu’ils ont été condamnés définitivement pour des crimes et délits punis d’au moins cinq ans d’emprisonnement ;
  • les étrangers mentionnés à l’article L631-3 peuvent faire l’objet d’une décision d’expulsion s’ils continuent à représenter une menace grave pour l’ordre public alors qu’ils ont fait l’objet d’une condamnation définitive pour des crimes et délits punis d’au moins dix ans d’emprisonnement ou de cinq ans en réitération de crimes et délits punis de la même peine.

Ne négligeons pas le progrès que porte cette disposition : dans le droit actuel, c’est le critère de la peine de prison effectivement infligée par le juge qui est déterminant, tandis que dans le projet de loi, c’est la peine de prison encourue. Autrement dit, le juge, dont on peut supposer qu’il connaît le droit, pouvait toujours protéger un étranger menaçant la sûreté de l’État ou la sécurité publique d’une expulsion en le condamnant à une peine de prison ferme de moins de 5 ans, s’il bénéficie des protections prévues à l’article L631-2 CESEDA.

Toutefois, on déplorera que :

1/ La seule condamnation pour un crime ou délit puni d’au moins de 5 ans de prison ne constitue pas à soi seul un motif d’expulsion ; encore faut-il, à l’administration, prouver que l’étranger continue à représenter une menace grave pour l’ordre public. Un étranger peut donc être condamné pour un crime grave, puni de plus de 5 ans d’emprisonnement, sans que cela remette en cause de manière absolue son droit au séjour sur le territoire national. C’est là une conséquence du principe d’individualisation des peines.

2/ Pour tous les crimes et délits punis de moins de 5 ans de prison, l’étranger continue à bénéficier des protections des articles L631-2 et L631-3. Ainsi, en 2021, les étrangers représentent 74 % des mis en cause pour vols sans violence dans les transports en commun, une proportion qui atteint 93% en Île-de-France9. Or, le vol sans violences n’est puni que de 3 ans de prison10. Ces délits ne seront par conséquent pas suffisants pour motiver l’expulsion des étrangers condamnés s’ils bénéficient des protections prévues par la loi.

3/ Saisi d’une décision d’expulsion, le juge appréciera sa nécessité et sa proportionnalité, notamment à l’aune de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, qui protège le droit toute personne « au respect de la vie privée et familiale » et donné lieu à une abondante jurisprudence11. Le Conseil d’État révèle que le Gouvernement avait même prévu dans son projet de loi initial d’introduire, dans le CESEDA, un nouvel article L631-5 prévoyant que les décisions d’expulsion « prennent en compte de manière proportionnée au regard de la menace représentée par l’étranger les circonstances relatives à sa vie privée et familiale ». Même le très protecteur Conseil d’Etat estime, dans son avis (p. 10), que cette précaution est inutile et disjoint12 cette disposition.

La vie privée et familiale d’un étranger dangereux demeure donc davantage protégée par le droit que la sécurité des Français.

2.2   La délivrance et le renouvellement des titres de séjour soumis à de nouvelles exigences

L’article 13 du projet de loi modifie les conditions de délivrance et de renouvellement des titres de séjour. Il crée une obligation pour l’étranger demandant un titre de séjour de s’engager à respecter les principes de la République, dont le manquement est sanctionné par le refus, le non renouvellement ou le retrait de son titre. 

Les dispositions du projet de loi sont les suivantes :

  • Tout étranger qui sollicite un titre de séjour s’engage à respecter les principes suivants : liberté personnelle, liberté d’expression et de conscience, égalité entre les femmes et les hommes, dignité de la personne humaine, devise et symboles de la République, et à ne pas se prévaloir de ses croyances ou convictions pour s’affranchir des règles communes régissant les relations entre les services publics et les particuliers, par exemple en refusant, au nom de sa religion, que son épouse soit examinée à l’hôpital par un médecin de sexe masculin, pour donner un exemple récurrent. Cette disposition, déjà prévue pour la carte de séjour pluriannuelle et la carte de résident, est étendue à la carte de séjour temporaire (annuelle). Toutefois, la délivrance de ce titre n’étant soumise à aucun prérequis linguistique, il est probable qu’un certain nombre d’étrangers signeront cet engagement sans en comprendre la lettre et encore moins l’esprit. Précisons qu’un décret en Conseil d’État doit venir préciser les modalités d’application de ces dispositions, mais il est peu probable qu’il précise que les agents en charge de la délivrance des titres doivent expliquer un à un ces principes au moment de la signature de l’engagement ; ce serait d’ailleurs inapplicable.
  • S’agissant des conditions dans lesquelles les documents de séjour sont refusés, ne sont pas renouvelés ou sont retirés en cas de comportement de l’étranger manifestant qu’il ne respecte pas les principes mentionnés au point précédent, les dispositions prévues par le projet de loi se révèlent particulièrement restrictives : (i) les manquements doivent être caractérisés et leur gravité ou leur réitération conditionnent la décision ; (ii) cette dernière doit être motivée, prise après avis de la commission du titre de séjour – avis que l’autorité administrative est tenue de suivre lorsqu’il concerne une carte de résident.

Soumettre la délivrance et le renouvellement des titres de séjour à des exigences rehaussées est une intention louable certes, mais dont on peut douter très sérieusement de l’effet utile, en raison des conditions restrictives de l’application de ces nouvelles dispositions. Par ailleurs, si ces dernières s’appliquent à tous les documents de séjour prévus à l’article L411-1 du CESEDA, les ressortissants algériens en sont dispensés et restent exclusivement régis par l’accord franco-algérien de 1968. Ils représentent pourtant la deuxième nationalité bénéficiaire de premiers titres de séjour en 202213.

Enfin, l’article 13 du projet de loi modifie également les conditions de retrait et de non renouvellement de la carte de résident en cas de menace grave à l’ordre public, en alignant son régime sur celui des cartes de séjour temporaire et pluriannuelle, alors qu’actuellement, la carte de résident peut n’être retirée ou ne pas être renouvelée que dans des cas précis : commission d’infractions limitativement énumérées ou situation de polygamie par exemple.

Toutefois, cette disposition n’est pas un moyen absolu d’éloigner un étranger représentant une menace grave pour l’ordre public : s’il ne peut être effectivement reconduit dans son pays d’origine, ou même s’il bénéficie des protections contre l’expulsion dont nous avons déjà parlé, il verra simplement sa carte de résident « dégradée » en un titre de séjour moins favorable.

Comme précédemment, le respect par la République de la vie privée et familiale d’un étranger prime sur le respect par l’étranger des lois et valeurs de la République.

On comprend mieux, eu égard à la prudence du Gouvernement, pourquoi le Conseil d’État estime que ces dispositions ne se heurtent à aucun obstacle constitutionnel ou conventionnel.

2.3   Le renforcement de la lutte contre l’exploitation des migrants

Alors que le Gouvernement se refuse à réintroduire un délit de séjour irrégulier, son projet de loi renforce la répression relative à l’aide directe ou indirecte à l’entrée, à la circulation ou au séjour irréguliers d’un étranger en France.

Son article 14 criminalise les infractions lorsqu’elles sont commises en bande organisée ou « dans des circonstances qui exposent directement les étrangers à un risque immédiat de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente », et les rend passibles de 15 ans de réclusion criminelle et 1 million d’euros d’amende. Les dirigeants ou organisateurs de tels réseaux seraient quant à eux passibles d’une peine de vingt ans de réclusion criminelle et 1,5 million d’euros d’amende.

L’article 15 du projet de loi renforce également la sévérité des peines prévues aux articles L511-22 et L521-4 du code de la construction et de l’habitation auxquelles s’exposent les « marchands de sommeil » qui louent des logements dangereux ou insalubres, lorsque les victimes sont des personnes vulnérables, notamment des étranger en situation irrégulière. Dans son avis (p. 16), le Conseil d’État note à ce sujet que « la portée limitée des sanctions pénales que l’on entend ainsi renforcer et les difficultés d’application qu’elles soulèvent ne peuvent que susciter des interrogations quant à l’apport de ces dispositions à la répression effective des faits susmentionnés ».

2.4   Lutter contre le recours au travail illégal et, « en même temps », régulariser les clandestins travaillant dans les métiers en tension

Enfin, toujours pour renforcer la lutte contre l’exploitation des migrants, l’article 8 du  projet de loi crée une sanction administrative, prononcée par le préfet, en cas d’infraction à l’interdiction d’employer un étranger non autorisé à travailler en France, en complément des différentes sanctions administratives ou pénales visant à réprimer les infractions constitutives de travail illégal déjà existantes. L’amende, dont le montant maximal est de 4 000 euros, peut être appliquée autant de fois qu’il y a d’étrangers concernés par le manquement. Ces dispositions, introduites dans un nouvel article L8272-6 du code du travail, ont pour objet de dissuader de recourir au travail illégal en renforçant les sanctions encourues.

Cependant, l’article 3 du projet de loi crée, « en même temps », à titre expérimental jusqu’à fin 2026, une carte de séjour temporaire (CST) mention « travail dans les métiers en tension », valant autorisation de travail, d’une durée de validité d’un an. Pour bénéficier de cette nouvelle CST, le travailleur étranger devra justifier de deux conditions : d’une part, exercer et avoir exercé pendant au moins huit mois au cours des 24 derniers mois une activité professionnelle salariée dans un métier ou une zone géographique en tension ; d’autre part avoir résidé de manière ininterrompue en France pendant au moins trois ans.  L’exposé des motifs du projet de loi (p. 9) précise que « ce nouveau titre permettra, durant la phase de son expérimentation, d’ouvrir une voie d’accès au séjour à la seule initiative du ressortissant étranger en situation irrégulière exerçant une activité salariée ».

Ainsi, dans le même projet de loi, le Gouvernement parvient à introduire à la fois une disposition visant à renforcer les sanctions contre le recours au travail illégal et une autre qui, en permettant la régularisation de certains travailleurs étrangers en situation irrégulière, pourrait bien avoir pour conséquence un recours accru au travail illégal, avec la perspective d’obtenir cette carte de séjour temporaire « métiers en tension ».

Bien loin de l’objectif de mieux contrôler l’immigration, ou même d’améliorer l’intégration, comme l’indique pourtant son intitulé, le projet de loi crée ainsi une nouvelle voie de régularisation des clandestins, donc une raison de plus de tenter d’entrer et de se maintenir irrégulièrement sur le territoire, alors même que l’article L 435-1 du CESEDA prévoit déjà un dispositif d’admission exceptionnelle au séjour (AES), qui n’est nullement remis en cause par le projet de loi, et qui permet la délivrance d’une CST portant les mentions « salarié », « travailleur temporaire » ou « vie privée et familiale » à l’étranger dépourvu de visa de long séjour, « dont l’admission au séjour répond à des considérations humanitaires ou se justifie au regard des motifs exceptionnels qu’il fait valoir ». D’après l’étude d’impact du projet de loi (p. 58), près de 10 000 régularisations ont été prononcées sur ce fondement en 2021, soit 17% des titres de séjour temporaires délivrés sur un fondement professionnel.

Le Conseil d’Etat indique pourtant qu’il sera plus simple, pour les étrangers en situation irrégulière, d’accéder à cette nouvelle CST « travail dans les métiers en tension » qu’à l’AES, qui est conditionnée à l’obtention d’une autorisation de travail, conformément aux règles de droit commun de l’emploi d’un salarié étranger (article L5221-5 du code du travail),.. Par ailleurs, contrairement à la CST « métiers en tension », l’AES nécessite la production par l’étranger en situation irrégulière d’une preuve de son investissement professionnel, qui prend la forme d’un formulaire CERFA rempli par son employeur.

3 – Intégration : exigences rehaussées, conséquences limitées

3.1   Le conditionnement de la délivrance de la carte de séjour pluriannuelle à un niveau minimal de connaissance de la langue française

Le titre I du projet de loi a pour objectif d’« assurer une meilleure intégration des étrangers par le travail et la langue ». Sa mesure phare, introduite par l’article 1er du projet de loi, est le conditionnement de la délivrance de la carte de séjour pluriannuelle (CSP) à un niveau minimal de connaissance de la langue française. La délivrance d’une carte de séjour pluriannuelle est aujourd’hui soumise, en application des dispositions de l’article L433-4 du CESEDA, à la justification par l’étranger, d’une part qu’il continue de remplir les conditions de délivrance de la carte de séjour temporaire dont il est titulaire et d’autre part qu’il a participé avec assiduité aux formations prévues dans le cadre du contrat d’intégration républicaine (CIR), notamment aux formations en langue française qui peuvent lui être prescrites en début de parcours s’il n’a pas, à son arrivée sur le territoire national, le niveau A1 du cadre européen commun de référence pour les langues (CECRL), soit le niveau d’utilisateur élémentaire introductif ou de découverte14.

Or, environ un quart des étrangers signataires du CIR n’atteint pas ce niveau A1 à l’issue du parcours d’intégration républicaine, sans que cela fasse obstacle à la délivrance d’une carte de séjour pluriannuelle15, pourvu que l’étranger qui la demande ait suivi l’intégralité de la formation (ou qu’il soit en mesure de justifier ses absences).

Le projet de loi modifie l’article L433-4 du CESEDA pour exiger que l’étranger qui sollicite une carte de séjour pluriannuelle justifie d’une connaissance de la langue française au moins égale à un niveau déterminé par décret en Conseil d’Etat, tout en dispensant de cette exigence les étrangers dispensés du contrat d’intégration républicaine, notamment les bénéficiaires de la protection internationale qui se voient attribuer un titre de séjour de plein droit lié à leur statut, mais aussi les Algériens qui bénéficient du privilège exorbitant de l’accord franco-algérien de 1968 déjà évoqué.

Dans son avis sur le projet de loi (p. 4), le Conseil d’État révèle que le Gouvernement n’a pas souhaité indiquer à ce stade le niveau de langue retenu et que trois options demeurent envisagées :

  • A1 (niveau d’utilisateur élémentaire introductif ou de découverte) ;
  • A2 (niveau d’utilisateur élémentaire intermédiaire ou usuel), exigé pour une carte de résident ;
  • B1 (niveau d’utilisateur indépendant), requis pour la naturalisation.

Si ce choix relève bien du pouvoir réglementaire, il aura un fort impact sur le nombre de cartes de séjour pluriannuelles délivrées chaque année. On peut pourtant douter que ce niveau minimal exigé soit supérieur au niveau A1 puisque c’est le niveau que visent les formations dispensées par l’OFII dans le cadre du CIR, et surtout que le niveau A2 est requis pour la délivrance de la carte de résident et le niveau B1 pour la naturalisation, dispositions que le projet de loi ne modifie pas. Or choisir un niveau supérieur au niveau A1 pour la délivrance de la carte de séjour pluriannuelle aurait logiquement supposé de rehausser également les exigences au moins pour la délivrance de la carte de résident, plus protectrice, voire pour la naturalisation.

A titre de comparaison, l’Italie exige un niveau A2 après deux ans de séjour, qui peuvent être prolongés d’un an, avant que le titre de séjour soit retiré et que l’étranger puisse faire l’objet d’une mesure d’éloignement. L’Allemagne, l’Autriche et les Pays-Bas exigent une connaissance de la langue préalablement à l’installation sur leur territoire, a minima pour certaines catégories d’étrangers. Enfin, les ressortissants de pays tiers s’installant au Danemark doivent justifier du niveau A2 en danois, allemand, anglais, suédois ou norvégien pour obtenir leur visa et du niveau B1 pour se voir délivrer une carte de résident16.

Si c’est bien le niveau A1 qui est retenu par le pouvoir réglementaire comme niveau minimum requis pour la délivrance de la carte de séjour pluriannuelle, la France restera l’un des pays les moins exigeants d’Europe. De plus, cette condition ne s’appliquera pas aux ressortissants algériens, qui représentent la deuxième nationalité bénéficiaire de premiers titres de séjour en 2022. Enfin, même les signataires du CIR qui n’atteindront pas, à l’issue de leur formation, le niveau A1 en français ne feront pas l’objet d’une mesure d’éloignement. Didier Leschi, directeur général de l’OFII, auditionné le 13 mars 2023 par la commission nationale consultative des droits de l’Homme (CNCDH), rappelle que « ce n’est pas parce qu’on n’a pas de titre pluriannuel qu’on ne peut pas avoir de nouveau titre annuel. Il ne s’agit pas d’exclure les personnes du droit au séjour à travers cet objectif de langue »17.

Par conséquent, cette disposition pourrait bien ne pas avoir le moindre effet sur le flux d’étrangers légalement admis au séjour sur le territoire national chaque année, pas plus que sur les éloignements de ceux qui ne rempliraient pas ces nouvelles conditions.

3.2   Propositions pour une politique d’intégration

L’idée du Gouvernement n’est pourtant pas dépourvue de vertu : oui, la langue est une condition nécessaire – quoiqu’insuffisante – de l’intégration et a fortiori de l’assimilation. Rappelons au passage que cette dernière notion, que d’aucuns considèrent comme surannée, voire réactionnaire, est toujours bien présente dans notre droit positif, à l’article 21-24 du code civil qui dispose que :

« Nul ne peut être naturalisé s’il ne justifie de son assimilation à la communauté française, notamment par une connaissance suffisante, selon sa condition, de la langue, de l’histoire, de la culture et de la société françaises, dont le niveau et les modalités d’évaluation sont fixés par décret en Conseil d’Etat, et des droits et devoirs conférés par la nationalité française ainsi que par l’adhésion aux principes et aux valeurs essentiels de la République. »

Le Gouvernement, encore une fois prisonnier de sa philosophie du « en même temps », n’est malheureusement pas allé au bout de sa démarche. Il aurait dû saisir l’opportunité de ce projet de loi pour réellement améliorer l’intégration, en rehaussant sensiblement ses exigences à l’endroit des étrangers désireux de s’établir en France, ainsi que l’ont fait ces dernières années la plupart de nos voisins européens, comme le rappellent les récentes notes de la Fondation pour l’innovation politique18.

Avant de proposer quelques lignes directrices pour une politique d’intégration, il convient de rappeler que l’intégration ne peut se faire que dans un contexte de flux migratoires maîtrisés : on peut douter que le projet de loi tel que présenté par le Gouvernement parvienne à atteindre cet objectif, pour la raison que la loi n’est pas le vecteur juridique approprié. L’exemple des protections contre l’expulsion des étrangers connus pour trouble à l’ordre public en témoigne. C’est d’une main tremblante que le Gouvernement propose de modifier à la marge les dispositions des articles L631-2 et L631-3 du CESEDA sans supprimer l’intégralité de ces protections.

Toute loi qui se donnerait pour objectif de contrôler effectivement l’immigration se heurterait à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme, qui amènerait le Conseil d’État à disjoindre la plupart de ses dispositions, comme à celle du Conseil constitutionnel, qui ne manquerait pas de les censurer19. Le contrôle de l’immigration ne peut se passer d’une révision constitutionnelle.

Cela étant rappelé, s’agissant de la connaissance de la langue comme condition d’intégration, le projet de loi aurait dû aller beaucoup plus loin qu’il ne le fait, ne serait-ce que pour rapprocher les exigences françaises de celles des autres nations européennes, en posant dans la loi que cette condition doit :

  • concerner l’ensemble des étrangers primo-arrivants, quelle que soit leur origine, qui ne peuvent justifier du niveau A1 à leur arrivée en France, à la seule exception des bénéficiaires de la protection internationale ; cela implique notamment de renégocier les accords franco-algériens de 1968 ou d’en dénoncer unilatéralement les dispositions ;
  • emporter, si elle n’est pas remplie, la non délivrance ou le non renouvellement du titre de séjour et l’éloignement de l’étranger requérant du territoire national ;
  • s’accompagner de la construction d’un programme d’intégration et d’assimilation (PIA) sur le long terme, avec un rehaussement de toutes les exigences requises pour la délivrance des différents titres de séjour et in fine pour la naturalisation.

Ce PIA pourrait être construit de la manière suivante :

1/ Tout étranger, à l’exception des bénéficiaires de la protection internationale, n’ayant pas le niveau A1 en français à son arrivée sur le territoire national ne peut se voir délivrer de carte de séjour temporaire (CST) d’un an que s’il signe la première partie d’un contrat d’intégration républicaine rénové (CIR 1) : un engagement d’un an à suivre des formations linguistiques et civiques et à respecter les lois et valeurs de la République, accompagné d’un examen final.

À l’expiration de sa CST, il ne peut se voir délivrer une carte de séjour pluriannuelle de 2 ans (CSP 2) que s’il a atteint le niveau A1, obtenu un emploi, n’a fait l’objet d’aucune condamnation ni manifesté de rejet des valeurs républicaines.

La CST n’est pas renouvelable. L’étranger n’ayant pas obtenu de carte de séjour pluriannuelle de 2 ans qui se maintient illégalement sur le territoire national fait l’objet d’une mesure d’éloignement.

2/ La délivrance de la carte de séjour pluriannuelle de 2 ans donne lieu à la signature de la seconde partie du CIR (CIR 2) : un engagement de deux ans pour atteindre, par ses propres moyens, le niveau A2 en français.

À l’issue de ces deux ans, l’étranger ayant atteint le niveau A2, toujours en emploi et n’ayant fait l’objet d’aucune condamnation ni manifesté de rejet des valeurs républicaines peut se voir délivrer une carte de séjour pluriannuelle de 4 ans (CSP 4). La carte de séjour pluriannuelle de 2 ans n’est pas renouvelable. L’étranger n’ayant pas obtenu de carte de séjour pluriannuelle de 4 ans qui se maintient illégalement sur le territoire national fait l’objet d’une mesure d’éloignement.

3/ A l’expiration de la carte de séjour pluriannuelle de 4 ans, soit après 7 ans de présence régulière sur le territoire national, son titulaire peut obtenir une carte de résident, valable 10 ans, s’il justifie d’un niveau B1 en français, est toujours en emploi et n’a fait l’objet d’aucune condamnation ni manifesté de rejet des valeurs républicaines. L’étranger qui, n’ayant pas atteint le niveau B1 en français, remplit toujours les conditions requises, peut solliciter le renouvellement de sa CSP 4. S’il ne remplit plus ces conditions, il fait l’objet d’une mesure d’éloignement.

La carte de résident est renouvelable si son titulaire remplit toujours les conditions requises.

4/ Alors qu’aujourd’hui la naturalisation est ouverte aux étrangers pouvant justifier de cinq ans de présence régulière sur le territoire national (voire moins dans certains cas) et qu’il suffit d’avoir le niveau B1 en français, la réforme proposée des conditions de délivrance des titres de séjour devrait avoir pour conséquence des exigences supplémentaires  pour la naturalisation : 10 ans de séjour régulier sur le territoire national et niveau C1 en français (en plus des autres conditions déjà requises).

Séjour régulier sur le territoire nationalDroit au séjour / acquisition de la nationalité françaiseConditions de délivrance du titre ou d’acquisition de la nationalité française
 Carte de séjour temporaire (CST), valable un an, non renouvelable-Aucune condamnation -Signature de la 1e partie du CIR
1 annéeCarte de séjour pluriannuelle de 2 ans (CSP 2), non renouvelable-Niveau A1 en français -Obtention d’un emploi -Aucune condamnation ni rejet manifeste des valeurs de la République -Signature de la 2e partie du CIR
3 annéesCarte de séjour pluriannuelle de 4 ans (CSP 4), non renouvelable-Niveau A2 en français -Obtention d’un emploi -Aucune condamnation ni rejet manifeste des valeurs de la République
7 annéesCarte de résident, renouvelable-Niveau B1 en français -Emploi -Aucune condamnation ni rejet manifeste des valeurs de la République
10 annéesNaturalisation-Niveau C1 en français ; -Connaissance de l’histoire, de la culture de la société françaises -Avoir des ressources suffisantes et stables -Avoir en France le centre de ses intérêts matériels et liens familiaux -Aucune condamnation ni rejet manifeste des valeurs de la République  

Conclusion

Le totem du « en même temps » a pour inéluctable conséquence le tabou de l’efficacité. Sans nier les avancées certaines qu’apporte ce projet de loi, aussi bien du point de vue technique par sa rationalisation du droit de l’asile et du contentieux des étrangers, que du point de vue politique, s’agissant notamment de faciliter l’expulsion des étrangers les plus dangereux ou de rehausser les exigences requises pour la délivrance et le renouvellement des titres de séjour, le texte du Gouvernement manque d’ambition aussi bien en matière de contrôle de l’immigration que de renforcement de l’intégration.

Ce sont finalement ses angles morts qui en disent le plus long, notamment sur deux enjeux majeurs des politiques d’immigration et d’intégration.

D’une part, le projet de loi ne touche pas, du moins à ce stade, à l’immigration familiale, alors même que le motif familial est le second motif de délivrance des premiers titres de séjour en 2022 : plus de 90000 des 320000 premiers titres de séjour délivrés l’an passé l’ont été sur ce fondement, soit une hausse de 4,6 % par rapport à 202120. Ayons toutefois l’honnêteté de reconnaître qu’il est difficile de s’attaquer à l’immigration familiale dans un simple vecteur législatif tant la jurisprudence constitutionnelle et européenne la protège : le Conseil d’État aurait probablement disjoint des dispositions visant à contenir sérieusement l’immigration familiale. Et, même s’il était passé outre, le Conseil constitutionnel les aurait encore plus probablement censurées. Aussi, seules une révision constitutionnelle, accompagnée d’une renégociation, voire d’une dénonciation, de certaines dispositions de la Convention européenne des droits de l’Homme (et d’autres accords internationaux comme les accords franco-algériens de 1968) seraient en mesure de permettre à la France de réellement contenir cette immigration. Il faudra bien y venir car l’immigration familiale est celle qui exige le moins de conditions et pose le plus de problèmes d’intégration. L’auteur de la note de la Fondapol sur les politiques d’immigration en Europe rappelle que l’accès au regroupement familial est plus facile en France que chez la plupart de nos voisins européens. Ainsi, contrairement à l’Autriche ou au Danemark, la France ne conditionne pas le regroupement familial à des critères d’âge, ou même à la maîtrise du français, ni pour l’étranger résident, ni pour sa famille, tandis que le montant des ressources financières requises est plus faible en France21.

D’autre part, et c’est peut-être encore plus grave, le projet de loi ne dit pas un mot du droit de la nationalité, alors que 78 711 étrangers ont acquis la nationalité française en 2022, dont 60 556 par décret de naturalisation. Certes, ce chiffre est en baisse de 16,3 % par rapport en 2021, année record où plus de 94 000 étrangers avaient acquis la nationalité française – un chiffre dû en partie aux plus de 20 000 étrangers naturalisés au titre de leur « engagement » pendant la crise sanitaire, grâce à une instruction de la ministre déléguée chargée de la Citoyenneté22. Rappelons que la naturalisation est un mode parmi d’autres d’acquisition de la nationalité, qui n’est pas automatique mais accordée sous certaines conditions. Or, là encore, au sein de l’Union européenne, la France est l’un des pays où l’acquisition de la nationalité est la plus facile, qu’il s’agisse de la durée de séjour demandée (5 ans en France contre 10 ans en Autriche et en Italie, 9 ans au Danemark ou 8 ans en Allemagne), du niveau de langue requis (B1 en France contre B2 au Danemark par exemple), ou des ressources nécessaires. Cependant, le droit de la nationalité est une compétence strictement nationale, qui n’est que très peu soumise à la jurisprudence européenne. Rien n’interdit donc à la France de rehausser ses exigences, au moins pour s’aligner sur ce que font les autres États européens, et réduire ainsi le nombre d’étrangers accédant à la nationalité française sans qu’on puisse considérer qu’ils remplissent effectivement la condition générale fixée à l’article 21-24 du code civil : l’assimilation à la communauté française. Le programme d’intégration et d’assimilation proposé ci-dessus s’inscrit dans cet objectif.

Notes

  1. Propos tenus le 2 novembre 2022 ↩︎
  2. https://www.immigration.interieur.gouv.fr/Info-ressources/Etudes-et-statistiques/Chiffres-cles-sejour-visas-eloignements-asile-acces-a-la-nationalite/Les-chiffres-2022-publication-annuelle-parue-le-26-janvier-2023 ↩︎
  3. https://frontex.europa.eu/media-centre/news/news-release/eu-s-external-borders-in-2022-number-of-irregular-border-crossings-highest-since-2016-YsAZ29 ↩︎
  4. https://www.immigration.interieur.gouv.fr/Info-ressources/Etudes-et-statistiques/Chiffres-cles-sejour-visas-eloignements-asile-acces-a-la-nationalite/Les-chiffres-2022-publication-annuelle-parue-le-26-janvier-2023 ↩︎
  5. Source : https://www.legavox.fr/blog/me-enam-avocat/decembre-2012-supprime-delit-sejour-10767.htm ↩︎
  6. https://www.immigration.interieur.gouv.fr/Info-ressources/Etudes-et-statistiques/Chiffres-cles-sejour-visas-eloignements-asile-acces-a-la-nationalite/Les-chiffres-2022-publication-annuelle-parue-le-26-janvier-2023 ↩︎
  7. étude d’impact du projet de loi pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration (p. 107) ↩︎
  8. Rappel du droit en vigueur en matière d’expulsion des étrangers :
     
    Article L631-1 du CESEDA : L’autorité administrative peut décider d’expulser un étranger lorsque sa présence en France constitue une menace grave pour l’ordre public, sous réserve des conditions propres aux étrangers mentionnés aux articles L631-2 et L631-3.
     
    Article L631-2 du CESEDA : Ne peut faire l’objet d’une décision d’expulsion que si elle constitue une nécessité impérieuse pour la sûreté de l’Etat ou la sécurité publique et sous réserve que l’article L631-3 n’y fasse pas obstacle :
    1° L’étranger qui est père ou mère d’un enfant français mineur résidant en France, à condition qu’il établisse contribuer effectivement à l’entretien et à l’éducation de l’enfant (…) depuis la naissance de celui-ci ou depuis au moins un an ;
    2° L’étranger marié depuis au moins trois ans avec un conjoint de nationalité française, à condition que la communauté de vie n’ait pas cessé depuis le mariage et que le conjoint ait conservé la nationalité française ;
    3° L’étranger qui réside régulièrement en France depuis plus de dix ans, sauf s’il a été pendant toute cette période titulaire d’une carte de séjour temporaire ou pluriannuelle portant la mention « étudiant » ;
    4° L’étranger titulaire d’une rente d’accident du travail ou de maladie professionnelle servie par un organisme français et dont le taux d’incapacité permanente est égal ou supérieur à 20 %.
    Par dérogation au présent article, l’étranger mentionné aux 1° à 4° peut faire l’objet d’une décision d’expulsion en application de l’article L. 631-1 s’il a été condamné définitivement à une peine d’emprisonnement ferme au moins égale à cinq ans.
    Par dérogation au présent article, l’étranger mentionné aux 1° à 4° peut faire l’objet d’une décision d’expulsion s’il vit en France en état de polygamie.
     
    Article L631-3 du CESEDA : Ne peut faire l’objet d’une décision d’expulsion qu’en cas de comportements de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de l’Etat, ou liés à des activités à caractère terroriste, ou constituant des actes de provocation explicite et délibérée à la discrimination, à la haine ou à la violence contre une personne déterminée ou un groupe de personnes :
    1° L’étranger qui justifie par tous moyens résider habituellement en France depuis qu’il a atteint au plus l’âge de treize     ans ;
    2° L’étranger qui réside régulièrement en France depuis plus de vingt ans ;
    3° L’étranger qui réside régulièrement en France depuis plus de dix ans et qui est marié depuis au moins quatre ans soit avec un ressortissant français ayant conservé la nationalité française, soit avec un ressortissant étranger relevant du 1°, à condition que la communauté de vie n’ait pas cessée depuis le mariage ;
    4° L’étranger qui réside régulièrement en France depuis plus de dix ans et qui est père ou mère d’un enfant français mineur résidant en France, à condition qu’il établisse contribuer effectivement à l’entretien et à l’éducation de l’enfant  (…) depuis la naissance de celui-ci ou depuis au moins un an ;
    5° L’étranger résidant habituellement en France si son état de santé nécessite une prise en charge médicale dont le défaut pourrait avoir pour lui des conséquences d’une exceptionnelle gravité et si, eu égard à l’offre de soins et aux caractéristiques du système de santé du pays de renvoi, il ne pourrait pas y bénéficier effectivement d’un traitement approprié.
    Par dérogation au présent article, l’étranger mentionné aux 1° à 5° peut faire l’objet d’une décision d’expulsion s’il vit en France en état de polygamie.
    Par dérogation au présent article, l’étranger mentionné aux 3° et 4° peut faire l’objet d’une décision d’expulsion en application des articles L. 631-1 ou L. 631-2 lorsque les faits à l’origine de la décision d’expulsion ont été commis à l’encontre de son conjoint ou de ses enfants ou de tout enfant sur lequel il exerce l’autorité parentale.
    La circonstance qu’un étranger mentionné aux 1° à 5° a été condamné définitivement à une peine d’emprisonnement ferme au moins égale à cinq ans ne fait pas obstacle à ce qu’il bénéficie des dispositions du présent article    . ↩︎
  9. https://www.interieur.gouv.fr/Interstats/Actualites/Les-vols-et-violences-enregistres-dans-les-reseaux-de-transports-en-commun-en-2021-Interstats-Analyse-N-48 ↩︎
  10. Article 311-3 du code pénal ↩︎
  11. « Politiques d’immigration : le gouvernement des juges? », Observatoire de l’immigration et de la démographie (https://observatoire-immigration.fr/wp-content/uploads/2023/02/Note-OID-Politiques-dimmigration-Le-gouvernement-des-juges.pdf ) ↩︎
  12. La disjonction consiste en une proposition de rejet d’une disposition dans l’avis donné par le Conseil d’État, qui considère qu’elle est juridiquement irrégulière. ↩︎
  13. https://www.immigration.interieur.gouv.fr/Info-ressources/Etudes-et-statistiques/Chiffres-cles-sejour-visas-eloignements-asile-acces-a-la-nationalite/Les-chiffres-2022-publication-annuelle-parue-le-26-janvier-2023 ↩︎
  14. https://www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/F34739 ↩︎
  15. étude d’impact du projet de loi (p. 46) ↩︎
  16. étude d’impact du projet de loi (p. 44 à 46) ↩︎
  17. https://www.lefigaro.fr/politique/loi-immigration-echouer-a-l-examen-de-francais-ne-sera-pas-synonyme-d-expulsion-selon-l-ofii-20230313 ↩︎
  18. « La politique danoise d’immigration: une fermeture consensuelle » (https://www.fondapol.org/etude/la-politique-danoise-dimmigration-une-fermeture-consensuelle/) et « Immigration : comment font les Etats européens » (https://www.fondapol.org/etude/immigration-comment-font-les-etats-europeens/ ) ↩︎
  19. « Politiques d’immigration: le gouvernement des juges? », Observatoire de l’immigration et de la démographie (https://observatoire-immigration.fr/wp-content/uploads/2023/02/Note-OID-Politiques-dimmigration-Le-gouvernement-des-juges.pdf ) ↩︎
  20. https://www.immigration.interieur.gouv.fr/Info-ressources/Etudes-et-statistiques/Chiffres-cles-sejour-visas-eloignements-asile-acces-a-la-nationalite/Les-chiffres-2022-publication-annuelle-parue-le-26-janvier-2023 ↩︎
  21. https://www.lefigaro.fr/vox/societe/victor-delage-le-regroupement-familial-en-france-est-plus-facile-en-france-que-chez-la-plupart-de-nos-voisins-20230315 ↩︎
  22. https://www.lefigaro.fr/social/covid-19-25-000-travailleurs-etrangers-en-premiere-ligne-ont-ete-naturalises-annonce-schiappa-20230128 ↩︎

Les Turcs en France : un « isolat » ?

Écrit par calf-mc le . Publié dans Culture et religion, Politique.

Introduction

À l’automne 2020, plusieurs villes de France ont été le théâtre des mêmes scènes stupéfiantes. Dans le centre de Dijon, de Vienne ou de Décines, quelques centaines d’individus brandissant des drapeaux turcs ont improvisé des défilés non-déclarés à la nuit tombée, scandant des slogans à la gloire du président Recep Tayip Erdogan, des invocations religieuses (« Allah akbar ») ainsi que des menaces de mort envers la population avoisinante d’origine arménienne.1

Ces épisodes s’inscrivaient dans un contexte de fortes tensions entre Paris et Ankara autour de différents sujets : les caricatures de Mahomet, le face-à-face militaire entre navires français et turcs en mer Egée suite aux violations de l’espace maritime grec, la guerre au Haut-Karabagh entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan – soutenu par la Turquie. L’attention publique s’est alors portée sur cette communauté immigrée, parfois qualifiée d’« isolat turc » (Jérôme Fourquet)2en raison de sa réputation de fermeture et d’allégeance au pays d’origine.

Mais qu’en est-il vraiment ? L’analyse des faits objectifs à notre disposition tend à confirmer ce constat dans une large mesure.

Le principal volet de ce texte vise les flux migratoires à vocation professionnelle. Face à la pénurie de main-d’œuvre rencontrée par certains secteurs, le texte prévoit plusieurs mesures visant à faciliter l’accès à certains métiers : création d’une carte de séjour « travail dans les métiers en tension » permettant sous certaines conditions la régularisation de travailleurs irréguliers ; création d’une carte de séjour pluriannuelle « talent-professions médicales » pour répondre aux besoins de recrutement dans le sanitaire et le médico-social ; accès plus rapide au marché du travail pour les demandeurs d’asile ressortissant de pays bénéficiant un taux de protection internationale élevée en France. Autant de mesures qui relèvent d’ailleurs essentiellement du pouvoir réglementaire.

1 – L’histoire de cette immigration

Contrairement à l’idée reçue selon laquelle l’aspect fermé de la diaspora turque en France s’expliquerait par son statut de « dernière arrivée » sur le sol national, les flux migratoires en provenance de Turquie commencent dès la fin des Trente Glorieuses. Les gouvernements des deux pays signent le 8 avril 1965 une « convention de main-d’œuvre entre la France et la Turquie »3. Il s’agit alors de prévoir une immigration de travail temporaire, qui vise à diversifier le profil des travailleurs étrangers recrutés en cette période de forte croissance.

Le démarrage de l’immigration turque se fait dans les années qui suivent. L’INSEE recense 7 628 ressortissants turcs sur le territoire français en 1968 ; ils sont 50 860 (près de 7 fois plus) quatre ans plus tard, en 19724. Les deux tiers d’entre eux sont installés dans trois zones : l’Ile-de-France, l’Est alsacien-lorrain et la région Rhône-Alpes5. Il est à noter que leur profil sociologique diffère nettement des nombreux Turcs arrivés en Allemagne durant la même période : tandis que ceux-ci proviennent des régions les plus industrialisées de la Turquie, les Turcs immigrés en France sont essentiellement originaires de l’Anatolie centrale et orientale 6– régions rurales marquées par un lourd retard économique et éducatif.

L’arrêt officiel de l’immigration de travail en 1974 et le décret de 1976 instaurant un droit au regroupement familial changent radicalement la nature de la présence turque, tout en permettant la poursuite des flux entrants. L’INSEE dénombre 123 540 Turcs sur le territoire français en 19827– soit une augmentation de 1 500% en 14 ans. L’arrivée de nouveaux ressortissants se poursuit sans interruption dans les décennies suivantes. Les phases d’instabilité politique et de persécution des minorités en Turquie génèrent de nouveaux profils : au socle « Turc ethnique / musulman sunnite » s’ajoutent des Kurdes, des Alévis, des Chaldéens, ainsi que des militants marxistes réprimés par le régime militaire. A compter des années 1990, l’idée d’une sédentarisation en France s’installe chez la majeure partie des immigrés turcs. Leurs enfants nés sur place acquièrent généralement la citoyenneté française à leur majorité, le plus souvent en complément de la nationalité turque.

2 – En croissance continue, la diaspora turque en France compte environ 700 000 membres

La communauté turque en France serait forte d’environ 700 000 personnes en 2020 d’après le chercheur Mehmet Ali-Kanci8, qui s’appuie notamment sur les données de l’ambassade de Turquie et de la direction turque des Relations extérieures et des Aides aux travailleurs à l’étranger. Parmi ces 700 000 ressortissants turcs, plus de la moitié auraient maintenant acquis la citoyenneté française9 en complément de leur nationalité d’origine.

Ces estimations sont globalement corroborées par l’analyse des statistiques de l’INSEE. En 2019, celles-ci recensent 251 000 immigrés nés en Turquie vivant sur le sol français10 et 312 000 personnes nées en France d’au moins parent né en Turquie11 – qui conservent la nationalité turque à partir du moment où la naissance est déclarée au consulat. L’écart entre cette somme – 563 000 individus – et celles des autorités turques s’explique à la fois par l’existence d’une troisième génération de Turcs vivant en France (nés de grands-parents immigrés et non-comptabilisés par l’INSEE) et par l’ampleur de l’immigration clandestine. 

Si on les retrouve désormais sur l’ensemble du territoire national, les Turcs ont néanmoins conservé une présence particulièrement forte dans leurs premières zones d’implantation : la façade Est et la région parisienne. Ils constituent ainsi la première communauté immigrée en Alsace et la troisième en Franche-Comté d’après le Ministère de l’Intérieur12. Leur nombre absolu est le plus important en Ile-de-France et dans la région Rhône-Alpes.13

La communauté turque connaît une dynamique d’expansion portée par deux moteurs conjoints :

1.1 Une natalité fortement supérieure à la moyenne nationale

Une natalité fortement supérieure à la moyenne nationale : les immigrées turques en France avaient 3,12 enfants par femme en moyenne en 2014, selon les travaux du démographe François Héran pour l’INED14, soit un taux de fécondité 66% plus élevé que celui des femmes non-immigrées (1,88 enfants) et 49% plus élevé qu’en Turquie même (2,1).15

1.2 Des flux migratoires en provenance de Turquie qui se poursuivent

Les primo-titres de séjour sont accordés pour « motif familial » en premier lieu (ce qui est vrai pour l’immigration dans son ensemble16). Cela est d’autant plus fréquent que la communauté turque pratique une endogamie record et que ses choix maritaux s’orientent souvent vers un conjoint vivant encore dans le pays d’origine – nous y reviendrons.

Il faut ajouter à cela une spécificité turque émergente : le recours de plus en plus marqué aux procédures d’asile. En 2022, 9 979 premières demandes d’asile en GUDA de citoyens turcs ont été enregistrées, c’est 100,1% de plus qu’en 2021. En seulement un an, ils passent de la 5ème à la 3ème place des nationalités demandant l’asile, alors même que la Turquie ne figurait pas parmi les dix premières nationalités en 201517. Or le détournement de ces procédures à des fins d’immigration clandestine est désormais massif : nombre de déboutés de l’asile restent sur le territoire français, et seules 15% des mesures d’éloignement prononcées étaient effectivement exécutées en 2018 18(voir l’article que nous avons consacré à ce sujet ainsi que la tribune du juriste Carl Hubert).

Une autre voie majeure d’immigration illégale consiste dans le détournement du système des visas temporaires, qu’il s’agisse des visas de court-séjour Schengen ou des visas de long séjour, à l’échéance desquels de nombreux étrangers demeurent sans titre sur le territoire national. En 202219, 103 310 visas d’entrée en France ont été accordés à des citoyens turcs, se rapprochant ainsi du niveau atteint avant la baisse conjoncturelle liée à la crise sanitaire. En 201920, 137 063 visas avaient ainsi été octroyés, contre 99 520 en 201421– soit une hausse de 38% en 5 ans. Si les visas concernent normalement des séjours temporaires, ils constituent cependant une voie majeure de l’immigration irrégulière – dès lors qu’un étranger ne quitte pas le territoire national à l’expiration de son visa.

L’accord migratoire signé entre l’Union européenne et la Turquie le 18 mars 2016 prévoit par ailleurs une future exemption de visa pour les Turcs entrant dans l’espace Schengen au titre de courts séjours22. Si cette mesure n’a pas encore été mise en œuvre, son entrée en vigueur risquera néanmoins de renforcer les opportunités offertes à l’immigration illégale.

3 – En croissance continue, la diaspora turque en France compte environ 700 000 membres

À l’instar d’autres diasporas extra-européennes, les Turcs connaissent un retard persistant en termes d’activité professionnelle et de niveau socio-économique par rapport à la population française. Citons par exemple les données suivantes :

  • 47,6% des Turcs de plus de 15 ans vivant en France étaient chômeurs ou inactifs (ni en emploi, ni en études, ni en retraite) en 2017, soit un taux trois fois plus élevé que celui des Français (14,2%)23;
  • Seuls 35,3% des Turcs de plus de 15 ans vivant en France étaient en emploi en 2017, contre 49,8% des ressortissants français;24
  • 38% des ménages d’origine turque vivaient en HLM en 2018, soit trois fois plus que les ménages non-immigrés (13%)25.

Un retard plus remarquable a trait au parcours scolaire des enfants d’immigrés turcs et à leur niveau de qualification académique particulièrement bas, encore moins élevé que celui des enfants d’immigrés maghrébins ou sahéliens – lesquels accusent pourtant un fort déficit par rapport aux individus d’origine française ou européenne. Ces éléments ont notamment été révélés par l’enquête Immigrés et descendants d’immigrés publiée par l’INSEE en 201226, qui apporte les éléments suivants :

  • 32% des 20-35 ans enfants d’immigrés turcs n’étaient pas diplômés au-delà du brevet en 2008, soit trois fois plus que les 20-35 ans ni immigrés ni enfants d’immigrés (11%) et le taux le plus élevé parmi toutes les origines étudiées;27
  • Seuls 39% des 20-35 ans enfants d’immigrés turcs étaient diplômés du baccalauréat en 2008, soit une proportion inférieure de presque 30 points à celle des 20-35 ans ni immigrés ni enfants d’immigrés (68%) et le taux le plus bas parmi toutes les origines étudiées;28
  • Seuls 12% des 20-35 ans enfants d’immigrés turcs étaient diplômés de l’enseignement supérieur long en 2008, soit deux fois moins que les 20-35 ans ni immigrés ni enfants d’immigrés (25%)29.

Il est à noter que les femmes nées de parents immigrés turcs ont une probabilité deux fois moindre d’être diplômés de l’enseignement supérieur long que les hommes de même origine (8% contre 18%), alors que leur taux d’obtention du baccalauréat est supérieur (42% contre 37%).30 Cette distorsion unique parmi les différentes nationalités analysées par l’INSEE – les femmes d’origine étrangère étant en moyenne plus qualifiées que les hommes – peut s’expliquer par le poids des structures familiales et culturelles turques. Celles-ci tendent à privilégier le rôle domestique des femmes comme épouses et mères au foyer, au détriment de leurs études et de leurs perspectives professionnelles31.

En ce qui concerne les jeunes hommes d’origine turque, les conséquences économiques de leur faible niveau de qualification scolaire sont partiellement atténuées par l’existence d’un entreprenariat communautaire centré sur une poignée de secteurs tels que le bâtiment, la restauration rapide, les ateliers de confection, la serrurerie ou la cordonnerie. Selon le géographe Stéphane de Tapia, « la création d’entreprise par les “originaires de Turquie” […] permet d’insérer de nombreux enfants de migrants (parfois au détriment de la scolarité et de la formation) et des primo-arrivants (parfois au prix des droits sociaux élémentaires) »32.

Cette forte cohésion ethnique emporte cependant d’autres conséquences, qui contribuent à faire de la communauté turque un « isolat » au sein de la société française – une situation propice à toutes les instrumentalisations politiques et religieuses.

4 – Les Turcs constituent le groupe ethnoculturel immigré le plus endogame de France

Pour reprendre les termes du politologue Jérôme Fourquet, « le très faible degré d’ouverture démographique du groupe turc interroge, tant l’endogamie y demeure puissante »33.

Les études disponibles à ce sujet fournissent en effet des données frappantes : 93% des femmes descendant d’immigrés turcs en France épousent un conjoint turc ou d’origine turque (80% des hommes descendant d’immigrés turcs sont dans le même cas), faisant ainsi de ce groupe ethnoculturel le plus endogame de tous34. A titre de comparaison, les femmes d’origine marocaine – deuxième groupe le plus endogame – sont « seulement » 70% à épouser un homme de même origine nationale. Chez les femmes d’origine vietnamienne, laotienne ou cambodgienne, ce pourcentage tombe à 27%35.

Cette tendance forte à l’endogamie se retrouve dans toutes les communautés turques d’Europe occidentale, notamment celle d’Allemagne36 qui elle est la plus nombreuse. Elle est néanmoins particulièrement marquée en France. Le chercheur Samim Akgönül constate ainsi que les choix matrimoniaux des Turco-Français s’orientent plus souvent vers des partenaires résidant encore en Turquie que vers la diaspora déjà présente en France37. Outre le fait que cette préférence génère d’importants flux d’immigration légale pour motif familial (qu’il s’agisse du regroupement familial ou de l’obtention d’un titre de séjour « conjoint de Français » – si l’époux vivant sur le sol national a déjà acquis la citoyenneté français), celle-ci s’inscrit dans une logique délibérée que l’on pourrait qualifier de séparatiste. En effet, selon Akgönül, « cette stratégie matrimoniale correspond au souhait des parents d’empêcher une acculturation trop poussée de leurs enfants, qui serait favorisée par un mariage entre deux descendants d’immigrés turcs, voire, encore plus, dans le cas d’un mariage avec une personne française, sans ascendance migratoire ».38

L’endogamie turque en France revêt par ailleurs des formes spécialement archaïques, caractérisées par le poids des mariages arrangés et la récurrence des unions intra-familiales. Comme le résume Stéphane de Tapia : « le constat est celui, statistique, de la permanence du mariage arrangé, parfois même plus souvent qu’en Turquie, entre cousins germains (avec deux tendances opposées) : d’une part, le mariage entre cousins issus de frères, jugé incestueux selon la logique catholique, appelé « mariage arabe », mais relevant en fait plus d’un modèle méditerranéen qu’arabe, et, d’autre part, le mariage entre cousins issus de sœurs, appelé « mariage asiatique », parce que pratiqué en Chine, en Mongolie, au Vietnam…, et relevant pour les Turcs de la tradition altaïque commune aux peuples turcophones et mongolophones ».39

Selon le même chercheur, « mariage arrangé ne signifie pas automatiquement mariage forcé, mais la limite entre ce qui relève de la tradition et ce qui renvoie à un acte délictuel ou criminel (viol en l’occurrence !) n’est pas toujours facile à tracer40». Dans sa forme la plus extrême, la violence de la contrainte familiale peut conduire à la perpétration de « crimes d’honneur » contre les jeunes femmes qui tenteraient de s’y soustraire.41

5 – Les immigrés turcs sont ceux qui maîtrisent le moins le français et pratiquent le plus exclusivement leur langue d’origine

Cette endogamie hors-normes s’explique par l’existence d’un cadre culturel propre et étanche, dans lequel évolue la majeure partie de la communauté turque et qui la sépare nettement des autres populations (y compris de celles issues des pays musulmans du Maghreb). Les représentations structurant ce cadre sont fortement marquées par le gurbet, un attachement nostalgique à la terre des ancêtres qui « rappelle à chacun son exil et son extranéité à la société environnante »42. Elles se caractérisent aussi par l’importance accordée à la turcité, dont les deux fondements essentiels sont l’Islam et la langue turque.

Le refus de l’acculturation diagnostiqué par l’endogamie se retrouve donc logiquement dans des pratiques langagières en rupture avec la société d’accueil. Parmi les différentes catégories d’immigrés, les turcophones ont en effet la particularité d’une faible maîtrise du français et d’une pratique hégémonique de la langue d’origine au sein du foyer.

L’enquête Trajectoires et Origines publiée par l’INED en 2016 révèle ainsi que 74% des turcs immigrés arrivés en France à 17 ans ou plus déclarent n’avoir eu aucune maîtrise orale du français au moment de leur installation (20% avaient un niveau « intermédiaire » et seuls 6% étaient « à l’aise »), soit la proportion la plus élevée parmi toutes les nationalités étudiées43. Si leur maîtrise tend à s’améliorer après une certaine période de présence, elle n’en demeure pas moins en net retrait par rapport aux autres immigrés : seuls 31% des femmes et 57% des hommes immigrés turcs se déclarent « à l’aise » à l’oral en français au moment de l’enquête, soit le niveau le plus bas de l’étude44.

Ce différentiel de 26 points entre les sexes résulte sans nul doute du rôle traditionnel des femmes turques, essentiellement centré sur le foyer et peu porté au contact avec l’environnement extérieur – ou alors dans le cadre exclusif de la communauté. Or les immigrés turcs sont également ceux qui déclarent le plus souvent transmettre exclusivement leur langue d’origine à leurs enfants45. La transmission familiale s’appuie notamment sur l’omniprésence des médias turcophones audiovisuels et écrits : grâce à la diffusion satellitaire, la plupart des grandes chaînes de télévision turque « ont des filiales européennes proposant des émissions, des débats, des films destinés aux Turcs d’Europe », tandis que « les éditions européennes des grands titres de la presse nationale turque sont éditées et distribuées via l’Allemagne ».46

À cette inculcation privée s’ajoute un recours plus fréquent aux Enseignements de langue et de culture d’origine (ELCO)47 au sein de l’école publique française. Le Ministère de l’Education nationale estimait qu’environ 13 000 élèves suivaient des ELCO en turc pour l’année scolaire 2018/2019 ; d’après Jérôme Fourquet, « l’on constate que les classes ELCO sont davantage fréquentées par les jeunes d’origine turque que par les jeunes d’origine maghrébine »48. Ces cours étant « donnés par des enseignants originaires des pays concernés qui sont mis à disposition par leurs gouvernements respectifs ou recrutés localement par les autorités consulaires »,49 la question de leur politisation au bénéfice du gouvernement d’Ankara se pose régulièrement. Comme le souligne le chercheur Tigrane Yégavian, « les manuels envoyés par le ministère turc aux enseignants des ELCO véhiculent la propagande ultra-nationaliste, négationniste – référence au “soi-disant génocide arménien” – et fondamentaliste du régime d’Erdoğan »50.

6 – L’Islam turc en France se structure de manière séparée, avec ses propres organisations et ses mosquées sous tutelle politique

La diaspora turque cultive également sa singularité dans la pratique religieuse. Musulmane sunnite dans sa grande majorité, elle ne se mêle presque jamais aux autres fidèles musulmans présents sur le sol français – issus pour l’essentiel du Maghreb et de l’Afrique sahélienne. Comme le relève Jérôme Fourquet, « les communautés turques disséminées sur le territoire national se dotent quasi systématiquement de leur propre mosquée, alors que les musulmans issus d’autres origines partagent souvent le même lieu de culte »51

La Turquie intègre de longue date ses imams « officiels » au sein de l’administration d’Etat. Ceux-ci relèvent de la « Présidence des affaires religieuses » (Diyanet), une sorte de puissant Ministère du culte qui opère en Europe sous le paravent de l’Union islamique turque des affaires religieuses (DITIB). Il est lié en France au Comité de coordination des musulmans turcs de France (CCMTF), créé en 2001 et qui gère aujourd’hui un réseau de 280 mosquées dans lesquelles opèrent 151 imams directement détachés par le gouvernement turc52. Ces fonctionnaires sont autant de relais potentiels pour la vision politico-religieuse du président Erdogan auprès des Turcs vivant en France.

À cet Islam d’Etat s’ajoutent des confréries turques non-gouvernementales, mais néanmoins très proches des autorités d’Ankara. Il en va ainsi de la Confédération islamique Millî Görüs (« Vision nationale »), fondée en 1995 par Necmettin Erbakan – ancien premier ministre et inspirateur de Reycep Erdogan – à destination des populations turques d’Europe occidentale. Cette organisation siégeant à Cologne agit « comme la maison-mère de tous les partis islamistes turcs »53, dont l’AKP au pouvoir. Elle s’est fait connaître du grand public français en 2021 lorsque la municipalité de Strasbourg a adopté le principe d’une subvention de 2,5 millions d’euros pour la construction de sa grande mosquée dans la ville54. Ayant connu un fort développement dans l’Est depuis trente ans, Millî Görüs aurait aujourd’hui la main sur 71 mosquées et 286 associations en France55. Elle cible particulièrement l’éducation des plus jeunes à travers l’ouverture d’écoles musulmanes56, des cours de turc et d’histoire ou encore des programmes d’aide sociale et administrative.

Il est à noter que le CCMTF et Millî Görüs font partie des quatre associations membres du Conseil français du Culte Musulman (CFCM) à avoir refusé de signer la « Charte des principes pour l’Islam de France »57, censée affirmer la compatibilité entre la religion musulmane et les principes républicains.

7 – La diaspora, un instrument de pression au service du président Erdogan et du nationalisme turc

L’ampleur de la communauté turque en France, son degré relativement élevé de cloisonnement et sa structuration très forte en font évidemment un levier majeur d’influence pour le gouvernement turc dans ses relations avec la France.

Ce rôle est grandement facilité par le large soutien dont le président Reycep Tayip Erdogan et son parti l’AKP bénéficient au sein de cette communauté. Lors de l’élection présidentielle de 2018, Erdogan a obtenu 63,9% des suffrages exprimés dans les bureaux de vote ouverts en France (ambassade et consulats), soit 11,4 points de plus que la moyenne nationale turque (52,5%). Lors des élections législatives de 2015, l’AKP a remporté 50,7% des suffrages en France – soit 10 points de plus qu’en Turquie (40,9%) ; à Lyon, ce score est monté à 74,6%. On peut par ailleurs supposer que les minorités kurdes, alévies ou chaldéennes vivant en France étaient surreprésentées parmi les non-votants pour l’AKP.

Outre ce rôle de « réservoir de voix »58, la diaspora sert aussi de vivier militant pour les ultra-nationalistes turcs qui se structurent à travers l’Europe. C’est particulièrement le cas du mouvement des Loups Gris, groupe néo-fasciste d’inspiration antichrétienne, antisémite et antikurde, étroitement associé au Parti d’action nationaliste (MHP) – soutien du président Erdogan. Les liens des Loups Gris avec l’appareil de renseignement turc amènent à les considérer comme « le bras armé de l’Etat profond »59. Leur implication est notamment évoquée dans les intimidations anti-arméniennes de Décines, Vienne et Dijon à l’automne 2020. Bien qu’ils soient formellement dissous par le gouvernement français en novembre de cette année. l’impact pratique de cette décision est incertain (puisqu’elle visait un « groupement de fait » et non une association structurée). L’idéologie des Loups Gris subsiste d’ailleurs à travers plusieurs organisations-paravents, dont la Fédération turque de France60.

Cette pratique du faux-nez est commune aux différents relais d’Ankara. Elle se manifeste par un entrisme marqué à l’échelon politique local, en particulier dans les régions de forte implantation turque ; Tigrane Yégavian a recensé plusieurs de ces situations à l’occasion des municipales de 202061. Une stratégie plus visible est néanmoins tentée avec la création du Parti Egalité et Justice (PEJ), branche officieuse de l’AKP en France. Le PEJ a concouru aux élections départementales de 2015 et aux législatives de 2017, en ciblant là aussi les principaux territoires de la diaspora. Son programme proposait entre autres de faire de l’Aïd un jour férié et d’abolir la loi de 2004 interdisant les signes religieux à l’école publique ; sa communication électorale mobilisait les thèmes de la « diversité » et du « vivre-ensemble ».

À travers le Comité de coordination des musulmans turcs de France et son important poids démographique, Ankara est également parvenu à placer l’un de ses représentants à la tête du Conseil français du culte musulman. Entre 2017 et 2019, le CFCM a été présidé par Ahmet Ogras, parent par alliance du président Erdogan et animateur de longue date des réseaux de l’AKP en Europe. Cette prise d’influence s’inscrit dans le cadre global d’une stratégie hégémonique de la Turquie sur l’Islam en Europe.

De manière générale, la communauté turque se trouve systématiquement « activée à l’occasion des tensions entre Paris et Ankara »62 pour faire pression sur les décideurs politiques français – et ce bien avant les crises de 2020. En janvier 2012 par exemple, 15 000 manifestants turcs ont défilé à Paris contre une proposition de loi visant à pénaliser la négation du génocide arménien, brandissant des panneaux de forme de carte électorale63. Le sens de cette manifestation co-organisée par Ahmet Ogras était net : les Turco-Français sont nombreux, largement fidèles à leur pays d’origine et déterminés à le défendre.

Alors que la France est confrontée à l’hostilité grandissante de la Turquie sur plusieurs théâtres militaires et politiques, un tel constat appelle des réponses politiques courageuses.

Notes

  1. Voir par exemple l’article de Libération relatant ces faits. ↩︎
  2.  Jérôme Fourquet, L’Archipelfrançais, Seuil, 2019, p.171 ↩︎
  3.  Décret portant publication de la Convention ↩︎
  4. Données INSEE citées par le professeur Mehmet Ali-Akinci, « La communauté turque en France en 2020 », revue FranceForum, mai 2020 (Lien) ↩︎
  5. Tigrane Yégavian, LesdiasporasturqueetazerbaïdjanaisedeFrance:instrumentsauservicedu panturquisme, Centre Français de Recherche sur le Renseignement, 2021, p.10 ↩︎
  6. Ségolène Débarre et Gaye Petek, HistoiredesTurcsenFrance, éditions du Détour, 2019, pp. 18-22. ↩︎
  7. Données INSEE citées par Mehmet Ali-Akinci, op. cit. ↩︎
  8. Mehmet Ali-Kanci, op.cit. ↩︎
  9. Mehmet Ali-Kanci, op.cit. ↩︎
  10.  INSEE, « Répartition des immigrés par groupe de pays de naissance » (consulté le 16/04/2021 : Lien) ↩︎
  11. INSEE, « Origine géographique des descendants d’immigrés » (consulté le 16/04/2021 : Lien) ↩︎
  12. Ministère de l’Intérieur, « Immigration dans les anciennes et nouvelles régions de France », 2015 (consulté le 17/04/2021 : Lien) ↩︎
  13. Stéphane de Tapia, « Permanences et mutations de l’immigration turque en France », Hommes &
    Migrations, juillet 2009 (Lien) ↩︎
  14.  Etude INED par François Héran, Sabrina Volant et Gilles Pison ,La France a la plus forte fécondité d’Europe. Est-ce dû aux immigrées ?, Revue Population et Sociétés n°568, juillet/août 2019, (Lien)
    ↩︎
  15. François Héran, op.cit. ↩︎
  16. Ministère de l’Intérieur, « Immigration – Derniers chiffres clés : La délivrance des premiers titres de séjour par famille de motif », 9 avril 2021 (consulté le 17/04/2021 : Lien) ↩︎
  17. Ministère de l’Intérieur, « Les demandes d’asile (statistiques) », 8 juillet 2016 (consulté le 17/04/2021 : Lien) ↩︎
  18.  Cour des comptes, L’entrée,leséjouretlepremieraccueildespersonnesétrangères, 2020, p.150 ↩︎
  19. Ministère de l’Intérieur, Les chiffres 2022, La délivrance de visas aux étrangers au 26 janvier 2023, ↩︎
  20. Ministère de l’Intérieur, « Immigration – Derniers chiffres clés : La délivrance de visas aux étrangers », 9 avril 2021 (consulté le 17/04/2021 : Lien)
    ↩︎
  21. Ministère de l’Intérieur, « Juillet 2015 – L’admission au séjour – Visas » (consulté le 17/04/2021)
    ↩︎
  22.  Déclaration conjointe du 18 mars 2021 ↩︎
  23. Ministère de l’Intérieur, « L’immigration en France, données du recensement 2017 » (consulté le 22/11/2020 : Lien) ↩︎
  24. Ministère de l’Intérieur, « L’immigration en France, données du recensement 2017 » (consulté le 22/11/2020 : Lien) ↩︎
  25. Ministère de l’Intérieur, « Le logement des immigrés vivant en France en 2018 », 30/11/2021 (consulté le 23/03/2023 : Lien) ↩︎
  26. INSEE, Immigrés et descendants d’immigrés en France, 2012 (Lien) ↩︎
  27.  INSEE, op. cit. ↩︎
  28.  INSEE, op. cit. ↩︎
  29.  INSEE, op. cit. ↩︎
  30.  INSEE, op. cit. ↩︎
  31. Corinne Régnard, ImmigrationetprésenceétrangèreenFranceen2003, Ministère  de l’Emploi, de la
    Cohésion sociale et du Logement, 2005, pp. 194-207 ↩︎
  32. Stéphan de Tapia, op. cit. ↩︎
  33. Jérôme Fourquet, op.cit., p.171 ↩︎
  34. Beate Collet et Emmanuel Santelli, « Les couples mixtes franco-algériens en France. D’une génération à l’autre », Hommes&Migrations, janvier 2012, pp.54-64. ↩︎
  35.  Beate Collet et Emmanuel Santelli, op. cit. ↩︎
  36. Eran Gündüz, « Les choix conjugaux des descendants d’immigrés turcs en Allemagne. Une approche biographique », Migrations et société, janvier 2013, pp. 121-136 ↩︎
  37. Samin Akgönül, « Appartenances et altérités chez les originaires de Turquie en France. Le rôle de la religion », Hommes & Migrations, juillet 2009, pp. 34-49 ↩︎
  38.  Résumé par Eran Gündüz, op. cit. ↩︎
  39.  Stéphane de Tapia, op. cit. ↩︎
  40. Stéphane de Tapia, op. cit ↩︎
  41.  Article du journal Le Monde à ce sujet (2011) ↩︎
  42. Mehmet Ali-Kanci, op. cit.
    ↩︎
  43. Stéphanie Condon et Corinne Régnard, « Les pratiques linguistiques : langues apportées et langues transmises » in Trajectoires et Origines. Enquête sur la diversité des populations en France, INED éditions, 2016, p. 124  ↩︎
  44. Stéphanie Condon et Corinne Régnard, op.cit., p. 126 ↩︎
  45. Stéphanie Condon et Corinne Régnard, op.cit., p. 130 ↩︎
  46. Mehmet Ali-Kanci, op.cit. ↩︎
  47. Présentation du dispositif par le Ministère de l’Education nationale
    ↩︎
  48. Jérôme Fourquet, op. cit., p. 172 ↩︎
  49. Ministère de l’Education nationale, op.cit. ↩︎
  50. Tigrane Yégavian, op. cit., p. 20
    ↩︎
  51. Jérôme Fourquet, op. cit., p. 172 ↩︎
  52. Tigrane Yégavian, op. cit., p. 18 ↩︎
  53. Tigrane Yégavian, op. cit., p. 17 ↩︎
  54. Résumé de l’affaire par Le Figaro ↩︎
  55. Tigrane Yégavian, op. cit., p. 17 ↩︎
  56. En témoigne le projet controversé d’ouverture d’une école à Albertville (Savoie) ↩︎
  57. Voir l’article du Figaro à ce sujet ↩︎
  58. Tigrane Yégavian, op. cit., p. 22 ↩︎
  59. Tigrane Yégavian, op. cit., p. 15 ↩︎
  60. Voir l’article du Nouvel Obs à ce sujet ↩︎
  61. Tigrane Yégavian, op. cit., p. 21 ↩︎
  62. Tigrane Yégavian, op. cit., p. 11 ↩︎
  63. Photographies ↩︎

Immigration et natalité

Écrit par calf-mc le . Publié dans L'essentiel, Natalité.

Introduction

L’évolution de la population française n’est pas uniquement déterminée par l’immigration et l’émigration mais aussi par l’évolution des naissances et des décès. 

Pour rappel : Variation de la population = solde naturel (naissances – décès) + (immigration – émigration). 

L’immigration exerce cependant une influence sur le solde naturel puisqu’une partie croissante des naissances résulte directement ou indirectement de l’immigration. Il est ainsi possible de distinguer parmi les naissances celles pour lesquelles les parents sont étrangers ou non, ressortissants de l’UE ou non, nés à l’étranger ou non. Ces informations sont notamment fournies par l’INSEE à partir de ses Statistiques de l’état civil. La première partie de l’article s’attache à présenter certains des enseignements de ces statistiques.

Sur la période récente, d’autres approches méthodologiques ont été développées pour permettre une connaissance plus fine de la natalité en France : malgré leurs forces et leurs faiblesses, celles-ci présentent un intérêt et seront abordées dans une seconde partie. 

Les statistiques et données ci-dessous présentent des flux – en l’occurrence des naissances par année. Ajoutées à celles sur les flux migratoires, elles permettent d’estimer la part de la population immigrée et d’origine immigrée (stocks).

1 – Selon les statistiques fournies par l’INSEE, les personnes nées à l’étranger contribuent de plus en plus aux naissances chaque année en France

1.1 En 2023, plus de 30% des enfants nés en France avaient un parent né à l’étranger et près d’un sixième avaient deux parents nés à l’étranger

L’ensemble des données ci-dessous sont issues des statistiques de l’état civil de l’INSEE et des documents « Naissances vivantes selon le lieu de naissance des parents (France, étranger) » et « Naissances vivantes selon le pays de naissance des parents (Union européenne à 27 ou non) » de l’INSEE1. Elles concernent la France hors Mayotte jusqu’en 2013 puis incluent Mayotte à partir de 2014.

Année de 2000 à 2023Deux parents nés en FranceAu moins un parent né à l’étrangerUn parent né en France, un parent né à l’étrangerDeux parents nés à l’étrangerDeux parents nés dans un pays de l’UE 27Deux parents nés hors UE 27
2000626 821180 584106 55574 0295 40965 821
2001620 403182 831107 08675 7455 08868 037
2002604 662188 083109 20178 8824 71271 535
2003599 822193 222112 03481 1884 88773 553
2004598 206201 155115 83385 3224 83077 695
2005599 295207 527120 25887 2694 70379 760
2006613 526215 826125 67190 1555 12182 059
2007603 536215 169125 74389 4265 20781 351
2008609 753218 651127 41691 2355 59782 646
2009601 168223 473130 82292 6515 85383 689
2010606 250226 549134 89191 6586 15882 321
2011604 077219 317119 114100 2037 23889 844
2012598 473222 574119 957102 6177 93891 676
2013583 864227 646119 643108 0038 36596 369
2014579 106239 459123 855115 6049 259102 883
2015559 021239 927121 541118 3869 919104 904
2016541 811241 829120 760121 06910 407106 984
2017527 120242 433119 021123 41210 274109 500
2018516 483242 107116 670125 43710 096111 544
2019507 928245 455116 147129 30810 070115 548
2020498 518236 678111 971124 7079 708111 249
2021508 913233 139112 587120 5529 462107 315
2022490 973235 024109 024126 0008 944113 385
2023450 077227 726102 033125 6938 238113 738

Entre 2000 et 2023, le nombre de naissances d’enfants dont les deux parents sont nés en France a baissé de 28%. Dans le même temps, le nombre de naissances d’enfants dont au moins un des parents est né à l’étranger hors-UE a quant à lui augmenté de 36% et le nombre de naissances d’enfants dont les deux parents sont nés à l’étranger hors-UE a progressé de 73%. Les graphiques ci-dessous permettent de retracer cette évolution :

Les données-ci dessous montrent ce que représentent en % les différents types de naissances. Ainsi, en 2023, seules 66,4% des naissances, soit environ deux enfants sur trois, sont le fait de parents nés en France. 33,6% des naissances – soit plus d’un tiers – sont le fait de parents dont un au moins est né à l’étranger et 18,5% de deux parents nés à l’étranger, pour l’essentiel hors de l’Union européenne. En effet, 9 naissances sur 10 d’enfants dont les deux parents sont nés à l’étranger concernent deux parents nés hors de l’Union européenne :

Année de 2001 à 2023Deux parents nés en FranceAu moins un parent né à l’étrangerUn parent né en France, un parent né à l’étrangerDeux parents nés à l’étrangerDeux parents nés dans un pays de l’UE 27Deux parents nés hors UE 27
200077,622,413,29,20,78,2
200177,222,813,39,40,68,5
200276,323,713,8100,69
200375,624,314,110,20,69,3
200474,825,114,510,70,69,7
200574,325,714,910,80,69,9
200674,026,015,110,90,69,9
200773,726,315,310,90,69,9
200873,626,415,411,00,710,0
200972,927,115,911,20,710,1
201072,827,216,211,00,79,9
201173,326,614,512,20 ,910,9
201272,927,114,612,51,011,2
201371,928,014,713,31,011,9
201470,729,215,114,11,112,6
201570,030,015,214,81,213,1
201669,130,815,415,41,313,6
201768,531,5115,516,01,314,2
201868,031,915,416,51,314,7
201967,432,615,417,11,315,3
202067,832,215,217,01,315,1
202168,631,415,216,21,314,5
202267,632,41517,41,215,6
202366,433,615,118,51,216,8

1.2 Entre 2000 et et 2023, le nombre de naissances d’enfants dont les deux parents sont français a baissé tandis que le nombre de naissances d’enfants dont au moins un des parents est étranger a quant à lui fortement augmenté


L’ensemble des données ci-dessous sont issues des statistiques de l’état civil de l’INSEE et des documents « Naissances vivantes selon la nationalité des parents (Français, étranger) et leur situation matrimoniale » et « Naissances vivantes selon la nationalité des parents (Union européenne à 27 ou non) » de l’INSEE2. Elles concernent la France hors Mayotte jusqu’en 2013 et incluent Mayotte à partir de 2014

Année de 2000 à 2023EnsembleDeux parents françaisAu moins un parent étrangerUn parent français, un parent étrangerDeux parents étrangersDeux parents de nationalité de l’UE 27Deux parents de nationalité hors UE 27
2000807 405684 681122 72470 56652 1585 78044 994
2001803 234675 184128 05073 90954 1415 35247 414
2002792 745658 465134 28078 79055 4905 03849 032
2003793 044654 357138 68782 61856 0695 06049 396
2004799 361652 828146 53388 74657 7875 05151 044
2005806 822655 455151 36794 16757 2004 96650 430
2006829 352670 735158 617100 34258 2755 39050 976
2007818 705660 630158 075101 44756 6285 48549 085
2008828 404666 399162 005105 07156 9345 89848 867
2009824 641658 821165 820108 39257 4286 19448 955
2010832 799667 707165 092110 76854 3246 42445 521
2011823 394659 834163 560105 76757 7937 32148 012
2012821 047651 577169 470108 90560 5658 05449 830
2013811 510638 576172 934109 80963 1258 65551 433
2014818 565634 027184 538115 64768 8919 75555 575
2015798 948612 877186 071114 86771 20410 56356 823
2016783 640595 784187 856113 71174 14511 12958 855
2017769 553580 453189 100113 17875 92211 08760 312
2018758 590568 714189 876111 84878 02811 14761 936
2019753 383559 049194 33411248681 84811 17865 513
2020735 196546 718188 478108 11380 36510 90064 219
2021742 052557 121184 931106 27678 65510 67662 754
2022725 997537 595188 402104 58283 82010 21568 300
2023677 803492 291185 51298 97786 5359 56171 632

Entre 2000 et 2023, le nombre de naissances d’enfants dont les deux parents sont français a ainsi baissé de 28%. Dans le même temps, le nombre de naissances d’enfants dont au moins un des parents est étranger a quant à lui augmenté de 51% et le nombre de naissances d’enfants dont les deux parents sont étrangers a progressé de 65,9%. Les graphiques ci-dessous permettent de retracer cette évolution :

Les données-ci dessous montrent ce que représentent en % les différents types de naissance. Ainsi, si 72,6% des naissances en 2023 sont le fait de parents français, 27,4% des naissances – soit le quart – sont le fait de parents dont un au moins l’un d’entre eux est étranger et 11,5% de deux parents étrangers.

Année de 2000 à 2023EnsembleDeux parents françaisAu moins un parent étrangerUn parent français, un parent étrangerDeux parents étrangersDeux parents de nationalité de l’UE 27Deux parents de nationalité hors UE 27
2000100,084,815,28,76,50,75,6
2001100,084,115,99,26,70,75,8
2002100,083,116,99,970,66,2
2003100,082,517,510,47,10,66,3
2004100,081,718,311,17,20,66,4
2005100,081,218,811,77,10,66,3
2006100,080,919,112,170,66,2
2007100,080,719,312,46,90,76
2008100,080,419,612,76,90,76
2009100,079,920,113,170,86
2010100,080,219,813,36,50,85,5
2011100,080,219,812,870,95,8
2012100,079,320,713,37,416,1
2013100,078,721,313,57,81,16,3
2014100,077,522,514,18,41,26,8
2015100,076,723,314,48,91,37,1
2016100,0762414,59,51,47,6
2017100,075,424,614,79,91,48
2018100,0752514,710,31,58,1
2019100,074,225,814,910,91,58,7
2020100,074,425,614,710,91,58,7
2021100,075,124,914,310,61,48,5
2022100,074,125,914,411,51,49,4
2023100,072,627,414,612,81,410,6
Focus : Intérêt et limites de la méthode

En ce qui concerne les naissances d’enfants dont les parents sont nés à l’étranger, il convient de préciser que cette catégorie comprend les cas d’enfants dont les parents sont nés hors UE de parents français. Cependant, a priori, seule une infime partie est concernée par cette situation, et dans tous les cas, cela ne change pas vraiment l’augmentation en pourcentage considérée (puisqu’il est improbable que la proportion d’individus nés hors de l’UE mais de nationalité française parmi les parents nés hors de l’UE ait beaucoup changé).

Il est plus intéressant de noter que, parmi les parents nés en France, certains sont eux-mêmes issus de l’immigration extra-européenne. Cela conduit à conclure que les chiffres ci-dessous sous-estiment ainsi la contribution de l’immigration à la natalité en France. En effet, d’après l’enquête Trajectoires et origines de l’INSEE entre 2006 et 2008, quand un nouveau-né avait un parent né hors de l’UE et un parent né en France, ce dernier était lui-même enfant d’immigré dans 40% des cas. Les méthodes présentées dans la seconde partie, couplée à aux données présentées ici, permet d’affiner l’analyse de la natalité en France.

2 – Les femmes immigrées en France font plus d’enfants en moyenne que les femmes non immigrées

Selon les travaux – relativement anciens – du démographe François Héran, professeur au Collège de France, il existait en 2014 un différentiel de fécondité notable entre les femmes non-immigrées (1,88 enfants par femme) et les femmes immigrées (2,75 enfants par femme en moyenne). Ce différentiel était particulièrement accentué dans certaines origines migratoires – toujours selon des chiffres de 2014 :

  • Les immigrées algériennes en France avaient en moyenne 3,69 enfants par femme au cours de leur vie, soit nettement plus qu’en Algérie même (3 enfants par femme).
  • Les immigrées tunisiennes avaient en moyenne 3,5 enfants par femme, soit nettement plus qu’en Tunisie même (2,4 enfants par femme).
  • Les immigrées marocaines avaient en moyenne 3,47 enfants par femme, soit nettement plus qu’au Maroc même (2,2 enfants par femme).
  • Les immigrées turques avaient en moyenne 3,12 enfants par femme, soit nettement plus qu’en Turquie même (2,1 enfants par femme).
  • Les immigrées originaires de pays d’Afrique hors-Maghreb avaient en moyenne 2,91 enfants par femme.


Selon une étude plus récente de l’INSEE (parue en février 2023)3, il existe un différentiel de fécondité notable entre les femmes non-immigrées (1,67 enfant par femme en 2021) et les femmes immigrées (2,33 enfants par femme en moyenne). Ce différentiel est particulièrement accentué dans certains groupes d’origines migratoires – chiffres 2021 :

  • Les immigrées algériennes, marocaines et tunisiennes en France ont en moyenne 2,51 enfants par femme au cours de leur vie ;
  • Les immigrées originaires de pays d’Afrique hors-Maghreb ont en moyenne 3,32 enfants par femme.
Évolution de l’ICF des femmes après ajustement, selon le pays de naissance

NB : pour ces données, l’INSEE a procédé à des « corrections » sur les indices conjoncturels de fécondité cités des femmes immigrées « afin de tenir compte de leur fécondité plus faible avant leur arrivée en France et limiter la surestimation de leur fécondité inhérente à cet indicateur lorsque seules les périodes de fécondité en France sont prises en compte »

Plus largement, à l’échelle nationale, l’INSEE estime que 39,4% des enfants de 0 à 4 ans sont issus de l’immigration sur trois générations, toutes origines confondues.4

Pour sa part, l’OCDE estime que les femmes nées en dehors de l’Union européenne avaient 3,27 enfants en moyenne au cours de leur vie en 2019 (ce qui représente l’indice de fécondité le plus élevé de toute l’Europe de l’Ouest) alors que les femmes nées en France avaient 1,66 enfants en moyenne à la même date, soit deux fois moins. 5

A ce titre, l’INSEE estime que 24,7% des enfants de 0 à 4 ans en France pour l’année 2019-2020 ont un ou deux parents immigrés, majoritairement originaires du continent africain6.

Par ailleurs, l’hypothèse selon laquelle l’installation en France incite les immigrées à faire des enfants se trouve corroborée par une récente étude de l’INSEE (parue en février 2023)7, laquelle établit que le pic des naissances chez les femmes immigrées se situe dès la première année après leur première entrée en France (voir graphique ci-dessous) : 

En raison de ces différentiels de fécondité, cumulés aux flux migratoires, on constate un changement démographique à l’œuvre dans les moyennes et grandes villes, plus amplement détaillé dans une autre note de notre Observatoire, intitulée « Immigration et démographie urbaine : ce que nous apprennent les cartes de France Stratégie ».

3 – Une autres façon d’analyser les naissances : l’usage des prénoms. Intérêt et limites.

Les statistiques fournies par l’INSEE permettent de distinguer parmi les naissances d’enfants celles qui concernent des parents français ou non, ressortissants de l’UE ou non et celles qui concernent des parents nés à l’étranger ou non. Si d’autres pays ont des statistiques plus fines, permettant de remonter sur plusieurs générations l’origine des parents ou des grands parents, ce n’est pas le cas de la France. Plusieurs démographes – voir notamment Michèle Tribalat et Bernard Aubry8 – ont cependant tenté d’identifier dans leur travaux le rôle de l’immigration dans l’évolution de la démographie française en estimant sur plusieurs générations la part de la population d’origine immigrée, du fait de l’immigration mais aussi de la natalité. 

De façon plus sommaire, une méthode a été utilisée sur la période récente pour tenter d’analyser plus finement l’évolution des naissances en fonction de l’origine culturelle ou géographique des parents : l’usage des prénoms.

Cet outil d’analyse a été popularisé par l’analyste politique Jérôme Fourquet qui l’utilise notamment dans son dernier livre L’archipel français. Naissance d’une nation multiple et divisée.9 Il lui permet ainsi de montrer le poids démographique croissant des populations issues de l’immigration arabo-musulmane. Il s’agit néanmoins d’une méthode éprouvée. Si Jérôme Fourquet l’a utilisée pour la première fois dans le cadre d’un travail pour la Fondation Jean Jaurès10, la méthode onomastique a également été utilisée par Georges Felouzis en 2005 pour analyser les phénomènes de ségrégation scolaire11 ou encore par Libération en 2012 pour mettre en évidence la faible présence des personnes issues de l’immigration ou représentant la diversité parmi les membres des cabinets du gouvernement Jean-Marc Ayrault12.

La méthode utilisée par Fourquet repose sur le fait que le choix des prénoms par les familles peut servir d’indicateur pour identifier le poids des populations de différentes cultures, ici arabo-musulmane. Il est ici question de culture : non pas de religion ou de nationalité. Après avoir rigoureusement classé les prénoms selon la culture à laquelle ils appartiennent, Jérôme Fourquet dresse un tableau statistique à partir des données de l’INSEE qui permet de quantifier le nombre de nouveau-nés portant un prénom d’origine arabo-musulmane depuis 1900.

Le graphique ci-dessous représente la part de garçon portant un prénom arabo-musulman parmi les nouveau-nés garçons, année après année, depuis 190013. Ces chiffres pourraient être extrapolés chez les filles.

Extrait de L’Archipel français. Naissance d’une nation multiple et divisée, de Jérôme Fourquet.

Pour l’auteur,  « la trajectoire de cette courbe est des plus impressionnantes et montre de manière très nette l’une des principales métamorphoses qu’a connue la société française au cours des dernières décennies : alors que la population issue de l’immigration arabo-musulmane était quasiment inexistante en métropole jusqu’au milieu du XXe siècle, les enfants portant un prénom les rattachement culturellement et familialement à cette immigration représentaient 18,8% des naissances en 2016, soit près d’une naissance sur cinq ». 

Comme l’a montré la démographe Michèle Tribalat, cette trajectoire de courbe est très clairement indexée sur celle des flux d’immigrés14. Alors qu’il était à moins de 1% en 1960, le pourcentage de prénoms arabo-musulmans atteint près de 19% chez les garçons en 2016. Par ailleurs, au niveau départemental, les départements où le taux dépasse la moyenne nationale sont généralement les plus peuplés.

Quelques années plus tard, dans son nouveau livre Métamorphoses françaises : États de la France en infographies et en images (2024), le même Jérôme Fourquet a actualisé cette proportion de prénoms musulmans chez les garçons nouveaux nés en France, qu’il estime désormais à 21,1% pour l’année 202115.

FOCUS : avantages, limites, intérêt de la méthode

L’analyse anthroponymique ci-dessus doit être correctement interprétée. Il convient de rappeler que « toutes les personnes portant un prénom originaire des mondes arabo-musulmans ne sont pas nécessairement musulmanes », comme le note Jérôme Fourquet. Par ailleurs, ces chiffres sont des tendances et ne peuvent pas être considérés comme exacts à l’unité près. Enfin, ils ne concernent ici que les prénoms arabo-musulmans : pour identifier plus largement les prénoms d’origine étrangère, il serait par exemple intéressant d’y intégrer ceux originaires d’Afrique de l’Ouest comme le fait en partie l’auteur pour les prénoms féminins (Fatoumata, Aminata, Hawa, Bintou, etc.)

L’analyse effectuée par Jérôme Fourquet présente surtout de nombreux avantages. D’abord, elle permet de suivre l’évolution des prénoms donnés depuis 1900 et permet d’identifier différentes phases comme le montre le graphique ci-dessus. Par ailleurs, la méthode utilisée est particulièrement robuste puisque l’auteur écarte de son étude un certain nombre de prénoms aux origines ambiguës ou doubles tels que Sarah – appartenant tant à la culture hébraïque qu’arabo-musulmane. Ainsi, les chiffres produits par Jérôme Fourquet sont une estimation basse. Enfin, la robustesse de la méthode utilisée s’illustre également par le fait que d’autres études avec d’autres méthodes aboutissent à des résultats équivalents. Michèle Tribalat, dans le cadre de l’enquête Teo de l’INED et de l’INSEE conduite en 2008, arrivait à une conclusion équivalente en montrant que sur la période 2006-2008, les naissances intervenues dans un foyer comptant un ou deux parent(s) musulman(s) représentaient 18% des naissances en France.

Pour aller plus loin

  • Bernard AUBRY et Michèle TRIBALAT, Les jeunes d’origine étrangère in Commentaire n° 126, 2009 (Lien)
  • Actes du Colloque de la Fondation Res Publica sur le thème « La baisse de la natalité et les perspectives de la démographie française », 2 avril 2019
  • Michèle TRIBALAT, Commentaire et analyse d’une note de l’INSEE sur l’évolution de la fécondité en France, 2018 (Lien)
  • Entretien Figaro Live avec le recteur Gérard-François DUMONT sur le thème « Natalité : un recul inquiétant ? » (Lien)

Notes

  1. INSEE, « Les naissances en 2023 et en séries longues » paru le 14/11/2024 (Lien)  ↩︎
  2. INSEE, « Naissances selon la nationalité et le pays de naissance des parents. Données annuelles de 1998 à 2022 », paru le 21/02/2023 (Lien) ↩︎
  3. INSEE Première n°1939, « Combien les femmes immigrées ont-elles d’enfants ? », parution le 21 février 2023 (champ d’étude : femmes immigrées en France nées entre 1960 et 1974) : Lien ↩︎
  4. INSEE, « La diversité des origines et la mixité des unions progressent au fil des générations », paru le 5 juillet 2022 ↩︎
  5. OCDE « Les indicateurs de l’intégration des immigrés 2023 » paru le 15/06/2023 ↩︎
  6. INSEE, « Enquêtes emploi 2019-2020 – La diversité des origines et la mixité des unions progressent au fil des générations», paru le 5 juillet 2022 ↩︎
  7. INSEE, op. cit ↩︎
  8. Voir notamment Michèle Tribalat, 2009, Immigration et démographie des pays d’accueil in Christophe Jaffrelot et al., L’enjeu mondial (Presses de Sciences Po) ou Bernard Aubry et Michèle Tribalat, 2009, Les jeunes d’origine étrangère ↩︎
  9. Voir notamment la partie “Le poids démographique croissant des populations issues de l’immigration arabo-musulmane” pp 133-143 ↩︎
  10. Jérôme Fourquet, Karim vote à gauche et son voisin FN, 2015, Editions de l’Aube ↩︎
  11. Georges Felouzis, L’Apartheid scolaire. Enquête sur la ségrégation ethnique dans les collèges, Editions du Seuil, 2005 ↩︎
  12. Libération, “Parité, diversité…les cabinets verrouillés”, 30 mai 2012 (Lien) ↩︎
  13.  Michèle Tribalat, Assimilation : la fin du modèle français ↩︎
  14. Revue des deux Mondes, « Islam et immigration : les chiffres » Nicolas Pouvreau-Monti, septembre 2024 – Lien ↩︎
  15. Jérôme Fourquet, Métamorphoses françaises : États de la France en infographies et en images (2024) ↩︎